LA RESPONSABILITA’ DELLA PA Angelo Castaldo & Stefano da Empoli LA RESPONSABILITA’ DELLA PA Prof. Biancamaria Raganelli biancamaria.raganelli@gmail.com

Nozione generale di responsabilità: premessa Nozione generale di responsabilità: essere chiamato a rispondere per un certo fatto e sopportarne le conseguenze giuridiche previste dalla legge Diverso valore e contenuto in funzione della natura e delle leggi per le quali rileva (MORALE, SOCIALE, GIURIDICA, ECONOMICA)

Responsabilità giuridica in generale Civile (risarcimento danno) Penale (pena) Amministrativa (sanzione amministrativa) In base alle norme/doveri oggetto di violazione e conseguenze giuridiche previste dall’ordinamento.

Responsabilita’ vs la pa responsabilità contrattuale: deriva da attività colpose o dolose dell’impiegato che arrechino danno patrimoniale alla PA (da mancato adempimento degli obblighi e doveri dell’impiegato nei confronti dello Stato) a) Contabile (riguarda gli agenti contabili incaricati di riscossione) b) Formale (riguarda gli amministratori per spese non autorizzate in bilancio) RESPONSABILITA’ DISCIPLINARE: derivante da attività che non trasgrediscono l’ordinamento generale, ma sono considerate lesive dell’ordinamento particolare della PA.

Esigenze contrapposte e complicazioni Consentire alla PA un’azione efficace, efficiente e rapida Salvaguardare le casse dello Stato Tutelare tutti coloro che entrino in rapporto con la PA Rapporto PA – dipendente Rapporto azione risarcitoria – annullamento (pregiudiziale) Riparto di giurisdizione GO - GA

chiarimenti RESPONSABILITA’ CIVILE DELLA PA: come dovere giuridico imposto ad un soggetto di risarcire il danno prodotto ad un altro in conseguenza della lesione della sfera giuridica di quest’ultimo. CONTRATTUALE: se l’obbligo di risarcimento deriva dalla violazione di un rapporto obbligatorio (1218 cc) PRECONTRATTUALE (1337 cc) EXTRACONTRATTUALE: se l’obbligo deriva dalla violazione del principio di neminem laedere (2043 cc)

Dell’inadempimento delle obbligazioni Art. 1218 cc. “responsabilità del debitore” Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile”

Ritardo della P.A. nella conclusione del procedimento Art. 2bis “ l. 241/90 “ Le P.A. sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.”

Responsabilità precontrattuale Responsabilità per violazione del dovere di buona fede nelle trattative e nella formazione del contratto art. 1337 c.c. Violazione del dovere di comunicazione all’altra parte delle cause di invalidità del contratto medesimo art. 1338 c.c.

Art. 1337 c.c. “ Trattative e responsabilità pre- contrattuale” Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede.

Art. 2043 c.c. Dei fatti illeciti “ risarcimento per fatto illecito” Qualunque fatto doloso, o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”

Dall’immunità alla responsabilità materiale coperto da copyright

Immunità e ratio Prima ‘800 ai pubblici poteri riservata a lungo una posizione di IMMUNITA’ o privilegio (parziale esenzione dal diritto comune) The King can not wrong Tra ‘800 e ‘900, affermazione Stato di diritto: responsabilità PA per fatto illecito dei propri dipendenti. Prima nei paesi di common law (common law vs civil law) Nei paesi Europa continentale giurisprudenza ha ritardato affermazione mezzi di tutela che potessero comportare esborsi di denaro da parte della PA (esigenze contenimento spesa pubblica). materiale coperto da copyright

In Italia Manca norma generale sulla responsabilità PA e dei dipendenti Dottr. e Giur. a sostegno della irresponsabilità PA 1865 entrata in vigore della legge di abolizione del contenzioso amministrativo: si elimina ogni distinzione tra illegittimità e illiceità degli atti amministrativi: PRIMO RICONOSCIMENTO RESP CIVILE PA. La distinzione riprende vita con l’istituzione del CdS, giudice di legittimità a tutela degli interessi legittimi. Criteri riparto giurisdizione: art. 24, 28, 103, 113 Cost. Riconosciuta solo resp. dello Stato per atti di gestione privata: IURE PRIVATORUM materiale coperto da copyright

Dibattito Dottr./giur. civile vs dottr./giur. amm. Dottr civilistica: paradosso dell’irresponsabilità: “attribuire ad una persona o ente la possibilità di un diritto senza riconoscerne la tutela significa negare l’esistenza stessa del diritto” (V. E. Orlando, 1940) Responsabilità speciale di diritto pubblico disancorata dall’elem soggettivo (dolo o colpa): una sorta di resp obiettiva. Giurisprudenza: riconosce respons. civile della PA negli atti di diritto privato e l’irresponsabilità della PA quanto ai pregiudizi arrecati dall’attività provvedimentale autoritativa. materiale coperto da copyright

Criterio di imputazione Elemento complicazione: soggetto autore materiale dell’illecito è una persona fisica inserita a vario titolo nella sua struttura organizzativa. Come è possibile ricondurre alla PA le azioni illecite dei suoi dipendenti? Evoluzione: Responsabilità per fatto altrui; immedesimazione organica; responsabilità diretta PA

Responsabilità diretta o indiretta? Indiretta per fatto altrui. La PA persona giuridica incapace di volere e agire se non attraverso altri soggetti (dipendenti): art. 2049 cc. Immedesimazione organica: disconosce qualsiasi dualismo tra PA e dipendente. L’appartenenza all’ente di persone fisiche consente al primo di utilizzare come propria la volontà delle seconde (fine ‘800) Diretta o per fatto proprio. Risponde direttamente la PA. Vantaggio per il terzo danneggiato che può agire direttamente contro PA. materiale coperto da copyright

Responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici Art. 28 Cost. 1948 “i funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la resp. civile si estende allo Stato e agli altri enti pubblici” materiale coperto da copyright

Dibattito interpretazione art. 28 Cost. A) Resp. diretta funzionari e dipendenti (resp. indiretta o solidale PA o per fatto altrui: art. 2049 cc) La resp della PA dipende da quella dei dip. e funzion. Si aggiunge alla prima. B) Resp diretta PA (o per fatto proprio) argomentabile dal combinato disposto con gli artt. 103 e 113 Cost. Si aggiunge a quella diretta di dipend. e funzion. materiale coperto da copyright

Nella pratica Il terzo danneggiato può citare anche la PA. In definitiva si determina un trasferimento di responsabilità. La PA risponde anche per colpa lieve del dipendente Il dipend. risponde solo per dolo e colpa grave. Paritarietà o sussidiarietà della responsabilità dei soggetti coinvolti, chiamati a rispondere con vincolo di solidarietà passiva nei confronti del terzo danneggiato?

Gli obblighi della pa La PA nella realizzazione dei suoi compiti utilizza strumenti o mezzi di diritto pubblico o di diritto privato e entra in rapporto con altri soggetti giuridici (cittadini e operatori economici) nei confronti dei quali assume obblighi: Obblighi di sopportare (es. uso beni pubblici) Obbligo di non fare (neminem laedere) Obblighi di fare (conclusione procedimento) Obblighi di dare (corrispondere stipendi) C.d. responsabilità da contatto (comportarsi correttamente e con buona fede e rispettare principi procedimento amministrativo)

ILLECITO CIVILE PA elementi caratterizzanti materiale coperto da copyright

L’illecito Nozione: qualsiasi condotta, pubblica o privata, alla quale l’ordinamento giuridico ricolleghi sul piano assiologico (dover essere) una valutazione negativa. Diverso dalla responsabilità: obbligazione di colui che ha commesso un fatto illecito. Diverso dalla sanzione: tipo di intervento del pubblico potere giudicato adeguato in relazione all’illecito commesso. materiale coperto da copyright

Responsabilità della pA per fatti illeciti Anche la PA può essere ritenuta responsabile in relazione alla commissione di un fatto illecito e su di essa può gravare il dovere giuridico di risarcire il danno prodotto per lesione sfera giuridica di un altro soggetto.

Ricostruzione dell’illecito della p.a. Difficoltà a causa di tre fattori: Teoria del c.d. effetto di degradazione o affievolimento del diritto soggettivo ad opera di un provvedimento autoritativo della PA. Distinzione diritti soggettivi – interessi legittimi Ripartizione della competenza giurisdizionale tra g.a. e g.o. Limitazione in passato della responsabilità della p.a. e degli agenti art. 28 della Cost. solo agli atti e comportamenti lesivi dei diritti soggettivi materiale coperto da copyright

Evoluzione nel settore interessi legittimi Materia appalti. Direttive CE 665/89 e 13/92. Legge n. 142/1990, art. 13: ammessa richiesta danni all’amministrazione aggiudicatrice per atti compiuti in violazione del diritto CE in materia di appalti o norme recepimento. L. 59/1997 (Bassanini): delega D.lgs. n. 80/1998: Riunite dinanzi al g.a. l’azione di impugnazione e l’azione di risarcimento del danno ingiusto per provvedimento illegittimo lesivo di meri interessi legittimi, in alcune materie (servizi pubblici, edilizia, urbanistica). Abroga art. 13 l. 142/1990. materiale coperto da copyright

D.lgs n. 104/2010: Codice del processo amministrativo Cass. SSUU n. 64/1999 Cass. SSUU n. 500/1999 L. n. 205/2000: attribuito al g.a. la competenza a conoscere della lesione di interessi legittimi anche nelle materie in cui ha solo giurisdizione di legittimità. D.lgs n. 104/2010: Codice del processo amministrativo materiale coperto da copyright

Elementi essenziali di ogni tipo di responsabilità civile della p.a. Condotta (commissiva o omissiva): non è l’atto in sè che viola il diritto soggettivo, ma il comportamento (es. emanazione deliberazione di sospensione stipendio, divulgazione, esecuzione) Riferibilità del comportamento illecito ad una pubblica amministrazione: esplicazione attività dell’ente rivolta al perseguimento dei suoi fini istituzionali. Condotta strutturalmente connessa all’attività d’ufficio (Cass. Civ. n. 10803/2000). Antigiuridicità della condotta: violazione norme giuridiche di relazione (riferimento al neminem laedere 2043cc); Produzione di un danno (consistente in una lesione di una situazione giuridica soggettiva protetta dall’ordinamento giuridico). Non necessariamente “ingiustizia”; materiale coperto da copyright

Art. 2043 cc CONDOTTA: OMISSIVA O COMMISSIVA ANTIGIURIDICITA’ DELLA CONDOTTA RIFERIBILITA’ DELLA CONDOTTA ALLA PA ELEMENTO PSICOLOGICO EVENTO DANNOSO NESSO DI CAUSALITA’ tra fatto antigiuridico e evento dannoso

CONDOTTA AZIONE O OMISSIONE A - CONDOTTA OMISSIVA: Mancato compimento comportamento doveroso Omissione atto dovuto (pagamento stipendi) B - CONDOTTA COMMISSIVA: Comportamento materiale del dipendente Compimento atto amministrativo illegittimo (deliberazione con cui si interrompe il pagamento di uno stipendio; rifiuto di eseguire una registrazione) La responsabilità nasce dal comportamento e non dall’atto La condotta deve essere riferibile alla PA: tenuta dalla PA nell’esercizio delle sue funzioni

Antigiuridicita’ della condotta Legata alla violazione di norme di relazione e non regole di buona amministrazione. IN PASSATO (FINO AL 1999) NON IURE: il fatto produttivo del danno non deve essere altrimenti giustificato dall’ordinamento giuridico: non deve ricorrere una causa di giustificazione CONTRA IUS: il fatto deve ledere una situazione soggettiva riconosciuta e garantita dall’ordinamento medesimo nella forma del diritto soggettivo perfetto. La violazione principio del neminem laedere era identificata nella violazione di un diritto soggettivo perfetto. Interesse legittimo non giustificava l’antigiuridicità della condotta.

Riferibilita’ della condotta alla pa L’attività deve essere esplicazione dell’attività dell’ente e deve essere rivolta al conseguimento di fini istituzionali di quest’ultimo, nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio al quale il dipendente è addetto. Sufficiente il riscontro di un “nesso di necessaria occasionalità”: tutte le volte che la condotta del dipendente sia strumentalmente connessa con l’attività d’ufficio (Cass. Civ., n. 10803/2000)

Elemento psicologico DOLO o COLPA NECESSARIO? No. Societas delinquere non potest (Virga) L’atto di per sé non può essere illecito. L’illiceità dipende dal comportamento dei soggetti cui l’attività deve essere imputata (Sandulli) Giur. Elemento psicologico necessario e deve essere provato.

Evento dannoso Pregiudizio patrimoniale derivante dalla lesione di un diritto soggettivo perfetto/di un interesse legittimo.

Nesso di causalita’ tra fatto antigiuridico e evento dannoso Presupposti: Il fatto costituisce conditio sine qua non L’evento era prevedibile come verosimile conseguenza della condotta (cd causalità adeguata) Area del danno risarcibile: art. 1223 cc e 2056 cc: sono risarcibili solo i danni conseguenza immediata e diretta del fatto illecito. La giurisprudenza ammette anche quelli mediati e indiretti. I danni morali conseguenza di reati sono imputabili alla PA? Si (vedi giurisprudenza)

Tipi di illecito civile 1. Responsabilità diretta e personale: è lo stesso autore del comportamento illecito che viene considerato dall’ordinamento giur. responsabile del comportamento. Allo stesso soggetto è imputata l’obbligazione a rispondere delle conseguenze del fatto dannoso, attraverso l’irrogazione della sanzione ritenuta di volta in volta adeguata materiale coperto da copyright

2. Responsabilità indiretta e suoi succedanei (estensione, solidarietà, alternatività, cumulo ecc.). Art. 28 Cost. estende la responsabilità civile da comportamento illecito all’amm. nella quale è incardinato l’impiegato; Problema della “derensponsabilizzione” della classe politica: opportuna distinzione nel titolo di responsabilità tra PA e dipendenti per responsabilizzare i dipendenti. materiale coperto da copyright

3. Responsabilità oggettiva: si prescinde dall’elem 3. Responsabilità oggettiva: si prescinde dall’elem. soggettivo della colpa personale. Basta la produzione di un danno presunto dalla violazione della norma stessa. Diritto europeo: CGCE, sent. 1996 cause 43 e 48, sent. 1996 (Lomas). E’ sufficiente la chiara e manifesta violazione del diritto comunitario produttiva di danno per integrare gli estremi di responsabilità civile di tipo oggettivo. materiale coperto da copyright

La responsabilita’ dell’unione europea Extracontrattuale: risponde l’Unione dei danni cagionati da tutte le istituzioni europee ad eccessione della BCE che risponde in proprio. Giurisdizione esclusiva della CGCE. Contrattuale: la competenza va accertata in funzione del luogo in cui è stato stipulato il contratto, salvo non vi sia una clausola compromissoria che devolga la giurisdizione alla CGCE.