Istituto Veritatis Splendor I presupposti giuridico-costituzionali di un welfare sussidiario PROF.SSA LORENZA VIOLINI Bologna - Marzo 2012

Indice Presupposti costituzionali: la sussidiarietà Una amministrazione della conoscenza Presupposti costituzionali di un nuovo welfare: nuovi parametri sulle competenze sostanziali I modelli di attuazione della sussidiarietà

SUSSIDIARIETA’ COME PRINCIPIO COSTITUZIONALE (COSTITUENTE) 1. PRESUPPOSTO SUSSIDIARIETA’ COME PRINCIPIO COSTITUZIONALE (COSTITUENTE)

DEFINIZIONI Il principio di sussidiarietà In senso verticale In senso orizzontale

Il cammino della sussidiarietà: DAL CONCETTO AL PRINICPIO Origini storico-filosofiche La sussidiarietà latente (assemblea costituente e dettato normativo cost.) Art. 2 cost. La famiglia Il regionalismo

Il principio di sussidiarietà nel contesto dell’ordinamento europeo: un esempio di evoluzione da... a.....

DA....................... L’Europa degli Stati (TRATTATO DI ROMA - 25 MARZO 1957) Landesblindheit con Regioni solo in Germania e in Italia (regioni a statuto speciale)

La fortuna del “modello regionale” dal 1970 in poi.  - 1970: Regionalizzazione in Italia - 1980: REGIONALIZZAZIONE IN BELGIO - 1985: SPAGNA E PORTOGALLO ENTRANO NELLA CEE CON LE LORO REGIONI (madera e azzorre in portogallo) - 1993 RIFORMA FEDERALE IN BELGLIO -   1994 AUSTRIA ENTRA NELLA CEE -   1998 DEVOLUTION IN UK 2000 Regionalizzazione in Francia 1999-2001-2004: verso una Italia federale (fallimento)

Il progetto europeo in corso avrebbe dovuto riconciliare quello che a molti appariva inconciliabile: l’emergere dell’Europa unita e la fedeltà alla nostra nazione; la necessità di un potere europeo e l’imperativo vitale di conservare le nostre nazioni come luogo di radicamento (Jacques Delors)

A…….. SUSSIDIARIETA’ E DEMOCRAZIA Un modello alternativo alla “sovranità”

La sussidiarietà in Europa Art. 1 (ex Art. A) MT “Con il presente Trattato, le Alte Parti Contraenti istituiscono tra loro un'Unione europea, in appresso denominata «Unione».” Questo Trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione più stretta tra i popoli europei, nella quale le decisioni siano prese il più possibile vicino ai cittadini”

SUSSIDIARIETA’ ED ESERCIZIO DELLE COMPETENZE 2. presupposto: verso una amministrazione della conoscenza

Il principio ART.5 (ex art. 3B) “La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono attribuite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente Trattato. Negli ambiti che non appartengono alla sua competenza esclusiva, la Comunità interviene, in ottemperanza al principio di sussidiarietà, solo se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione da intraprendere non possono essere raggiunti in modo sufficiente dagli Stati membri e possono quindi, a causa delle dimensioni e degli effetti dell’intervento in questione, essere affrontati in modo più soddisfacente con un’azione congiunta a livello della Comunità.”

DAL CONCETTO AL PRINCIPIO DAL PRINICIPIO ALLA SUA DIFFICILE ATTUAZIONE Ancora sul 2.presupposto

Il Protocollo sulla sussidiarietà (e sulla proporzionalità) allegato al Trattato di Amsterdam(1997) Al fine di rendere più chiara l’applicazione della sussidiarietà il Protocollo si occupa di definire i parametri oggettivi che le istituzioni europee devono rispettare per la applicazione puntuale del principio, indicando una serie di criteri guida utili alla verifica del controllo di tale principio

SUSSIDIARIETA’ ED ORGANISMI EUROPEI Dal “Protocollo sulla appplicazione del principio di sussidiarietà e proporzionalità ( allegato al Trattato di Amsterdam - 1997)”. Prima di dare avvio alla procedura per l’emanazione di un atto comunitario occorre dimostrare che il problema presenta aspetti transnazionali che non possono essere disciplinati in maniera soddisfacente mediante l’azione degli Stati membri. l’azione di uno stato membro da solo è in conflitto con le prescrizioni del Trattato o pregiudica in modo rilevante gli interessi degli stati membri l’azione a livello comunitario produce effetti vantaggiosi.

IN PARTICOLARE LA COMMISSIONE DEVE: Effettuare ampie consultazioni e se necessario pubblicare i documenti delle consultazioni Motivare le sue proposte con riferimento al principio di sussidiarietà Ricordare che il finanziamento totale o parziale di azioni comunitarie con fondi del bilancio comunitario richiede una spiegazione Far si che gli oneri, siano essi finanziari e amministrativi, che ricadono sulla Comunità, sui governi nazionali, sugli enti locali, sugli operatori economici, sui cittadini, siano minimi e commisurati all’obiettivo da perseguire. fare annualmente una relazione al Parlamento e al Consiglio sui casi e modi con i quali sono stati applicati il principio di sussidiarietà e quello di proporzionalità

Sussidiarietà (art. I-11 co.3) In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l'Unione interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere meglio raggiunti a livello di Unione.

Ruolo dei Parlamenti nazionali Devono essere informati Possono inviare pareri motivati sulla conformità degli atti normativi con il principio di sussidiarietà

Sussidiarietà e democrazia C’è una sorta di circolo virtuoso (ma non interamente tratteggiato) tra principio di sussidiarietà – ruolo dei Parlamenti nazionali (luogo principale di attuazione del principio democratico – tentativo di colmare il deficit democratico La democrazia in Europa si afferma anche per altre vie (tipicamente: la giurisdizione)

PROTOCOLLO SULLA APPLICAZIONE DELLA SUSSIDIARIETA’ Ciascuna istituzione vigila in modo continuo sul rispetto dei principi di sussidiarietà Prima di proporre un atto legislativo europeo, la Commissione effettua ampie consultazioni. Tali consultazioni devono tener conto, se del caso, della dimensione regionale e locale delle azioni previste. In Italia la nuova legge sui rapporti con le istituzioni europee (l.141-2005) ha adottato uno schema analogo e complementare.

PROTOCOLLO SULLA APPLICAZIONE DELLA SUSSIDIARIETA’ Ogni proposta legislativa europea deve contenere elementi circostanziati circa: l’impatto finanziario le conseguenze, quando si tratta di una legge quadro europea, sulla regolamentazione che sarà attuata dagli Stati membri, ivi compresa, se del caso, la legislazione regionale. Le ragioni che hanno portato a concludere che un obiettivo dell'Unione può essere conseguito meglio a livello di quest'ultima sono confortate da indicatori qualitativi e, ove possibile, quantitativi.

UNO SGUARDO DI DIRITTO COMPARATO Dall’Europa agli stati: la fortuna della sussidiarietà: Germania Spagna Francia Italia (Stato nazionale – Regioni)

3. PRESUPPOSTI COSTITUZIONALI RIFORMA DEL TITOLO V, PARTE II DELLA COSTITUZIONE E RIFORMA DEL SISTEMA DI WELFARE: dal centralismo monopolista, universale e unificante a un welfare regionale potenzialmente differenziato.

Gli antefatti: sussidiarietà e processo Bassanini (Terzo regionalismo) L. nr. 59/1997 indica la sussidiarietà come principio a) il principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, …….attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati

Riforma costituzionale e sua attuazione “Artt. 117 – 118 –119” Competenze legislative: si tende ad evacuare le competenze esclusive delle regioni (o meglio residuali) Un esempio virtuoso è quello dell’assistenza sociale, in cui la Corte difende le Regioni (v. anche casi sull’immigrazione)

Un regime differenziato di competenze - Sanità Istruzione Lavoro Previdenza - Assistenza sociale

Le funzioni regionali e locali Una retrospettiva sulla legge Bassanini e i decreti attuativi statali e regionali

MATERIE ANALIZZATE D. LGS. 112/1998 Area Economica Artigianato Industria Sportello unico Energia Miniere e risorse geotermiche Fiere Turismo Area Territoriale Territorio e urbanistica Protezione della fauna e della flora Parchi e riserve naturali Inquinamenti Gestione dei rifiuti Risorse idriche e difesa del suolo Opere pubbliche Viabilità Trasporti Protezione Area Sociale Tutela della salute Servizi sociali Istruzione scolastica e Formazione professionale Beni e attività culturali Spettacolo Sport Polizia Amministrativa Polizia amministrativa

MODELLI DI DECENTRAMENTO 1) PREDEFINITO: lo Stato individua il livello di allocazione di tutte le funzioni amministrative 2) RESIDUALE: lo Stato si limita ad individuare un numero di funzioni a lui riservate; la Regione individua e alloca le rimanenti funzioni 3) REDISTRIBUTIVO: la Regione definisce un ulteriore grado di allocazione delle funzioni, operando un generale riordino della materia Dalla pressione a decentrare dello stato Dall’ iniziativa politica regionale

MODELLI VS MATERIE 1°. Modello predefinito 9 2°. Modello residuale 10 SPORTELLO UNICO PROTEZIONE CIVILE ENERGIA VIABILITA’ TRASPORTI POLIZIA AMMINISTRATIVA CATASTO PROTEZIONE FAUNA E FLORA ISTRUZIONE SCOLASTICA 2°. Modello residuale 10 PARCHI E RISERVE NATURALI INQUINAMENTO ACUSTICO EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA INQUINAMENTO ATMOSFERICO FORMAZIONE PROFESSIONALE GESTIONE DEI RIFIUTI SPETTACOLO ARTIGIANATO URBANISTICA TURISMO Non classificati 2 BENI E ATTIVITA’ CULTURALI SPORT Ibridi 4 RISORSE IDRICHE E DIFESA DEL SUOLO OPERE PUBBLICHE TUTELA DELLA SALUTE INDUSTRIA

PROCESSI TOP DOWN v. SUSSIDIARIETÀ Un compiuto modello di governo sussidiario si realizza ove la Regione attua forme di decentramento di natura redistributiva, (da decentramento e sussidiarieta’ verticale) che implica un rovesciamento della logica della progettazione normativa

… segue E’ UNA DECISIONE POLITICA e non la mera attuazione di decisioni prese altrove (logica delle Bassanini, che sono imperniate su processi top down) Si fonda sulla conoscenza della realtà (PROBLEMA DEI DATI CONOSCITIVI) (Da raccogliere tramite istruttorie ad hoc, tavoli, clausole da inserire nelle leggi che finanziano enti privati, Osservatori) IMPLICA UN RUOLO “COSTITUENTE” DELLE REGIONI.

4. I modelli di attuazione della sussidiarietà SECONDA PARTE

RIPRESA DI CONCETTI Filosofico “Religioso” Socio-economico Giuridico: Europa (top down – solo “verticale”) Italia (prima “Bassanini” e poi Costituzione) Regioni

Sussidiarietà e innovazione “FARE DI NECESSITA’ VIRTU’” Per carenze organizzative Per ristrettezze finanziarie Basta esternalizzare?

…….(segue) SUSSIDIARIETA’ E INNOVAZIONE Ripensare a come si può impostare in modo nuovo il rapporto con gli “amministrati” valorizzando le loro capacita’ di progettazione TENENDO CONTO CHE SUSSIDIARIETA’ NON E’ SOLO UN LIMITE NEGATIVO MA COMPORTA L’ASSOLVIMENTO DI DOVERI DI SOLIDARIETA’ Rerum novarum e Quadragesimo anno Noi ci muoviamo tra queste due coordinate

Qualche esempio: Sussidiarietà e statuti Statuti regionali: un ordine che ha al centro la persona Statuti comunali: interventi pubblici nel settore economico solo se questo non ostacola iniziative private già esistenti

Sussidiarieta’ Come limite negativo “funziona” e potrebbe anche funzionare meglio se ci fossero più dati sui bisogni e sulle risposte già in atto a tali bisogni Importanza dell’attività conoscitiva (sent. Corte Cost. 282/2002): è forse la più importante conseguenza sul piano dell’organizzazione. Poi vi sono i meccanismi di partecipazione al procedimento che possono anch’essi “strumenti conoscitivi” (es. responsabile del procedimento – conferenza di servizi – istruttorie sul campo prima di decidere se attivare dei servizi pubblici)

Subsidium? Vi sono leggi statali e regionali che tentano nuove forme di sussidi, meno intrusivi rispetto alla libera iniziativa privata. Legge statale sull’infanzia Legge statale sui servizi sociali Leggi regionali sui buoni scuola Legge regionale sugli oratori Legge regionale sulla famiglia

Qualche esempio oltre le norme Convenzioni: si vede se è “standard” o se è stata configurata per dare un sussidio a quanto fa già la “società civile” e se è pensata per innovare sui servizi classici Bandi di gara: come si garantisce la continuita’ del servizio senza mortificare l’entrata di nuovi soggetti nel mercato dei servizi?

Prime conclusioni La sussidiarietà comporta una forte sensibilita’ per i dati di fatto prima che per le definzioni giuridiche. Va “osservata”.

I modelli amministrativi per un welfare sussidiario

Il principio di sussidiarietà è una regola teorica Il principio di sussidiarietà stabilisce una regola di priorità per individuare il “livello istituzionale o di aggregazione” al quale assegnare le competenze La regola è quella della prossimità: non intervenga l’apparato pubblico quando può intervenire la società, non intervenga il livello superiore quando può intervenire il livello inferiore

Una ulteriore premessa Sul principio di sussidiarietà è stato detto tutto La questione oggi è quella dell’attuazione del principio di sussidiarietà Domanda: come si fa a dare attuazione al principio di sussidiarietà in un contesto dove l’ente pubblico già risponde a determinati bisogni?

Occorre stabilire un principio in base al quale la società civile (famiglia, associazionismo, cooperativismo, imprenditorialità) ha diritto ha riappropriarsi delle funzioni pubbliche (regolare la restituzione) Il percorso di riappropriazione delle funzioni da parte della società civile discende dalla concreta contrattazione tra le parti

Idem…… Come si valuta l’attuazione del principio di sussidiarietà? L’economicità complessiva è data da efficienza ed efficacia Qui il principio più rilevante è quello di efficacia L’efficacia di un’azione è più importante della sua efficienza

Il ruolo dell’ente pubblico Gli Enti pubblici sono chiamati a: riconoscere, sostenere, incentivare, favorire le iniziative espresse dalla società civile permettere lo sviluppo dell’iniziativa privata nei campi che risultano presidiati dall’Ente pubblico, ma nei quali è ipotizzabile un ridimensionamento della presenza pubblica

A volte gli Enti pubblici travisano il principio di sussidiarietà e lo intendono come la delega alla società civile di funzioni che: si rendono conto di non saper svolgere efficacemente non riescono a svolgere per mancanza di risorse

I quattro modelli di sussidiarietà orizzontale 1. Pura esternalizzazione (outsourcing) 2. Sussidiarietà per progetti 3. Valorizzazione delle iniziative di privati 4. Redistribuzione di risorse senza apparato istituzionale

1. Esternalizzazione Tradizionalmente gli Enti pubblici hanno inteso la sussidiarietà orizzontale come criterio per regolare i rapporti tra pubblici poteri e autonomia privata (esternalizzazione) L’esternalizzione dei compiti pubblici viene motivata come: metodo per garantire l’espletamento dei servizi in maniera più efficace, più efficiente e rispondente ai criteri di economicità metodo per migliorare la qualità dei servizi erogati

Pura esternalizzazione Dal punto di vista dell’ente pubblico la stipula della convenzione avviene nell’ottica dell’affidamento di una commessa La programmazione e le leve strategiche sia del progetto sia del soggetto convenzionato sono mantenute in capo all’Ente pubblico L’esecuzione del servizio è affidata ai privati La convenzione con l’Ente pubblico legittima l’esistenza del soggetto privato convenzionato L’attività svolta in convenzione con l’Ente pubblico esaurisce l’orizzonte operativo e strategico del soggetto convenzionato

Esempi di pura esternalizzazione La maggior parte delle cooperative sociali agisce in una pura logica di carattere contrattuale I servizi che si impegnano a svolgere per conto dell’Ente pubblico sono di natura standardizzata L’assegnazione del servizio alla singola cooperativa sociale avviene per lo più attraverso procedure di appalto o trattative private (tipo B) con contenuto contrattuale standardizzato Esempi: Coop. Soc. che svolgono la fornitura di servizi scolastici (scuolabus, pre-scuola, mensa, doposcuola) Coop. soc. che svolgono servizi di assistenza domiciliare integrata (ADI)

2. Sussidiarietà per progetti Dal punto di vista dell’Ente pubblico la stipula della convenzione avviene dopo l’espletamento di una “gara” (o la ricezione di proposte sollecitate), nella quale l’Ente pubblico fissa gli obiettivi di fondo e assegna le risorse senza coinvolgersi nella programmazione La gara ha il senso di incentivare la libera iniziativa dei privati, nel rispetto degli obiettivi di fondo. L’Ente pubblico si riserva di scegliere tra i progetti La programmazione e l’esecuzione sono affidate al soggetto privato che partecipa alla gara

Le leve strategiche dell’intervento pubblico restano in mano al soggetto pubblico che decide gli stanziamenti e seleziona i progetti in base ai suoi criteri. L’allocazione delle risorse tra le diverse funzioni è compito dell’Ente pubblico Le leve strategiche relative alla sopravvivenza dell’ente convenzionato rimangono in mano al privato: mentre non è nella sua disponibilità decidere se il progetto sarà svolto o no L’esistenza del soggetto convenzionato è indipendente dall’iniziativa dell’Ente pubblico che si limita a decretare l’attuazione o meno del progetto Le iniziative del privato sociale non ricoprono solo segmenti di attività di pertinenza dell’Ente pubblico, ma si indirizzano anche verso aree di bisogno scoperte o modalità di intervento di carattere innovativo

Esempi di sussidiarietà per progetti: le cooperative sociali Un numero più limitato di coop. sociali agisce in una logica progettuale con elementi propositivi e di innovazione delle caratteristiche del servizio I servizi che si impegnano a svolgere per conto dell’Ente pubblico hanno parzialmente natura innovativa L’assegnazione del servizio alla singola cooperativa sociale avviene per lo più attraverso procedure di appalto che recepiscono contenuti progettuali proposti dal soggetto privato Si riscontra questo approccio in interventi di alcune cooperative sociali sul fronte della tossicodipendenza, del disagio giovanile, ma anche dei servizi scolastici e della disabilità

Esempi di stimolo normativo allo sviluppo della sussidiarietà per progetti L.R. 23/99 “Politiche regionali per la famiglia” La legge emanata dalla Regione Lombardia nel dicembre del 1999 riconosce la famiglia come un soggetto sociale politicamente rilevante, realizzando una politica organica ed integrata a sostegno di tale soggetto. In particolare: esprime una cultura chiaramente orientata alla famiglia e al privato sociale, che fa leva su un'idea di sussidiarietà nella sua accezione orizzontale, in quanto lo scopo è quello di mettere in grado la famiglia di provvedere direttamente e autonomamente alle sue funzioni educative e di cura; la legge non si limita ad enunciazioni di principio, ma mostra, anche attraverso il piano operativo, una chiara volontà di predisporre strumenti e risorse volte a favorire la riorganizzazione dei servizi, valorizzando l'iniziativa e la sperimentazione da parte dei soggetti non istituzionali e promuovendo la solidarietà tra le famiglie; nella riorganizzazione dei servizi la legge intende sostenere una pluralità di attori e promuove la creazione di servizi in rete, caratterizzati da maggiore flessibilità e aderenza alle situazioni reali attraverso la sinergia di interventi, di risorse, di competenze pubbliche e private, e assegnando uno spazio notevole alle associazioni familiari, quali attori del “servizio pubblico”; mentre consente la riduzione dei costi di intermediazione e trasferimento nella gestione di alcuni servizi, la legge stanzia risorse considerevoli per la realizzazione degli obiettivi e traccia con precisione il percorso della valutazione dell'impatto del provvedimento legislativo.

3. Valorizzazione delle iniziative di privati Dal punto di vista dell’Ente pubblico la stipula della convenzione avviene nell’ottica della valorizzazione di iniziative dei privati che si impongono per la loro efficacia Le leve strategiche, la programmazione e l’esecuzione sono affidate al soggetto privato proponente L’esistenza del soggetto convenzionato e il contenuto dell’attività riconosciuta sono indipendenti dall’iniziativa dell’Ente pubblico che attraverso la convenzione o altro strumento ne riconosce l’imponente valore sociale e si limita a finanziarlo Il riconoscimento dell’ente meritorio o della categoria di enti meritori e la conseguente assegnazione di contributi ha luogo attraverso procedure ad hoc (singolo ente meritorio), o in applicazione di disposizioni normative (categorie di enti)

4. Redistribuzione di risorse senza apparato istituzionale Dal punto di vista dell’Ente pubblico l’utilizzo di buoni servizio e voucher consente il passaggio dalla posizione di soggetti responsabili dell’erogazione dei servizi (ancorché esternalizzati) a soggetti regolatori dei servizi stessi L’Ente pubblico riconosce e promuove l’auto-organizzazione delle formazioni sociali, favorendo la libertà di scelta dell’utente Buoni e voucher costituiscono una possibile risposta nella direzione di una maggiore autonomia del privato sociale dalle pubbliche amministrazioni, chiamato a diventare diretto applicatore della sussidiarietà orizzontale Favorisce il passaggio dal welfare state alla welfare society

Buoni servizio e Voucher Buono servizio Prevede un finanziamento diretto dell’utente allo scopo di accrescere la sua capacità di acquisto Non introduce controlli pubblici sui soggetti erogatori del servizio Voucher Prevede un finanziamento all’erogatore di servizi commisurato ai volumi di servizio richiesti dagli utenti Impone la necessità di accreditare (preselezionare) i soggetti erogatori in base a standard qualitativi fissati e verificati dall’ente pubblico

GLI INDICATORI DI UN WELFARE SUSSIDIARIO quale libertà di scelta è lasciata all’utente; quale valorizzazione dei privati non profit è stata compiuta dall’Ente locale agente ed attraverso quali forme; chi sopporta gli oneri finanziari dei servizi offerti; quali forme organizzative sono state scelte per la gestione dei servizi; per quali motivazioni è stata decisa l’esternalizzazione del servizio verso soggetti non profit; quali controlli sull’efficacia delle politiche e dei servizi esternalizzati sono stati posti in essere

Decalogo della sussidiarietà perché “Pubblico” e “Privato” ridefiniscano il proprio ruolo Fase conoscitiva: 1. Sviluppo di strumenti conoscitivi per identificare i bisogni sociali 2. Sviluppo di strumenti conoscitivi per identificare le risposte agli stessi già fornite dalla società civile 3. Identificazione delle “politiche” degli enti normatori sulla base dei primi due fattori identificati (politica della non sostituzione; creazione di reti di soggetti; formazione come stimolo alla creatività sociale; diffusione di best practices;…) 4. Progettazione di atti normativi di supporto o stimolo all’attività della società civile volta alla semplificazione amministrativa  

Fase attuativa: 5. Programmmazione di interventi pubblici botton up nella forma dei “call for papers” 6. Valorizzazione degli enti più vicini ai cittadini 7. Strumenti convenzionali di relazione pubbblico-privato non standardizzati nell’indicazione dei servizi da fonire 8. Pluralismo nella fornitura di servizi 9. Finanziamento di formazioni sociali o enti del profit e del non profit già esistenti   Fase di controllo: 10. Controlli sulla qualità dei servizi ex ante (accreditamento) ed ex post (rendicontazione e consumer satisfaction)

I termini del confronto: regolazione, responsabilità, imprenditività, sviluppo