DIRITTO INTERNAZIONALE PUBBLICO – 15 novembre 2017 - prof. Sara Tonolo

SISTEMA DI SICUREZZA COLLETTIVA Carta ONU vieta la minaccia e l’uso della forza unilaterale da parte degli Stati (art. 2 par. 4), eccetto in legittima difesa (art. 51).

AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA A) ACCERTAMENTO DI MINACCIA DELLA PACE, VIOLAZIONE DELLA PACE, AGGRESSIONE; B) AZIONE CONSEGUENTE: RACCOMANDAZIONI PER SOLUZIONE PACIFICA CONTROVERSIE (art. 39); MISURE TIPICHE DEL CAP. VII: MISURE PROVVISORIE (art. 40); MISURE NON IMPLICANTI USO DELLA FORZA (ART. 41); MISURE IMPLICANTI USO DELLA FORZA (ART. 42); ALTRE MISURE RIFERIBILI AL CAP. VII: AMMINISTRAZIONE TERRITORI; TRIBUNALi AD HOC.

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/RACCOMANDAZIONI Innanzitutto ex art. 39 il CdS può fare raccomandazioni per facilitare la soluzione amichevole di una controversia, alternativamente o contemporaneamente rispetto alle misure coercitive di cui agli artt. 41 e 42.

B)AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/RACCOMANDAZIONI Si tratta di RACCOMANDAZIONI in tutto e per tutto identiche a quelle previste dal capitolo VI. UNICA DIFFERENZA rispetto alla funzione del capitolo VI è che quando adotta queste raccomandazioni il membro permanente che sia anche parte di una controversia non deve astenersi essendo l’obbligo di astensione obbligatora previsto solo per il capitolo VI della Carta.

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/RACCOMANDAZIONI PROBLEMA: azione con contenuto analogo, ma procedura differente: rilevato già in sede di lavori preparatori della Carta, ma non risolto…

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/RACCOMANDAZIONI ….NECESSITA’ di risolverlo ora in via interpretativa, con vari criteri…

RACCOMANDAZIONE CDS AI SENSI DI ART. 39 o CAPO VI? DISTINZIONE RILEVANTE per applicazione di eccezione di art. 2 par. 7 Carta: Intervento del CdS sempre possibile riguarda solo le MISURE COERCITIVE che il CdS esercita nell’ambito di tali competenze. Non riguarda le mere RACCOMANDAZIONI che il CdS può adottare ex art. 39 Carta perché altrimenti si sarebbe introdotta distinzione ingiusta rispetto a raccomandazioni di cui al capo VI (per le quali vale il limite del dominio riservato)

RACCOMANDAZIONE CDS AI SENSI DI ART. 39 o CAPO VI? L’eccezione del DOMINIO RISERVATO/DOMESTIC JURISDICTION vale sempre per le raccomandazioni ai sensi dell’art. 39 Carta anche se anche a tali fini vi è stata un’erosione del c.d. “dominio riservato” in seguito alla prassi del CdS: Intervento in caso di guerra civile: procedimenti di riconciliazione nazionale successivi al conflitto;

CRITERI INTERPRETATIVI PER DECIDERE SE RACCOMANDAZIONE CDS VALE AI SENSI DI ART. 39 o CAPO VI CRITERIO DEL DISPOSITIVO: atti del CdS vanno identificati preferibilmente in base al dispositivo: rientrano nell’art. 39 le risoluzioni che contemporaneamente ai mezzi di soluzione di una controversia adottano contemporaneamente un’altra misura prevista dal capitolo VII.

CRITERI INTERPRETATIVI PER DECIDERE SE RACCOMANDAZIONE CDS VALE AI SENSI DI ART. 39 o CAPO VI Raccomandazione di far ricorso a mezzi pacifici di soluzione delle controversie accompagnata ad es. a cessate il fuoco: ris. N. 502 del 1982 nella guerra Falkland; o ad altre decisioni di condanna di violazioni di pace, es. ris. N. 660 del 1990 nella guerra del Golfo condanna invasione del Kuwait e impegna le parti a ricorrere ai negoziati.

CRITERI INTERPRETATIVI PER DECIDERE SE RACCOMANDAZIONE CDS VALE AI SENSI DI ART. 39 o CAPO VI Da NON confondersi con DELEGA agli Stati a utilizzare la forza armata per far fronte a crisi internazionali

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/AZIONI TIPICHE/MISURE PROVVISORIE Art. 40: il CdS può adottare misure provvisorie e di urgenza che esso consideri necessarie o desiderabili, al fine di prevenire l’aggravarsi di una situazione, e che non pregiudichino “i diritti, le pretese, la posizione delle parti interessate” Il CdS prende in debito conto il mancato ottemperamento a tali misure provvisorie.

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/AZIONI TIPICHE/MISURE PROVVISORIE Sono anch’esse conseguenti ad accertamento di requisiti per tutte misure di cap. VII? In passato si è cercato di evitare tale condizione affermando che fossero simili a quelle del cap. VI e quindi potessero prescindere da tale accertamento; in realtà la collocazione sistematica fa ritenere il contrario.

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/AZIONI TIPICHE/MISURE PROVVISORIE Il CdS ha spesso superato il problema accertando l’esistenza di una violazione della pace e richiamando gli artt. 39 e 40 insieme es. con ris. 660/1990 nella Guerra del Golfo “chiedendo” all’Iraq il ritiro dal territorio del Kuwait.

B) NATURA DI MISURE PROVVISORIE MISURE PROVVISORIE= RACCOMANDAZIONI? MISURE PROVVISORIE= RISOLUZIONI?

MISURE PROVVISORIE = RACCOMANDAZIONI A favore della loro natura di raccomandazioni: art. 40 prevede espressamente che CdS “ può invitare le parti interessate” a quelle misure provvisorie. Inoltre esse possono essere messe in alternativa con misure vincolanti: CdS “fa raccomandazioni o decide quali misure debbano essere adottate in conformità agli artt. 41 e 42”.

MISURE PROVVISORIE = RISOLUZIONI A favore della loro natura di risoluzioni: frase finale di art. 40:” il Consiglio prende in debito conto la mancata esecuzione di tali misure provvisorie”; Si tratta tuttavia di un argomento che “prova troppo” perché in realtà il CdS può sempre tenere in considerazione il comportamento di uno Stato ritenendolo una minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione e adottare misure di capitolo VII.

MISURE PROVVISORIE = RISOLUZIONI A favore della loro natura di risoluzioni: analisi di prassi in cui CdS utilizza termini quali “il CdS impegna vivamente….”; il CdS “domanda con insistenza…”; “il Consiglio esige….”

MISURE PROVVISORIE = RISOLUZIONI Tuttavia poi nella prassi il CdS non ha mai reagito con misure coercitive all’inesecuzione di proprie misure provvisorie. E’ pensabile che si stia formando una norma consuetudinaria in deroga a Carta ONU?

AMBITO DI OPERATIVITA’ DI MISURE PROVVISORIE Non opera il limite della domestic jurisdiction, trattandosi di misure coercitive adottate secondo quanto prevede il cap. VII (art. 2 par. 7 Carta). La prassi ha dimostrato che infatti tali misure provvisorie possono essere adottate in molti settori di competenza interna degli Stati….

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/AZIONI TIPICHE/MISURE PROVVISORIE ….Esemplificazione della prassi: Cessate il fuoco; Cessate le ostilità; Ritiro delle truppe; Istituzione di zone smilitarizzate o corridoi umanitari atti a garantire l’assistenza umanitaria e la protezione dei civili; Conclusione di tregue e armistizi; Liberazione di prigionieri politici: ris. 1948/63 guerra in Indonesia;

B) AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/AZIONI TIPICHE/MISURE PROVVISORIE SCOPO:prevenire aggravarsi di situazione LIMITI: non pregiudicare diritti, pretese o posizione di parti interessate

B) MOMENTO DI ADOZIONE DI MISURE PROVVISORIE Quando vengono adottate? Art. 40 prevede che il CdS vi ricorra “prima di fare le raccomandazioni o di decidere sulle misure da prendere in conformità all’art. 39”, ma in realtà….

B) MOMENTO DI ADOZIONE DI MISURE PROVVISORIE La prassi ha evidenziato che il CdS non è vincolato a rispettare tale ordine cronologico, dato che una crisi internazionale, qualificabile come minaccia alla pace o atto di aggressione può svilupparsi su lunghi periodi e con fasi alterne per cui le misure provvisorie possono ritornare nuovamente necessarie anche dopo le misure di art. 41 e 42.

B) MOMENTO DI ADOZIONE DI MISURE PROVVISORIE Inoltre, la prassi ha evidenziato che non occorre che l’adozione di misure provvisorie preceda quella delle misure di cui all’art. 41 e 42

B) GARANZIA DI ATTUAZIONE DI MISURE PROVVISORIE Misure provvisorie non possono MAI consistere in misure di carattere militare… …quindi il potere del CdS di raccomandare misure provvisorie non include il potere di assicurare con la forza che tali misure vengano rispettate L’attuazione coercitiva di tali misure è fondata su norma consuetudinaria ad hoc integrativa o in deroga al cap. VII della Carta

B)AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) Ex art. 41, il CdS può decidere quali misure non implicanti l’uso della forza “debbano essere adottate” per dare effetto alle sue decisioni e “può invitare” i membri delle Nazioni Unite ad applicare tali misure. Queste possono comprendere un’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche, radio e altre e la rottura delle relazioni diplomatiche”

B)AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) TALI MISURE SONO SANZIONI, perché vengono disposte nei confronti di uno Stato che a giudizio del CdS turbi o minacci la pace o sia da considerare come aggressore, a prescindere dal fatto che la minaccia costituisca un illecito internazionale…

RESPONSABILITA’ INTERNAZIONALE Violazione di un trattato/di una norma consuetudinaria Illecito Responsabilità internazionale

B)AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) TALI MISURE SONO DISPOSTE dal CdS generalmente con un ATTO VINCOLANTE: art. 41 parla di decisione del CdS, salva la possibilità di segnalare all’ONU le proprie “particolari” difficoltà economiche, ex art. 50, tra le quali quelle relative a rapporti commerciali con Stati terzi. Si può anche ammettere che nella discrezionalità il CdS adotti anche RACCOMANDAZIONI se riscontra l’opportunità di agire in maniera più blanda.

B)AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) Ciò, indipendentemente dal tenore letterale della norma dell’art, 41 che stabilisce, da un alto, che tali misure “debbano essere adottate” per dare effetto alle sue decisioni e dall’altro “può invitare” i membri delle Nazioni Unite ad applicare tali misure.

B)AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) TALI MISURE SONO POI CONCRETAMENTE ATTUATE DAGLI STATI MEMBRI ONU (tutti o anche solo alcuni – art. 48 par. 1) su richiesta del CdS

B)AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA/MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) Indicazione dei casi dell’art. 41 è solo esemplificativa, potendo il CdS decretare una qualsiasi altra misura che abbia carattere sanzionatorio e non comporti l’impiego di forze armate. Talvolta il CdS può disporre congiuntamente misure di art. 41 e art. 42 per garantire con la forza l’attuazione delle misure dell’art. 41.

MISURE ATIPICHE Si individuano dunque misure non espressamente previste da art. 41, ad es. dichiarare che si ritengono invalidi certi atti statali interni: ad es. ris. 1968/252 presa contro Israele per dichiarare invalidi espropriazioni e atti simili posti in essere per modificare lo status di Gerusalemme; ris. 1970 n. 276 su Namibia per dichiarare illegittima presenza di autorià Sudafricane.

MISURE ATIPICHE Esse non possono avere effetto all’interno degli Stati, però sono un invito a altri Stati a non riconoscerle come efficaci…dunque ammissibili stante il carattere non esaustivo dell’art. 41 Carta, stabilendo caso per caso se sono state oggetto di risoluzioni o raccomandazioni…

MISURE ATIPICHE Tra le misure atipiche di cui all’art. 41 Carta si potrebbe anche considerare l’istituzione del tribunale per il Ruanda e del tribunale per la ex Jugoslavia…

B) AMBITO DI OPERATIVITA’ DI MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) Per tali misure NON vale il limite della domestic jurisdiction- quindi esse possono essere adottate nelle competenze interne degli Stati: molto spesso il loro campo più diffuso è quello delle guerre civili.

Ris. 1966 n. 231 e Ris. 1968n. 253 c. Rhodesia del Sud B) PRASSI RELATIVA ALLE MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA (ART. 41) Ris. 1966 n. 231 e Ris. 1968n. 253 c. Rhodesia del Sud Risoluzione 1977 n. 418 c. Sud Africa per apartheid 1989 Guerra del Golfo 1990 varie risoluzioni Ex Jugoslavia Somalia 1992 Libia 1992;Liberia 1992; Haiti 1992; Angola 1993; Ruanda 1994; Sudan 1996; Sierra Leone 1997; Afghanistan, AL Qaeda, Talebani 1999, Congo 2003, Costa d’Avorio 2004; Libano 2006; Corea del Nord Iran 2006; Eritrea 2009; Libia e Costa d’Avorio 2011

B) NUOVE TENDENZE DELLA PRASSI – RIS. 1540/2004 Mutamento del ruolo del CdS al termine di questa evoluzione della prassi? Ris. 1540/2004, adottata all’unanimità per contrastare la proliferazione nucleare tra entità non statali (non parte dei trattati int. in materia). Estensione degli obblighi pattizi – possibile ai sensi dell’art. 41 Carta? Critiche da parte di molti Stati (Giappone, Svizzera).

B) CONTROLLO SULL’ADOZIONE DELLE SANZIONI Spesso il CdS istituisce un Comitato di controllo sulle sanzioni, composto dai membri del CdS destinato a controllare che le sanzioni che siano eseguite, oltre a svolgere altre funzioni, ad es. rinnovare le sanzioni.

B) CONTROLLO SULL’ADOZIONE DELLE SANZIONI Ad es.: Comitato sulle sanzioni contro l’Iraq (ris. 661/1990 e poi ris. 1518/2003) Comitato sulle sanzioni contro la Somalia (ris. 751/1992); Comitato sulle sanzioni contro Al Qaeda e i Talebani (ris. 1267/1999 e 1988/2011); Comitato contro la proliferazioni di armi di distruzione di massa tra gruppi terroristici (ris. 1540/2004); Comitato sanzioni contro la Libia (ris. 1970/2011).

B) ELEMENTI COMUNI AI COMITATI Gestione di liste di persone singolarmente indicate e rese pubbliche su internet… Ad es. Comitato 1518 Iraq identifica gli ex funzionari del regime di Saddan Hussein e gli enti da essi controllati nei cui confronti gli Stati devono procedere al congelamento delle risorse finanziarie; Comitato 751 sulla Somalia controlla il rispetto dell’embargo di armi imposto alla Somalia e controlla la lista di persone cui è imposto il divieto di ingresso e transito in Somalia perché responsabili di violazioni della pace o di violare embargo di armi;

B) ELEMENTI COMUNI AI COMITATI Ad es. Comitato 1267 su Al Qaeda e i Talebani assistito da un Monitoring team composto da esperti indipendenti controlla sul rispetto delle sanzioni con visite nei singoli Stati e nella lista identifica i destinatari delle sanzioni economiche; Comitato 1988 si occupa solo di sanzioni nei confronti dei Talebani avendo scisso tale gruppo da Al Qaeda;

PROCEDURA DI LISTING E DELISTING La prassi del CdS ha determinato la formazione di regole in materia di LISTING e DELISTING…necessarie anche perché inserire dei nominativi resi pubblici via internet poteva ritenersi lesivo dei diritti fondamentali di difesa…

PROCEDURA DI LISTING E DELISTING Ris. 1735 del 2006 prevede che nell’inserire nella lista una persona o un ente occorre rendere note tutte le informazioni rilevanti sui motivi dell’inserimento, specificando che esse possono essere rese pubbliche per notificare l’inserimento agli interessati. Entro 2 settimane il Segretario generale dovrà dare notizia alla missione permanente nello Stato o negli Stati in cui si presume che l’interessato si trovi, fornendo alla missione le informazioni rese pubbliche.

PROCEDURA DI LISTING E DELISTING Ris. 1730 del 2006 prevede che le richieste di delisting da parte del singolo o di un ente vadano indirizzate al Segretario generale direttamente o tramite le autorità del proprio Stato di cittadinanza o di residenza e sono istruite dal Focal Point, che valuta se la richiesta e nuova o no, informa l’interessato e lo Stato di cittadinanza che può raccomandare o respingere la procedura di delisting informandone il Comitato. Se entro 3 mesi non pervengono osservazioni il Comitato propone il delisting

PROCEDURA DI LISTING E DELISTING Ris. 1904 del 2009: CdS al fine di uniformare il procedimento invita gli Stati a fornire tutte le informazioni in loro possesso utili al listing e al delisting. Istituisce l’ufficio dell’Ombudsperson per assistere il Comitato 1267 nei procedimenti di delisting

PROBLEMA: COMPATIBILITA’ DI TALI PROCEDURE CON I DIRITTI FONDAMENTALI? Ci si può chiedere in linea generale se l’inserimento di nomi di persone cui si limitano diritti fondamentali sia compatibile con i principi generali del diritto internazionale a tutela dei diritti umani? In generale le norme della Carta devono prevalere su alte norme di diritto internazionale secondo quanto prevede l’art. 103 della Carta- quindi anche risoluzioni del CdS dovrebbero prevalere…

PROBLEMA: COMPATIBILITA’ DI TALI PROCEDURE CON I DIRITTI FONDAMENTALI? …però siccome in molte occasioni il CdS ha derogato alle proprie sanzioni prevedendo delle eccezioni per motivi umanitari, ad es. Somalia, ex Jugoslavia (per consentire la circolazione di cibo e medicinali)…ci si è chiesti se sia possibile individuare la possibilità di una deroga più ampia consentita in base ai principi generali del diritto internazionale….

PROBLEMA: COMPATIBILITA’ DI TALI PROCEDURE CON I DIRITTI FONDAMENTALI? …la risposta pare debba essere negativa al di là dei singoli casi eccezionali, dato che altrimenti i limiti delle competenze del CdS diventerebbero troppo indeterminati e vaghi…si pensi solo all’incerta definizione della categoria ius cogens…

PROBLEMA: COMPATIBILITA’ DI TALI PROCEDURE CON I DIRITTI FONDAMENTALI? Sorprende pertanto che nella sentenza Kadi e Yusuf la Corte di giustizia UE nella sent. 2008 ha ritenuto che alcuni regolamenti comunitari che recepivano le risoluzioni del CdS sull’iscrizione di presunti terroristi fossero incompatibili con i diritti fondamentali garantiti dall’ordinamento comunitario (trib di primo grado nel 2005 aveva negato di potersi pronunciare su tali aspetti, restando la competenza al CdS). Intervento della Commissione europea per garantire diritti di difesa…insufficiente, nuovo ricorso nuova sentenza Kadi 2010 in cui si ribadisce violazione dei diritti di difesa.