Le azioni avanti al GA

Introduzione Processo amministrativo storicamente imperniato sull’azione (costitutiva) di annullamento. Art. 26 TU CdS aveva previsto che dinanzi alla IV sezione potevano essere proposti “ricorsi per incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge, contro atti o provvedimenti di un’autorità amministrativa” Tutela di carattere successivo

(segue) Progressiva inadeguatezza. Ad ex. cfr. interessi legittimi pretensivi Cfr. C. Cass., S.U., 22 luglio 1999 n. 500 C. Cost. 6 luglio 2004 n. 204

(segue) Influenza diritto processuale civile Processo di cognizione: Azioni costitutive Azioni di condanna Azione dichiarative (o di mero accertamento) b) Processo di esecuzione

Codice processo amministrativo All. 1 del d. lgs. 2 luglio 2010 n. 104 Adottato in attuazione dell’art. 44 della L. 18 giugno 2009 n. 69, recante Delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo amministrativo. In particolare: art. 44, II c., lett. b) invitava a disciplinare in maniera organica le azioni e le funzioni del giudice amministrativo

(segue) “ (…) b) disciplinare le azioni e le funzioni del giudice: 1) riordinando le norme vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche rispetto alle altre giurisdizioni; (…) 4) prevedendo le pronunce dichiarative, costitutive e di condanna idonee a soddisfare la pretesa della parte vittoriosa;”

(segue) Commissione ad hoc: Bozza di codice contenente un ampio ventaglio di azioni (artt. 36-42): annullamento; condanna; accertamento; adempimento. Ad ex., art. 36: “Chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’esistenza o dell’inesistenza di un rapporto giuridico contestato con l’adozione delle consequenziali pronunce dichiarative. Può altresì essere chiesto l’accertamento della nullità di un provvedimento amministrativo. Ad eccezione dell’azione di nullità, l’accertamento non può comunque essere chiesto (…) quando il ricorrente può o avrebbe potuto far valere i propri diritti o interessi mediante l’azione di annullamento o di adempimento; l’accertamento non può altresì essere chiesto con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”.

(segue) Progetto “rivisto e corretto” dal Governo in sede di approvazione “nel segno della continuità con la tradizione anteriore e, quindi, depennando le disposizioni più innovative”. Con rif. azione dichiarativa e di adempimento il Governo ha ritenuto opportuno “non esercitare in parte qua tale facoltà concessa dalla delega, ritenendo adeguata e completa la tutela apprestata dalle azioni già previste dal Capo II” (Relazione di Accompagnamento al CPA). Molte critiche e già due correttivi: D lgs 15 novembre 2011 n. 195 D lgs 14 settembre 2012 n. 160

Codice processo amministrativo Titolo III, Azioni e domande Capo II Azioni di cognizione, artt. 29 e ss.

Azione di annullamento Art. 29 “L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni”

Azione di condanna Art. 30 I comma azione di condanna (generica) II-V comma azione di condanna al risarcimento del danno

Ante CPA Irrisarcibilità interessi legittimi immunità della P.A. per gli illeciti derivanti dall’esercizio dei propri poteri autoritativi (artt. 2 e 3 della L. 20 marzo 1865 n. 2248 all. E). L. 31 marzo 1889 n. 5992 (c.d. legge Crispi), istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato e L. 6 dicembre 1971 n. 1034, c.d. legge T.A.R.: tutela giurisdizionale anche nei confronti dell’interesse legittimo, deferendo la relativa cognizione al G.A. e dotando lo stesso del (solo) potere di annullamento del provvedimento illegittimo. Ratio: a) giurisdizione del G.A. di mero annullamento del provvedimento illegittimo, invece al G.O. il potere di condannare al risarcimento del danno; b) il solo danno risarcibile ex art. 2043 c.c. era quello arrecato ad un diritto soggettivo, poiché ex art. 28 Cost. responsabilità della P.A. solo in caso di “atti compiuti in violazione di diritti”.

(segue) Interpretazione evolutiva della giurisprudenza: accogliendo la tesi dell’affievolimento dei diritti soggettivi in interessi legittimi, ha ammesso il risarcimento del danno nel caso di illegittima compressione di diritti c.d. originari, qual è il diritto di proprietà (ad ex. annullamento provvedimento di espropriazione illegittimo). Art. 13 della L. n. 142 del 1992, attua la direttiva CE n. 665/89 “i soggetti che hanno subito una lesione a causa di atti compiuti in violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici (…)possono chiedere all’Amm.ne aggiudicatrice il risarcimento del danno. La domanda di risarcimento è proponibile dinanzi al giudice ordinario da chi ha ottenuto l’annullamento dell’atto lesivo con sentenza del giudice amministrativo”.

(segue) Art. 35, I c., d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80 “il G.A., nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto”. Per la prima volta si riconosce al G.A. un potere esteso alla capacità di condannare la P.A. al risarcimento dei danni (però solo per materie di giurisdizione esclusiva ex artt. 33 e 34).

(segue) C. Cass, S.U., 22 luglio 1999 n. 500 il danno ingiusto ex art. 2043 c.c., come tale meritevole di tutela, è rappresentato da “qualsiasi conseguenza pregiudizievole che incide negativamente sulla sfera giuridica del soggetto danneggiato, che trova causa nella lesione di un interesse rilevante per l’ordinamento giuridico, sia esso un diritto soggettivo o un interesse legittimo”. Art. 7 L. n. 1034/1971 modif. L. 21 luglio 2000 n. 205, “il TAR, nell’ambito della sua giurisdizione [tanto esclusiva quanto di legittimità], conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali” .

Pregiudiziale amministrativa L’istituito si lega al carattere impugnatorio del giudizio amministrativo. Referenti normativi sono gli artt. 35 d. lgs. n. 80/1998 e 7 L. n. 1034/1971 dove si parla di “eventuale risarcimento del danno” e di “altri diritti patrimoniali consequenziali”. Ratio: a) necessaria certezza situazioni diritto pubblico; b) rispetto termine di decadenza ex art. 21 L. TAR; c) G.A. non ha potere disapplicazione. Dibattito tra Consiglio di Stato e Corte di Cassazione.

(segue) Ad. Plen. nn. 4/2003 e 12/2007 Certezza situazioni diritto pubblico; Termine decadenza ex art. 21 L. TAR; G.A. no potere disapplicazione; Risarcimento, strumento di tutela ulteriore. SU (ordinanze)giugno 2006 e SU 23 dicembre 2008 n. 30254 Art. 111 Cost.: effettività, concentrazione, ragionevole durata processo Rifiuto del G.A. di esaminare domanda di risarcimento autonoma vs. art. 362, primo comma, c.p.c. Vulnus al diritto di difesa dei cittadini.

Art. 30 CPA I comma: “l’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva [cfr. art. 133 CPA], anche in via autonoma”.

(segue) III comma: “la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di 120 giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento (…)”. “nel determinare il risarcimento il G.A. valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso gli strumenti di tutela previsti”.

(segue) Superamento regola della pregiudiziale; Individuazione termine di decadenza ad hoc, così da soddisfare esigenza di certezza; Applicazione criteri ex art. 1227 c.c., come in precedenza suggerito da parte della dottrina: “autonomia temperata”.

(segue) IV comma: “per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma III non decorre fintanto che perdura l’inadempimento”, ma “inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere”.

Art. 31 CPA “Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità” Nel CPA “scompare” l’azione dichiarativa generale Due fattispecie diverse

Azione avverso il silenzio I c. “Decorsi termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere”. II c. “L’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E’ fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

(segue) III c. “Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”

Declaratoria di nullità IV c. “La domanda volta all’accertamento delle (!) nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di 180 giorni. La nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice. (…)”.