Livelli essenziali sociali e riforma del sistema assistenziale Emanuele Ranci Ortigosa Direttore scientifico IRS Direttore di Prospettive Sociali e Sanitarie eranci@irsonline.it Livelli essenziali sociali: un percorso in salita? Jesuit Social Forum, Milano, 24 gennaio 2013

Diritti in costruzione … … percorso in salita … … titoli significativi Condivido largamente e apprezzo i contributi pubblicati nel libro, con diversi approcci disciplinari come il tema esige, anche nelle linee di riflessione e ricerca che alcuni capitoli aprono Una obiezione sostanziale: avere troppo circoscritto il proprio campo di osservazione, non aver evidenziato che dei diritti soggettivi li abbiamo, ma che per lo più non vanno proprio bene Provo a declinare l’osservazione nel merito di una politica sociale essenziale, soprattutto in periodi di crisi: il contrasto alla povertà

La povertà

L’impatto sociale della crisi Impoverimento ceti medi e bassi Disoccupazione Cassa integrazione Riduzione consumi Oneri crescenti su famiglie

Il problema povertà è rilevante, specialmente in una fase di crisi Anno 2011 relativa assoluta Nord 4,9 3,7 Centro 6,4 4,1 Mezzogiorno 23,3 8 Italia 11,1 5,2 Relativa : 2.782.000 famiglie, 8.173.000 persone (1.011 € per 2 persone) Assoluta: 1.297.000 famiglie, 3.415.000 persone

Curva della crescita del reddito disponibile reale per decili di famiglie anno 2010 su 2008 Fonte:  elaborazioni su dati Banca d’Italia 6

Incidenza del rischio di povertà o esclusione sociale su tre indicatori (2009)

Il contrasto alla povertà

La risposte alla crisi delle non politiche sociali Taglio spesa pubblica per funzioni sociali Taglio spesa pubblica per regioni e enti locali Tutto questo in presenza di un sistema assistenziale tradizionale obsoleto, disarticolato, scarsamente efficace

INTEGRAZIONE AL MINIMO Principali prestazioni monetarie nazionali di contrasto alla povertà (17,3 mld di € erogati dall’INPS nel 2010) PRESTAZIONE REQUISITI DI ACCESSO 2011 SPESA ANNO (in mln di euro) PRESTAZIONI EROGATE ASSEGNO SOCIALE (E PENSIONE SOCIALE) Età > 65anni Reddito annuo < 5.424,9 € da parametrare 4.001 803.000 SOCIAL CARD Età > 65 anni, Isee < 6.322,64 €; Età < 3 anni, Isee < 6.322,64 €. 493 636.000 Assegno per il 3° figlio Almeno 3 figli età < 18 anni Isee < € 23.736,50 300* n.d. INTEGRAZIONE AL MINIMO Reddito annuo singolo < 12.153,1 € Reddito annuo cumulato con il coniuge < 24.306,3 € 12.500* 4.000.000

Sarebbero gli attuali “diritti soggettivi” Ma in termini di contrasto alla povertà: non sono universalistici, ma categoriali non sono equi, perché trattano in modo diseguale famiglie e persone che sono nelle stesse condizioni di povertà sono poco efficaci, come evidenzia un confronto con gli altri paesi europei

Distribuzione percentuale per decili di reddito familiare equivalente dei percettori dei benefici

Nel loro insieme le erogazioni monetarie nazionali sono poco redistributive tra famiglie“povere” e “ricche” TOTALE SPESA ASSISTENZA Distribuzione della spesa per decili di famiglie Famiglie più povere Famiglie più ricche Fonte: IRPET Istituto Regionale Programmazione Economica Toscana

L’efficacia della nostra spesa sociale nel ridurre la povertà è molto ridotta percentuale di riduzione del tasso di rischio di povertà dovuto ai trasferimenti sociali

La crisi può anche essere una opportunità di innovazione e riforma Non si può affermare e realizzare il diritto sociale ad una esistenza libera dal bisogno economico e dignitosa senza riformare le attuali misure La crisi può anche essere una opportunità di innovazione e riforma

Come superare tanti limiti nel contrasto alla povertà Con una riforma mirata a sostenere con efficacia tutti coloro che sono in una analoga situazione di bisogno : universalismo + appropriatezza, + adeguatezza decentramento funzioni e risorse sul territorio integrazione sul territorio fattibilità finanziaria con attenzione a equità sociale

Privilegiare la ricerca di efficacia La fragilità, la povertà, l’esclusione sociale si formano sul territorio e sul territorio possono essere prevenute, diagnosticate, contrastate, sostenute con interventi : a favore di tutti i soggetti fragili che ne soffrono: universalismo, non settorialismo, non discriminazione appropriati ai bisogni adeguati per quantità e qualità coinvolgendo, corresponsabilizzando, beneficiari e operatori

Decentrare funzioni e risorse Perché questo possa avvenire, sul territorio devono confluire tutte le funzioni e le risorse sociali in particolare quelle oggi nazionali, su criteri distributivi rapportati a entità dei bisogni, quelle regionali e locali già ci sono Confluire per essere governate su normativa e programmazione regionale, con amministrazione e gestione dei Comuni, come vuole la Costituzione Per fornire servizi e interventi di contrasto alla povertà appropriati, efficaci, efficienti, partecipati di assistenza, prevenzione, attivazione e promozione

Solo il territorio consente valutazione del soggetto/famiglia destinatari e del contesto di appartenenza, dei loro bisogni progettazione personalizzata e negoziata, per scelta degli interventi più appropriati valorizzazione delle risorse e responsabilizzazione dei soggetti beneficiari individuazione, valorizzazione, integrazione delle risorse del contesto e del sistema dei servizi monitoraggio e controllo sullo specifico utilizzo degli interventi e delle risorse valutazione di risultato

Connettere e integrare sul territorio tutte le risorse e gli interventi Attivare e connettere risorse esistenti e disponibili Gestione associata a scala adeguata delle funzioni di governo e di produzione Coinvolgimento e partecipazione ai processi programmatori e decisionali (sussidiarietà) Responsabilizzazione dei decisori con verifica degli esiti

Perseguire l’equità, assicurare la fattibilità La proposta di riforma è basata sulla equità e la solidarietà massimizzare l’ equità degli interventi e del sistema finanziare le riforme proposte adottando l’universalismo selettivo Verso nuove politiche efficaci ed eque

Come recuperare le risorse riconsiderando l’attuale distribuzione dei benefici Il finanziamento della riforma prende le mosse dalla scarsa equità e efficacia redistributiva della attuale spesa assistenziale. Infatti: Alla metà più ricca delle famiglie affluisce il 24% delle pensioni e degli assegni sociali, misura di integrazione del reddito finanziata dalla fiscalità generale e condizionata alla situazione economica dei beneficiari. Se si azzerasse la spesa pubblica per pensione ed assegno sociale con riferimento ai decili di reddito familiare equivalente superiori alla mediana (pari a oltre 19.000 euro annui di redito equivalente, e a quasi 31.000 di reddito disponibile non equivalente), si libererebbero risorse per quasi 2 miliardi di euro

Come recuperare le risorse riconsiderando l’attuale distribuzione dei benefici Se si trattassero allo stesso modo le integrazioni al minimo, per le quali non si dispone della distribuzione per decili di reddito e si deve quindi ricorrere a stime, e altre misure minori, si potrebbero recuperare risorse per aggiuntivi 3 mld di euro 5 miliardi di euro consentono di integrare i redditi delle famiglie povere almeno fino alla soglia della povertà assoluta (3/4 mld, stime Irs e Cies) e di cconcorrere a attivare sul territorio interventi e servizi nuovi, più efficaci e più equi, per sostenere persone e famiglie a uscire dalla povertà

Sostituire alle attuali prestazioni il reddito minimo di inserimento o reddito di autonomia Consentono l’introduzione di un “reddito di autonomia o di attivazione”, misura universalistica presente con varianti in tutti i paesi europei, che contempla sia integrazioni economiche alle famiglie fino a certa soglia, che interventi di inserimento e promozione. Requisiti comuni ai RMI Universalità, diritto soggettivo esigibile Non contributività, Valutazione dei mezzi familiari o individuali Responsabilizzazione dei beneficiari, orientamento e disponibilità ad inserimento sociale e lavorativo

Differenze fra le misure RMI Livelli di generosità Redditi e trattamenti individuali o familiari Scale di equivalenza familiari Finanziamento e gestione centralizzati o decentrati Previsione dell’assegnazione di alloggi Previsione di interventi o servizi sociali complementari Previsione di formazione e inserimento lavorativo Impegni dei beneficiari e sanzionabilità delle inadempienze Durata della misura

Risorse per nuovi servizi delle comunità locali Per le Regioni e soprattutto i Comuni si aprirebbe una grande sfida. Le loro funzioni e le loro risorse per il contrasto della povertà con integrazioni del reddito e sostegno di un sistema integrato dei servizi e degli interventi sociali crescerebbero moltissimo, e altrettanto crescerebbero le loro responsabilità Ovviamente potrebbero essere gestite responsabilmente e efficacemente solo a livello pluricomunale, a scala adeguata per poter contare sulle necessarie professionalità e su una organizzazione articolata e efficiente

Riforma delle misure e livelli essenziali Le riforma indicata comporta sacrifici e rischi e necessitano quindi rassicurazioni e tutele per le persone e anche di linee di difesa contro i non rari tentativi di sottrarre nei passaggi risorse ora destinate all’assistenza Il federalismo non consente di porre vincoli alla allocazione delle risorse alle varie politiche e misure agli autonomi governi regionali e comunali, e quindi tale rischio si ripresenta ad ogni livello di governo Le riforme possono essere effettuate quindi solo se contestualmente si definiscono i livelli essenziali (Cost. art. 117, c.2, lett.m) in termini di diritti di cittadinanza e di standard dei servizi.

I lep come fattori di equità Quando le politiche sociali e le risorse per attuarle vengono decentrate, aumenta il rischio che le diseguaglianze si consolidino. Il decentramento va accompagnato dalla garanzia dei Lep, espressi in termini di diritti, di standard, di spesa, che mira ad assicurare equità nel singolo territorio e fra i territori Un serio problema è posto dalla dotazione molto differenziata delle aree territoriali, che comporta un percorso a diversa accelerazione per pervenire a livelli simili. Occorre attivare il fondo di riequilibrio previsto dalla l.42 e più ampiamente dalla Costituzione

Diritti sociali e livelli essenziali Vi sono condizioni sociali e relativi bisogni tanto pregiudizievoli per le persone, le famiglie, la convivenza civile e la coesione sociale, da comportare la definizione di diritti sociali e di misure ad essi correlate volte ad assicurare al cittadino una tutela e una promozione rispetto ad essi (Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, artt. 22 e 25, par.1, e Costituzione italiana, vari artt. parte prima) L’art. 117, c.2, lett. m della Costituzione stabilisce che vengano determinati i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, e riserva questo compito allo Stato nazionale. 29

Interrogativi cui un livello essenziale deve rispondere Chi? Quali portatori di quali bisogni sono i potenziali beneficiari? A che condizioni? Cosa? Quali contenuti e prestazioni sono considerati essenziali e con quale diffusione? Come? Quali requisiti debbono avere? Con quali risorse, adeguate a realizzare effettivamente contenuti, distribuzione, requisiti dei servizi e delle prestazioni ? Con quale esigibilità? Chi la garantisce?

La definizione del livello essenziale Indicazione del diritto sociale considerato, della condizione di bisogno che esige tutela, dei titolari del diritto soggettivo (es.: soglia di integrazione del reddito, Isee, altri requisiti, ecc) Oggetto: erogazione monetaria, servizi di sostegno, percorsi assistenziali e di accompagnamento Quantità, qualità, modalità di tali “prestazioni” Professionalità coinvolte o coinvolgibili Entità di risorse professionali, finanziarie, strumentali Sedi, criteri e modalità di accesso, valutazione, negoziazione degli impegni, presa in carico Responsabile del caso Strumenti per garantire l’esigibilità del diritto

Realizzazione processuale L’implementazione dei livelli essenziali può essere processuale e graduale, ponendo degli obiettivi in termini di diritti e di standard scadenzati nel tempo. Non tutti gli ingredienti definitori richiamati devono essere sempre compresenti Inizialmente la definizione di diritti può essere talora restrittiva, purché si programmi effettivamente la sua progressiva estensione fino al livello ritenuto essenziale, con la contestuale espansione delle risorse impegnate e lo sviluppo dell’offerta di servizi e prestazioni. Regioni e Comuni dovrebbero già assumere questa strategia programmando obiettivi di servizi

Quanto esposto per le politiche di contrasto alla povertà è parte di una proposta generale di riforma che noi abbiamo presentato e pubblicato (Prospettive Sociali e Sanitarie, 2011, n. 20-22) che stiamo ulteriormente verificando e specificando

Disegnamo il welfare di domani Un convegno per i primi 40 anni di Prospettive Sociali e Sanitarie Milano, giovedì 29 settembre 2011 con Pisapia, Errani, Olivero e più di 500 partecipanti

Ridefinire il campo delle politiche sociali (o socioassistenziali) trattano problemi di benessere della persona, delle famiglie, delle popolazioni, con prevenzione, ascolto, integrazioni al reddito, servizi (al confine con sanità, scuola, lavoro) sono finanziate con il prelievo fiscale, non con contributi o premi vanno individuate in base alla loro funzione, non alle classificazioni amministrative, di cui scavalcano infatti i confini gli interventi consistono in erogazioni monetarie, servizi, detrazioni fiscali, da trattare in modo unitario e integrato totalizzano una spesa complessiva pari a 62 mld di euro, quasi 4 punti del Pil

Spesa per Assistenza sociale nel 2010 61900 4,0 milioni in %Pil Spesa per Assistenza sociale nel 2010 61900 4,0 Sostegno delle responsabilità familiari 16863 1,1 Assegni familiari 6347 0,4 Detrazioni fiscali per familiari 10516 0,7 Contrasto povertà 16801 Assegno per famiglie con tre figli, social card 800 0,1 Pensioni sociali 4001 0,3 Integrazioni pensioni al minimo (stima) 12000 0,8 Non autosufficienza e handicap 16394 Indennità di accompagnamento 12600 - di cui per anziani non autosufficienti 8800 0,6 Pensioni ai ciechi e sordomuti 1338 Altre pensioni agli invalidi civili 2456 0,2 Offerta di servizi locali 8605 Assistenza sociale (servizi) Altre spese 3237 Spesa delle famiglie per assistenti familiari (stima) 9200 Compartecipazione ai servizi offerti dai comuni 933

Universalismo selettivo Tenendo fermo l’universalismo dell’accesso alle prestazioni l’adozione della selettività sulla situazione economica (reddito+ricchezza) per un concorso alla copertura dei costi consente di: conseguire più equità nell’erogazione dei benefici liberare risorse per redistribuzioni entro le singole politiche, per privilegiare interventi, o mix di interventi, che massimizzino appropriatezza e efficacia sul bisogno fra le singole politiche, per accrescere le risorse di quelle che non riescono a autofinanziare la loro riforma non avere bisogno di ulteriori finanziamenti dall’esterno (che verrebbero comunque negati)

Una impostazione generale e politiche specifiche Andranno assicurati interventi universalistici e selettivi per: una rete territoriale di servizi per orientamento, accesso, presa in carico il sostegno alla famiglia, con integrazioni di reddito, servizi per bambini, politiche di conciliazione, azioni formative e occupazionali per giovani il contrasto alla povertà, l’attivazione e l’inserimento sociale e lavorativo le persone non autosufficienti e le persone con disabilità altre aree di domanda che qui non tratto

Per il sostegno alle famiglie con figli Sostituire le attuali prestazioni (assegni e detrazioni fiscali) con un ”assegno alle famiglie con minori”, selettivo sulla condizione economica, complementare a politiche di conciliazione dei tempi di lavoro, di cura, per la casa, e all’incremento della offerta di servizi per l’infanzia, che possono risultare più efficaci sia in termini redistributivi e di contrasto alla povertà, che di sostegno alle responsabilità familiari. Tale razionalizzazione dei trasferimenti alle famiglie può liberare circa 3 mld di euro rispetto agli attuali, per potenziare asili nidi e scuole materne e concorrere ad integrare i redditi delle famiglie più povere.

Per gli anziani non autosufficienti Sostituire l’indennità di accompagnamento con una “dote di cura” universale, articolata su fasce distinte di gravità e fabbisogno assistenziale, con un concorso ai costi selettivo sulla condizione economica del beneficiario; possibilità di scelta fra la soluzione cash e la soluzione care; gestione regionale e locale. Tale riforma può essere effettuata senza ulteriori risorse rispetto a quelle dell’indennità di accompagnamento (13,2 mld di euro), mentre risorse aggiuntive sono necessarie per potenziare la rete dei servizi (domiciliari, residenziali e territoriali). E’ necessario anche defiscalizzare gli oneri contributivi per le badanti per regolarizzare i contratti e qualificare il lavoro professionale

Una prima opportunità:l’Isee come elemento dei livelli essenziali L’art. 5 della l.214/2011 Il decreto del Presidente del Consiglio Il decreto ministeriale Isee e livelli essenziali Interessante anche che la sperimentazione della social card nelle grandi città avvenga, sia pur con risorse molto ristrette, in una nuova configurazione che va verso il reddito di autonomia

Una riforma che genera sviluppo Nel loro insieme le proposte avanzate implicano un forte sviluppo dei servizi sociali destinando a tale obiettivo una significativa quota dei 54 mld di euro, ora assorbiti dai trasferimenti monetari gestiti dall’Inps, che dovranno passare a Regioni e Comuni. Lo sviluppo dei servizi crea occupazione, posti di lavoro, in particolare per le donne e, ad esempio, con la dote di cura persegue anche l’emersione di lavoro informale. La riforma proposta va quindi vista non solo come innovazione dell’assistenza, ma anche come politica occupazionale di sviluppo.

Una sfida per il governo, e anche per regioni, comuni, forze sociali Probabilità e tempi di una riforma a livello nazionale dipenderanno dalle scelte del Governo e dei partiti ma anche dall’impegno propositivo e innovativo di Regioni, Comuni, organizzazioni sociali e sindacali, oltre cha Regioni e Comuni dovrebbero anch’essi rivedere i loro sistemi e le loro misure assistenziali sui criteri guida proposti dell’efficacia, dell’equità, del decentramento e della presenza integrata sul territorio Occorre che si impegnino a verificare e poi innovare in tal senso politiche e sistemi assistenziali talora invecchiati, per una riorganizzazione, integrazione e riqualificazione della propria politica e azione sociale

Grazie!