Il delitto di omessa bonifica/ripristino (art. 452 terdecies c.p.) Andrea Di Landro

Condotte alternative: omettere di bonificare, di ripristinare, o di recuperare lo stato dei luoghi Definizione di «bonifica» ex art. 240, lett. p, TUA: riduzione delle concentrazioni delle sostanze inquinanti «presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee» ad un livello ≤ valori CSR (concentrazioni soglia di rischio) Due definizioni di «ripristino»: art. 240, lett. q: «riqualificazione» che consente di «recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d´uso conforme agli strumenti urbanistici» (parte IV del TUA, in connessione con la bonifica) art. 302, co. IX: «nel caso delle acque, delle specie e degli habitat protetti, il ritorno delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel caso di danno al terreno, l´eliminazione di qualsiasi rischio di effetti nocivi per la salute umana e per la integrità ambientale. In ogni caso […] riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile dall´autorità competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati» (parte VI del TUA in materia di tutela risarcitoria contro i danni ambientali)  definizione più ampia ed inclusiva, in linea con la Direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale, e con l’art. 452 duodecies c.p., che in tema di «ripristino dello stato dei luoghi» (inteso come forma di sanzione) rinvia alla parte VI del TUA «Recupero»: ridondanza

Confronto con contravvenzione di omessa bonifica ex 257 TUA Quest’ultima richiede «un progetto approvato dall’autorità competente nell’ambito del procedimento di cui agli artt. 242 ss.» TUA «Vecchia» contravvenzione di omessa bonifica è inapplicabile laddove non siano espletati i passaggi procedurali prodromici all’approvazione del progetto di bonifica  adempimenti posti a carico del responsabile dell’inquinamento, o della P.A. in via suppletiva/residuale (art. 250 TUA)  adempimenti non discrezionali, ma vincolati  l’inadempimento non è tuttavia sanzionato nel TUA l’«indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento» (art. 242, co. II, TUA), presentazione del «piano di caratterizzazione», che deve essere autorizzato dalla Regione (art. 242, co. III, TUA)  già la procedura di caratterizzazione è complessa e costosa «l’analisi del rischio sito specifica» (art. 242, co. IV, TUA) presentazione alla Regione del progetto operativo di bonifica e/o di ripristino approvazione del progetto da parte della Regione L’omissione di tali fasi procedimentali sembra poter integrare il nuovo delitto ex 452 terdecies c.p., purché la contaminazione del sito sia stata accertata (per altra via, senza ricorrere alle specifiche metodiche di analisi di cui sopra)

Rapporto del delitto di omessa bonifica/ripristino con «vecchia» contravvenzione di omessa bonifica ex art. 257 TUA Quest’ultima ultima fattispecie diviene residuale  inserimento di clausola di riserva all’inizio dell’art. 257 TUA Quali spazi applicativi per la «vecchia» contravvenzione di omessa bonifica? Omessa bonifica colposa, non punibile come delitto ex artt. 452 quinquies - 452 terdecies: es. bonifica eseguita, per negligenza, in modo difforme dal progetto approvato dall’autorità competente ex artt. 242 ss. TUA

Confronto con «vecchia» contravvenzione di omessa bonifica: i soggetti attivi  la questione del funzionario pubblico Soggetto attivo della «vecchia» omessa bonifica ex 257 TUA è solo l’inquinatore Nel nuovo delitto ex 452 terdecies c.p. è «chiunque, essendovi obbligato per legge, per ordine del giudice, ovvero di un’autorità pubblica»  anche i funzionari pubblici che non provvedono ai vari adempimenti procedurali visti sopra, in sostituzione dell’inquinatore che non adempie (anche a seguito di ordinanza provinciale di diffida ex 244 TUA), o non è individuabile  procedure non discrezionali, ma vincolate, anche per la p.a., ex artt. 244, co. IV, e 250 TUA («le procedure e gli interventi di cui all'articolo 242 sono realizzati d'ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l'ordine di priorità fissati dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate») Problema delle risorse economiche a disposizione degli enti territoriali Ente territoriale che interviene d’ufficio può comunque esercitare «privilegio speciale immobiliare» ex art. 2748, co. II, c.c., sull’area, e ripetere le spese (sostenute per l’intervento) nei confronti del proprietario del sito, incolpevole («nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi»: art. 253, co. IV, TUA), laddove l’azione nei confronti del responsabile della contaminazione sia impossibile o infruttuosa

I soggetti attivi del nuovo delitto: la questione del proprietario, o del gestore/utilizzatore del sito, non responsabili della contaminazione, causata da un terzo Non sono tenuti per legge a procedere alla bonifica o al ripristino «facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente» (art. 245, co. II, TUA) e «diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito» (art. 253, co. IV, TUA) la Provincia deve ricercare il responsabile della potenziale contaminazione, e diffidare questi a provvedere, con ordinanza motivata e «notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell’art. 253» (art. 244, co. II - III, TUA) Proprietario o gestore del sito potrebbero tuttavia assumersi contrattualmente il compito di realizzare gli interventi di bonifica o di ripristino (ad es. nell’ambito dell’approvazione di piani urbanistici, a fronte normalmente di vantaggi riconosciuti dall’amministrazione sull’utilizzo futuro dell’area: TAR Lombardia, Milano, sez. III, sentt. 29/6/2016, n. 1297, e 14/7/2015, n. 1652 ), ed essere successivamente condannati dal giudice (civile) ad adempiere Altro es.: il venditore tenuto ad eliminare, mediante la bonifica, vizi e difetti della cosa venduta, a titolo di responsabilità contrattuale, anche se non è responsabile dell’inquinamento

Obblighi per il proprietario o gestore/utilizzatore del sito non responsabili della potenziale contaminazione, causata da un terzo Obbligo di comunicare «alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti» la potenziale contaminazione («il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento» delle CSC) ex art. 245, co II, TUA Obbligo di «attuare le misure di prevenzione» (art. 245, co. II, TUA) atte ad «impedire o minimizzare» il danno, ovvero il pericolo «imminente per la salute o per l’ambiente», inteso come «rischio sufficientemente probabile di danno […] in un futuro prossimo» (due definizioni, omogenee, di misure di prevenzione: artt. 240, lett. i - 302, co. VIII, TUA)  anche la «messa in sicurezza» del sito (art. 240 TUA), secondo un orientamento giurisprudenziale (CdS, sez. V, sent. 14/4/2016, n. 1509), rientra tra le misure di prevenzione L’omissione di tali obblighi di notifica e di intervento da parte del soggetto non autore della potenziale contaminazione non sembra poter far sorgere responsabilità ai sensi del nuovo delitto ex art. 452 terdecies c.p. Possibile responsabilità penale del proprietario /gestore/utilizzatore del sito per il reato di omessa comunicazione della potenziale contaminazione (art. 257, co. I, ultima parte, TUA)?  la questione non è chiara, giurisprudenza e dottrina divise Possibile responsabilità penale se l’omissione dell’obbligo di attuare misure di prevenzione comporta un peggioramento della situazione ambientale del sito, ovvero un ulteriore deterioramento, significativo e misurabile  responsabilità del proprietario/gestore/utilizzatore del sito, non autore della contaminazione, in questa ipotesi, è ritenuta plausibile da…Confindustria

Questione delle vicende societarie: nuovo amministratore succede nella gestione di sito inquinato da precedente amministratore Delitto ex art 452 terdecies, a differenza della contravvenzione ex art. 257 TUA (sistema incongruo?), non fa sorgere responsabilità in capo all’ente, ma solo in capo alla persona fisica Amministratore subentrante deve verificare realtà gestionale, compresa eventuale pendenza di obblighi di bonifica Obblighi di bonifica (con relativi termini per la realizzazione della stessa) gravano su società, responsabilità penale grava su organo rappresentativo della società Figure criminose di omessa bonifica si ritiene abbiano natura di reati permanenti Se omissione permane anche dopo la sostituzione degli amministratori, ne risponde anche il subentrante, gravando anche su di lui l’obbligo di agire (Cass., sez. III, 23/1/2015, n. 3206, Pasquinelli, in tema di emissioni non autorizzate) Limite di responsabilità per il subentrante può essere l’altrui inganno ex art. 48 c.p.

Ordine di ripristino ex artt. 452 duodecies- 197 c. p Ordine di ripristino ex artt. 452 duodecies- 197 c.p.  responsabilità penale ex art. 452 terdecies per il legale rappresentante della persona giuridica Ordine giudiziale di ripristino ex art. 452 duodecies c.p. viene emesso non solo a carico del condannato o di chi ha richiesto l’applicazione della pena ex art. 444 c.p.p., ma anche a carico dei soggetti di cui all’art. 197 c.p., ovvero delle persone giuridiche con cui vi è «rapporto organico» Tali persone giuridiche sono obbligate in caso di insolvibilità della persona fisica condannata Da tale obbligazione civile di garanzia può derivare una responsabilità penale ex art. 452 terdecies a carico dei legali rappresentati della persona giuridica

Ordine giudiziale di bonifica o di rispristino Può essere imposto sia in sede civile che in sede penale Può essere imposto anche con sentenza di primo grado, ma ai fini della responsabilità ex art. 452 terdecies c.p. sembra necessaria una sentenza definitiva

Inquinamento imputabile a più persone: responsabilità solidale in sede civile, ma individuale in sede penale Art. 2055, co. I, c.c.: «Se il fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento del danno» In sede penale vale però il principio della responsabilità individuale (art. 27, co. I, Cost.), e anche in sede amministrativa si afferma il criterio della responsabilità proporzionale (CdS, sez. V, 30/7/2015, n. 3756)

Questione della mancanza delle risorse economiche in capo al privato obbligato Delitto ex art. 452 terdecies è punito solo a titolo di dolo, contravvenzione ex art. 257 TUA anche a titolo di colpa Giurisprudenza (anche in materia tributaria: v. Cass., sez. III, 12/2/2015, n. 11353) tende a ritenere irrilevante la criticità economica, ricollegandola a scelte gestionali volontarie Responsabilità viene eccezionalmente esclusa solo in caso di forza maggiore, ovvero di fattori non imputabili al soggetto agente Responsabilità penale non può essere collegata a solvibilità Crisi assoluta di liquidità potrebbe tuttavia rendere il fatto colposo, e derubricarlo a contravvenzione

Questione del fallimento Responsabilità del curatore per contaminazione avvenuta durante suo esercizio provvisorio dell’impresa Problema per fatti commessi prima del fallimento  due orientamenti obbligo esclusivo del curatore è conservare patrimonio del fallito ai fini della liquidazione concorsuale (CdS, sez. V, 30/6/2014, n. 3274): no fenomeno di successione  no obblighi di bonifica/ripristino bonifica come obbligo gestionale non viene meno con fallimento (Cass., sez. III, 1/10/2008, n. 37282, Naso): limite di responsabilità per il curatore è comunque l’incapienza dell’attivo fallimentare

Ordine della P.A. di bonificare o ripristinare lo stato dei luoghi Laddove sia impugnato in via amministrativa, giudice penale può condannare ex art. 452 terdecies? Ricorso dinanzi a giudice amministrativo non sospende procedimento penale No pregiudiziale amministrativa  potere del giudice penale di valutare, incidentalmente, la legittimità o meno dell’atto amministrativo (artt. 2-3 c.p.p.) Rischio di giudicati (penale e amministrativo) contrastanti Preferibile per il giudice penale attendere la formazione del giudicato amministrativo, o l’inoppugnabilità dell’ordine amministrativo per decorrenza dei termini di ricorso Anche in caso di giudicato amministrativo sfavorevole al destinatario dell’ordine della P.A., giudice penale potrebbe tuttavia operare un sindacato in bonam partem del provvedimento, ritenendolo illegittimo per un vizio non dedotto dinanzi al giudice amministrativo  effetto preclusivo del giudicato amministrativo , per il giudice penale, riguarda solo il c.d. «dedotto», non il «deducibile» (Cass., sez. III, 23/10/2014, n. 44077, Scotto Di Clemente)

Rapporto del delitto di omessa bonifica/ripristino con altri reati: contravvenzione di inottemperanza dell’ordinanza sindacale di ripristino ex artt. 192/III e 255/III, TUA Concorso apparente di norme coll’art. 452 terdecies  prevale di regola quest’ultima norma in quanto prevede un trattamento sanzionatorio più severo  delitto «assorbe» la contravvenzione Delitto di omessa bonifica è inapplicabile se concorre con analoga fattispecie più grave (clausola dell’art. 452 terdecies: «Salvo che il fatto costituisca reato più grave»); se concorre con fattispecie meno grave, prevale

Rapporto del delitto di omessa bonifica/ripristino con altri reati che comportano anche l’obbligo di ripristino Esempi: art. 255, co. III, TUA – realizzazione o gestione di discarica abusiva art. 256 bis, co. I, TUA – combustione illecita di rifiuti art. 260, co. IV, TUA – attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti delitti di cui al titolo VI bis c.p. (art. 452 duodecies c.p.) Omesso ripristino come condotta diversa, successiva alla sentenza di condanna o di patteggiamento che impone l’obbligo di ripristino  possibile reato continuato Problema differente è quello dell’omesso ripristino come condotta da cui deriva un più grave fatto di reato: es. inquinamento o disastro ambientale

Rapporto del delitto di omessa bonifica/ripristino coi delitti di inquinamento o di disastro ambientale (derivanti dall’omessa bonifica/ripristino) Rapporto di sussidiarietà espressa (progressione criminosa): clausola di riserva dell’art. 452 terdecies c.p.  concorso apparente di norme e applicazione soltanto del reato più grave Sul piano oggettivo, non è facile distinguere tra presupposti del reato di omessa bonifica/ripristino, e presupposti del reato di inquinamento ambientale Omessa bonifica/ripristino (anche nella «versione» contravvenzionale) è già un reato di danno (non più di pericolo, come era nell’abrogato art. 51-bis del decreto c.d. «Ronchi», d. lgs. n. 22/1997)  presuppone la contaminazione del sito (superamento CSR), o il danno ambientale ex art. 300 TUA, definito come «qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima» Reato di inquinamento ambientale richiede «una compromissione o un deterioramento, significativi e misurabili: delle acque […] o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo» Quando ci potrà essere un reato di omessa bonifica/ripristino, senza che vi sia un (più grave reato di) inquinamento ambientale (che «assorbe» l’omessa bonifica/ripristino)?

Quando ci potrà essere un reato di omessa bonifica/ripristino, senza che vi sia un (più grave reato di) inquinamento ambientale (che «assorbe» l’omessa bonifica/ripristino)? contaminazione riguardante porzioni di suolo non «estese», o non «significative» scostamento lieve, o non «significativo», dai valori CSR condotta di omessa bonifica/ripristino successiva al reato di inquinamento ambientale, accertato con sentenza definitiva di condanna o di patteggiamento soggetto attivo dell’omessa bonifica/ripristino diverso dall’autore dell’inquinamento ambientale danno ambientale cagionato incolpevolmente, da cui derivi comunque un obbligo di ripristino: al di fuori del diritto penale, vale il principio della responsabilità oggettiva per il danno connesso alle attività professionali dal maggiore impatto ambientale  Direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità in materia di riparazione del danno ambientale, recepita nella Parte VI del TUA (le attività professionali in questione sono elencate all’allegato 5 della Parte VI del TUA)