Scienza Politica a.a. 2018-19 Marco Di Giulio Lo studio delle politiche pubbliche

Sommario Cos’è una politica pubblica (public policy) Le fasi del processo di policy Strategie decisionali e di implementazione

Dallo studio delle amministrazioni all’analisi delle politiche pubbliche (public policy analysis) Lo studio delle politiche pubbliche presuppone la politica come «puzzling» Risoluzione di «problemi collettivi» La Scienza Politica tradizionale si è occupata (e si occupa) delle decisioni politiche prese da governi, parlamenti, partiti, elettori… (cd. Politics) …ma cosa succede prima e dopo quelle decisioni? Perché si adotta una certa ‘politica’ e non un’altra? Dibattito Grandi opere v.s. piccole opere Le politiche (decisioni) prese in un dato settore sono efficaci o no? Oppure hanno effetti perversi?

Termine policy Riferito ad una qualsiasi organizzazione, nella lingua inglese il termine P. indica una linea di condotta rispetto ad un determinato tema Def. A way of doing something that has been officially agreed and chosen by a political party, a business, or another organization. [Longman English Dictionary] Esempio: La policy di Facebook rispetto al trattamento dei dati La policy di un sito di e-commerce rispetto alle modalità di reso Il concetto di Public policy restringe il campo a temi in qualche modo «pubblici», o che hanno a che fare con la sfera politica (cfr. def. di Politica di Sartori e Heclo)

Definizioni di Politica pubblica Componenti «a projected program of goals, values and practices» (Lasswell and Kaplan 1950) «tutto ciò che i governi decidono di fare o non fare» (Dyson 1972) «una serie di decisioni o attività intenzionali e coerenti e messe in atto da diversi attori pubblici e, talvolta, privati (…) con l’obiettivo di risolvere un problema che è stato politicamente definito come di natura collettiva» (Knoepfel et al 2011) Serie di decisioni Autorità pubbliche Valore normativo (cfr. definizione ‘sartoriana’ di ‘politica’) Si riferisce ad un determinato ambito sociale… …di cui sono indagati i processi a monte e a valle delle decisioni

Le politiche pubbliche… «non esistono»! Le politiche pubbliche non coincidono con i confini delle istituzioni/amministrazioni pubbliche La politica dei trasporti non è il ministero dei trasporti …ma comprende le decisioni di Commissione europea, governi locali, aziende di trasporto pubbliche e private, i comportamenti degli utenti …può essere influenzata da attori e interessi non immediatamente trasportistici: Imprese energetiche nazionali influenzano le politiche dei trasporti… Le P.P. sono un «costrutto analitico», dipendono dalla definizione che gli attori della politica danno di esse. Questo non vuol dire che ognuno le definisce a piacimento, ma che …dipendono da come sono definiti i «problemi sociali» all’interno di una determinata società, in un determinato momento storico.

Politica della Mobilità di un Comune Prog. 1. Viabilità Prog. 2. Parcheggi Prog. 3. Trasp. pubblico Gomma Ferro Bike sharing Politiche e programmi In genere il concetto di Politica pubblica descrive un macro-problema sociale: Educazione, Trasporti, Ambiente, Lavoro, etc. Ogni politica è però composta da diversi corsi di azione: i programmi. Non necessariamente coerenti fra loro Non univocamente legati ad una determinata politica, ma spesso all’incrocio fra più ambiti e livelli d’azione Politiche industriali nazionali

Il ciclo di Policy

Il sistema politico di Easton (rivisitato) Partiti, Gruppi, Imprese Burocrazie

Le fasi e attori di una politica pubblica Fase Descrizione Attori prevalenti Individuazione del ‘problema’ Emerge un ‘nuovo’ problema. Si acutizza un vecchio problema C’è un emergenza… Gruppi di interesse, Movimenti, Mass media Formulazione Ricerca delle soluzioni Es.: cresce la disoccupazione. Quali politiche adottare? Ruolo degli esperti partisan (organici a Gruppi e Partiti), non-partisan, intellettuali pubblici (Giornalisti, Accademici) Decisione (decisioni «politiche») Definizione delle disposizioni normative Governi, Parlamenti, Burocrazie Implementazione Messa in opera delle decisioni Burocrazie (Possibile influenza di partiti e gruppi) Valutazione Obiettivi/Risultati (Efficacia) Risultati/Risorse (Efficiente) Burocrazie, Agenzie ad hoc

Modello Razionale M. Razionalità Limitata M. Incrementale M. Cestino dei rifiuti Autori Pensiero manageriale classico H. Simon C. Lindblom J. March, Cohen; Kingdom Attori Unitario Pluralità Informazioni Complete Incomplete Incomplete e partigiane Incomplete e partigiane e ambigue Tempo a disposizione Non scarso Scarso Criterio Ottimizzazione Soddisfazione Negoziazione Contingenza Formulazione. Politiche pubbliche e razionalità: 4 modelli per l’analisi. Dal punto di vista normativo ci aspettiamo che le politiche pubbliche dispieghino i mezzi più efficaci per raggiungere determinati obiettivi. Ci aspettiamo, insomma, che siano assolutamente «razionali». E’ sempre così? A quali condizioni? Quanto sono chiari/univoci gli obiettivi? Quanto sono conosciuti i mezzi?

Tipo di conflitto influenza il modo in cui si decide. Decidere decìdere v. tr. [lat. decīdĕre, comp. di de- e caedĕre «tagliare», propr. «tagliar via»] (Treccani) Il momento della decisione (delle grandi decisioni) è quando si abbandonano le principali alternative e si adotta una linea di condotta specifica Repubblica/Monarchia Privatizzazione/Nazionalizzazione Abbassare le tasse sui profitti/Aumentare gli stipendi Decidere è esplicitare un conflitto Implicazioni Tipo di conflitto influenza il modo in cui si decide. …se si adotta un metodo decisionale inappropriato alla situazione, il conflitto potrebbe aumentare, anziché essere «risolto» dalla decisione. Es. Localizzazione di opere pubbliche

Modalità decisionali Modalità «Orizzontali» Modalità «Verticali» Modalità basate su «automatismi» Gli attori che partecipano alla decisioni «misurano la propria forza» Intervento dall’alto mediante risorse di potere/autorità Il conflitto è risolto mediante dei meccanismi indipendenti dalla discrezionalità politica Lotta (Forza sociale, intimidazione) Voto (Forza dei numeri) Negoziazione (Abilità negoziale) Deliberazione (Forza degli argomenti) Autorità gerarchica Autorità terza Sorteggio Gara Algoritmo

Modalità decisionali: Implicazioni (alcuni esempi) Punti di forza Possibili criticità Voto Legittimità (Rispetta il principio di uguaglianza) Efficienza (non richiede molto tempo) Efficacia (non pesa le preferenze) Efficacia (le preferenze possono essere inconsapevoli) Efficacia (non sempre esiste una maggioranza) Negoziazione Efficacia (giochi a somma positiva) Efficienza (Negoziare è molto costoso, e alla lunga logorante con effetti sulla legittimità delle parti) Legittimità/Efficacia (Se il potere contrattuale delle parti è troppo squilibrato la decisione può essere un cattivo compromesso) Autorità politica Efficienza (costi bassi) Efficacia (miopia  «si ciò che si sa fare, non quello che serve») Efficacia (cattura  «si agisce su pressione di interessi particolari») Legittimità (se l’autorità non è riconosciuta come tale le decisioni possono risultare «inaccettabili»)

Decidere. Tipi di politiche pubbliche J. Wilson COSTI BENEFICI Dispersi Concentrati Majoritarian politics Entrepreneurial Client Interest groups politics Secondo T. Lowi «policy determins politics»… il tipo di politica (policy) influenza il modo in cui il conflitto decisionale è condotto dagli attori (le loro strategie, le risorse mobilitate). Wilson ha sviluppato una tipologia basata su due dimensioni Soggetti beneficiari delle P. Soggetti che sopportano i costi delle P Ogni tipo di policy è associata a processi decisionali differenti.

Tipologia di Wilson. Applicazione Caso Tipo di policy «Legge Sirchia» (2003) divieto di fumo nei luoghi pubblici Detrazioni fiscali per installazione impianti sicurezza Localizzazione di un’infrastruttura (TAV, TAP…) Politiche contro il dissesto idrogeologico. Majoritarian politics Client politics Interest groups politics Entrepreneurial politics

Implementare Implementare e non semplicemente «attuare»: oltre una visione meccanicista. È una fase in cui si continua a decidere (anzi, si prendono la maggior parte delle decisioni, anche se lontano dai riflettori) Impleo, in latino significa: «riempire». Pionieri dello studio dell’I. come Wildavsky e Majone sostengono che una politica pubblica è come una teoria, la sua struttura è quella di un’ipotesi causale: «Se adotto il programma x… allora avrò il risultato y» Studiare l’implementazione significa ricostruire i meccanismi causali che fanno sì che l’ipotesi sia corretta oppure no. Criticità Complessità dell’azione congiunta Interessi degli attori Discrezionalità al livello locale (street-level bureaucracy)

Politiche e «vincoli»: perché le politiche sono (spesso) stabili. Variabile «TEMPO», le politiche pubbliche sono fenomeni di lungo periodo Decisioni strategiche prese in un determinato momento (t0) restringono il ventaglio di opzioni in momenti successivi (t1, 2,…n) Vincoli: Istituzionali, tecnologici, culturali.  costi di transazione, quanto è conveniente invertire una determinata policy. Referendum contro il nucleare (1984) ha impedito il riaffermarsi di programmi nucleari (ma allo stesso tempo ha favorito lo sviluppo delle energie rinnovabili) Le politiche sono quindi dipendenti dal percorso «path dependent» Questo spiega perché politiche che valutiamo «inefficaci» o «inefficienti» assumendo il paradigma della razionalità assoluta, possono essere «soddisfacenti» e quindi difficili da modificare anche se astrattamente sub-ottimali.

Strategie decisionali e di implementazione: Perché a volte le politiche cambiano. Manipolazione delle risorse Manipolazione delle regole Es. La privatizzazione di Alitalia nel 2008-9 è stata possibile solo cambiando le regole sulle procedure fallimentari e assegnando al governo il potere di condurre trattative private Manipolazione delle modalità di interazione Processi di inclusione dei portatori di interessi Manipolazione della posta in gioco Creazioni di giochi a somma positiva Manipolazione del network Creazione di coalizioni Ricerca di attori in supporto di un determinato progetto Es. Riforma Sanitaria USA 1960s  bocciata in Commissione Sanità, approvata grazie alla Commissione Trasporti Istituzionalizzazione (creazione di un nuovo attore) Es. Autorità «anti-Corruzione» per caso EXPO

Valutazione Politica come risoluzione dei problemi (Heclo) implica la necessità per gli attori della politica di maturare una capacità «riflessiva», ovvero acquisire conoscenze e strumenti che permettano di prendere decisioni efficaci, ma anche come strumento di potere (ad esempio i governi nei confronti della burocrazia). La valutazione non è una cosa che «sta alla fine» del processo. Potenzialmente in ogni fase del ciclo di policy gli attori possono voler «valutare» delle decisioni (da prendere, o prese).

La valutazione nel ciclo di policy Fase Tipo di valutazione Tecniche Formulazione/Decisione Ex ante Analisi costi-benefici Analisi Multicriteri Analisi di scenario Implementazione In Itinere Ex post Monitoraggio Benchmarking Analisi dell’impatto Analisi degli effetti collaterali