Le politiche pubbliche Politica e politiche Che cosa sono le politiche pubbliche Politiche pubbliche e problemi collettivi Politiche pubbliche e leggi Attori e configurazioni di attori Tipologie delle politiche pubbliche Le fasi delle politiche pubbliche Gli schemi decisionali Il contributo dello studio delle politiche pubbliche alla conoscenza della politica

Le politiche e la politica Italiano politica Inglese politics policy Noi usiamo la stessa parola politica per indicare entrambi i concetti, ma in realtà sono completamente diversi: politica (in senso di politics) designa la sfera della lotta per la conquista del potere e per la definizione degli orientamenti generali del governo politica (in senso di policy) designa le misure per rispondere a uno specifico problema pubblico

La Scienza Politica come studio del Sistema Politico CONVERSIONE Autorità : coloro che sono autorizzati dalle procedure, dalle norme, dalle regole e dalle istituzioni del regime a produrre “assegnazioni imperative dei valori” INPUT Domande e Sostegni Decisioni { OUTPUT Politiche Pubbliche Costitutive Regolative Distributive Redistributive Simboliche Regime : Procedure, regole, norme, Istituzioni Comunità: Tutti coloro che sono esposti al Regime OUTCOMES WITHINPUTS FEEDBACK

Definizioni di politiche pubbliche (Meny Thoenig 1989):”Insieme di prassi e direttive che promanano da uno o più attori pubblici” (Dente): “Un insieme di azioni, compiute da un insieme di attori, che agiscono in relazione ad un problema collettivo” (Dunn): “Una politica pubblica è la risposta a un problema percepito come pubblico” (Lindblom):“processo di approssimazioni successive a qualche obbiettivo desiderato, dove ciò che è desiderato è continuamente sottoposto a riconsiderazioni”

Gli elementi del programma di azione pubblica Un programma di azione pubblica… si compone di una pluralità di provvedimenti, promana da autorità pubbliche dotate di una peculiare legittimità; ha valore normativo; si riferisce ad un determinato ambito sociale … del quale fanno parte integrante i processi a monte della decisione e quelli, a valle, di attuazione

Politica pubblica e problemi di rilevanza collettiva Non sempre quando c’è una politica pubblica c’è un “problema” da affrontare: può esserci un interesse delle autorità a farsi pubblicità, ottenere fondi, favorire determinati gruppi. Non sempre quando c’è un problema c’ è una politica pubblica per risolverlo: E’ un problema marginale, riguarda pochi gruppi poco influenti E’ un problema intrattabile E’ un problema la cui esistenza le autorità politiche possono sfruttare per più fini

Politiche pubbliche e leggi Le politiche pubbliche non hanno sempre bisogno di leggi (in certi casi si possono fare politiche anche senza una nuova legge) In ogni modo, la legge costituisce solo un ingrediente, tra gli altri della politica pubblica: contano anche tutte le discussioni e i negoziati che avvengono prima della legge e contano soprattutto le azioni che vengono dopo la legge, ossia i processi attuativi. La legge è un atto normativo in cui si stabiliscono regole e si stanziano fondi. La politica pubblica è un processo che parte da un problema e arriva a un risultato (e può comprendere anche l’emanazione di una o più leggi).

Gli attori “possibili” delle politiche pubbliche ATTORI ISTITUZIONALI Il governo Il parlamento La pubblica amministrazione e i nuovi attori istituzionali I governi locali e subnazionali I partiti Soggetti privati portatori di interessi specifici Gli esperti ATTORI NON ISTITUZIONALI

Le configurazioni di attori rilevanti nel produrre politiche pubbliche Party government Corporativismo Triangoli di ferro Reti tematiche (Issue networks) Policy communities Comitologia

Intensità dei legami e numero di attori Issue networks: reti di attori che mutano a seconda del tema Policy communities: reti di attori che condividono valori, interessi, norme Triangolo di ferro: parlamentari-burocrati-lobbisti INTENSITA’ DEI LEGAMI

Modelli del processo di produzione delle politiche pubbliche Party government Neo-corporativismo Triangoli di ferro Issue networks Policy communities Comitologia Schieramenti politici Stabili stabili Instabili Labili Mutevoli Arene decisionali Segmentate Frammentate Diffuse Sovrapponibili Numero dei partecipanti Limitato Esclusivo Illimitato Esteso Molto esteso Autorità centrale Presente Nessuna Assente Incerta Potere In canali politici (rappr.) In assetti istituzionali Disgregato Molto disgregato Fluttuante Considerevole Termine decisionale Gabinetto Nei settori Per settori No Nelle aree Gruppi Volontari marginali obbligati Volontari Spontanei Variegati, rappresentativi Accesso decisionale Chiuso Aperto Permeabile Facile Soluzione si rara rinviata frequente

Una realtà vasta e variegata di politiche pubbliche Dall’ordine pubblico ai servizi sociali alle relazioni internazionali Relativamente alla materia Relativamente alla loro portata Possono toccare pochissimi associati o tutta la cittadinanza, con impatti sociali molto diversi Relativamente alla loro natura Possono assegnare beni, distribuire o estrarre risorse o regolare rapporti già esistenti, con effetti temporali diversi

Lowi: le politiche e le arene Commissioni Parlamento nel suo ruolo classico Presidente (USA), Concertazione al vertice governativo (Europa) Politiche Distributive riguardano individui singoli o singole imprese scambio e reciproca non interferenza Regolative riguardano gruppi coalizioni, negoziazioni Redistributive riguardano classi sociali incontri al vertice, centralizzati Costitutive creazione delle regole del gioco e di nuovi organismi

Tipologie delle politiche pubbliche: Lowi [1972] Applicabilità della coercizione All’azione individuale all’ambiente dell’azione Politiche distributive Politiche costituenti prossima Remota Probabilità della coercizione Politiche regolative Politiche redistributive

Tipologie delle politiche pubbliche: Wilson [1980] Benefici concentrati diffusi Interest groups Politics (Pol.redistributive) Enterpreneurial politics diffusi concentrati Costi Client Politics (Pol.distributive) Majoritarian politics

Le fasi di una politica pubblica Identificazione di un problema Formulazione di una politica Decisione Messa in opera (Attuazione o implementazione) Valutazione dei risultati Continuazione o fine della politica

Modelli di attuazione Top Down: il processo di attuazione di una politica pubblica procede quasi linearmente dal vertice politico e burocratico che l’ha formulata e approvata alla base, ossia a coloro che sono incaricati di attuarla concretamente . Bottom up: importanti e spesso decisivi dettagli operativi dell’attuazione (e talvolta dell’iniziativa) di una politica pubblica vengono definiti, selezionati e tradotti in pratiche specifiche soprattutto dagli “operatori” (Street level bureaucrats) che agiscono a diretto contatto con i fruitori delle politiche pubbliche

La catena degli effetti: un esempio Politica contro l’inquinamento atmosferico Erogazione di contributi alle imprese; autorizzazioni, standard outputs Rinnovamento tecnologico (nuovi impianti) Minori concentrazioni di inquinanti nelle emissioni risultati intermedi (outcomes) Minori concentrazioni di inquinanti nell’aria Riduzione delle patologie respiratorie risultati finali (impatti)

Criteri per la valutazione Efficacia: Capacità di conseguire gli obiettivi voluti Efficienza: Conseguimento degli obiettivi al minor costo possibile Raramente le politiche pubbliche cessano in seguito ad una valutazione negativa: si oppongono alla loro cessazione i policy takers e i policy givers.

Gli schemi decisionali Uno schema decisionale decisionale è una descrizione sintetica degli elementi essenziali del processo decisionale: quali caratteristiche ha il decisore quali sono i suoi attributi cognitivi come avviene la ricerca e la valutazione delle soluzioni come viene effettuata le scelta Quattro schemi decisionali: Razionalità sinottica Razionalità limitata Incrementalismo sconnesso Bidone della spazzatura

(1) Razionalità sinottica Il decisore (persona singola, comitato, gruppo) raccoglie tutte le informazioni e dati necessari, si impadronisce di tutte le variabili che influenzano la messa in opera della politica pubblica, prende in esame tutte le conseguenze possibili e sceglie la politica che consegue l’esito migliore possibile (ottimizza)

(2) Razionalità limitata (Simon) Il decisore (persona singola, comitato, gruppo) non raccoglie tutte le informazioni e dati necessari, né si impadronisce di tutte le variabili che influenzano la messa in opera della politica pubblica e neppure prende in esame tutte le conseguenze possibili. Nella raccolta dei dati e delle informazioni il decisore si arresta, perché ritiene per svariate ragioni (tempi, costi, difficoltà incorse, aspettativa di saperne abbastanza) di essere in grado di prendere una decisione soddisfacente anche se non ottimale. La ricerca delle alternative è spesso sequenziale e nella presa delle decisioni ci si affida a euristiche e routines.

(3) Incrementalismo sconnesso (Lindblom) I processi decisionali e di produzione di politiche pubbliche procedono non secondo un metodo “sinottico”, ma per tentativi, attraverso accordi e scambi, “crescendo” su decisioni già prese, revisionandole e modificandole. Le scelte sono fatte al margine e l’esito dei processi decisionali non dipende da nessuna razionalità (sinottica o limitata) ma da rapporti di forza, da relazioni di scambio, da processi di apprendimento. Gli obiettivi vengono adattati a mezzi di cui si dispone.

(4) Bidone della spazzatura (March-Olsen) La maggior parte dei processi decisionali è caratterizzata da enorme complessità. Le preferenze degli attori non sono stabili coerenti ed esogene; la partecipazione degli attori è fluida e l’attenzione è incostante; soluzioni e problemi sono costrutti intercambiabili. Più problemi (e più soluzioni) premono su più occasioni di scelta. Il decisore estrarrà casualmente dal “bidone della spazzatura” (leggi dalle occasioni di scelta ) un problema unitamente a una o più soluzioni. Non sarà possibile effettuare una valutazione comparata delle soluzioni prescelte. Fra soluzioni e problemi c’è solo un allineamento temporale.

Il modello “bidone della spazzatura” Le variabili Gli attori (A) I problemi (P) Le soluzioni (S) Le occasioni di scelta (O) Le O sono bidoni della spazzatura in cui A buttano alla rinfusa P e S. La decisione dipende dall’incontro casuale di P e S. Il fattore tempo: la simultaneità

Il modello bidone della spazzatura

Caratteristiche principali dei modelli decisionali Decisore Attività di ricerca Modalità di scelta Criterio decisionale Razionalità sinottica Unitario Analisi completa delle alternative Calcolo Ottimizzazione Razionalità limitata Analisi sequenziale Confronto rispetto livello aspettative Soddisfazione Metodo incrementale Decisori “partigiani” Comparazioni limitate successive Mutuo aggiustamento partigiano Accordo Bidone della spazzatura Decisori variabili (casuali) Nessuna in particolare Incontro fra problemi e soluzioni Caso

Contributo conoscitivo dell’analisi delle politiche pubbliche Una più esatta individuazione di quali siano le poste in gioco della vicenda politica Una visione meno formalistica e più aderente alla realtà dei processi decisionali Una migliore comprensione dei rapporti tra politica e società, tra pubblico e privato La tematizzazione delle retroazioni che gli outputs del sistema politico hanno su quest’ultimo

I due grandi cicli delle politiche pubbliche nel XX secolo 1900 Intervento pubblico nell’economia Welfare state 1945 Privatizzazioni e deregulation: inversione del ciclo 1980