Lautonomia finanziaria delle regioni Alcuni indicatori utili per valutare limpatto della legge 42/2009

Obiettivi della legge 42/2009 Per promuovere lefficienza e lefficacia della spesa pubblica decentrata (50% del totale) la legge 42 si propone: di migliorare la trasparenza dei conti pubblici; di costruire un sistema di indicatori della performance degli enti territoriali; di rafforzare gli strumenti di controllo sul rispetto del patto di stabilità interno di rafforzare lautonomia finanziaria degli enti territoriali.

Lefficacia della riforma potrà e dovrà essere quindi valutata misurando i progressi concreti ottenuti su questi versanti, rispetto alla situazione pre - riforma. Per quanto riguarda in particolare lautonomia finanziaria, oggetto dellodierno incontro, lISSiRFA propone quattro indicatori, che ne evidenziano i contenuti essenziali

Contenuti essenziali dellautonomia finanziaria Lautonomia finanziaria consiste nella possibilità, per i singoli ee. tt. di: finanziare le spese relative alle funzioni conferite con entrate prodotte nel territorio amministrato, cioè con entrate geografiche (autosufficienza finanziaria); adeguare le entrate al fabbisogno di spesa espresso dalle singole collettività amministrate (autonomia di entrata);

allocare discrezionalmente le risorse del proprio bilancio tra la varie materie conferite in modo da soddisfare al meglio le preferenze locali, senza vincoli esterni imposti dal governo centrale (autonomia di spesa); esercitare in modo efficiente ed efficace le funzioni conferite, a prescindere dalla capacità fiscale locale, cioè dallammontare di entrate geografiche che ogni ente può ragionevolmente ottenere dal territorio amministrato. Cosa possibile solo se esiste un efficace sistema di trasferimenti perequativi. Contenuti dellautonomia finanziaria (segue)

Gli indicatori Per ciascuno degli aspetti essenziali dellautonomia finanziaria, lISSiRFA propone, con riferimento alle regioni, i seguenti 4 indicatori: 1.Autosufficienza finanziaria: entrate geografiche correnti (compartecipazioni attribuite in base al gettito prodotto in ogni enti, tributi propri, altre entrate proprie extratributarie) in % del totale delle spese correnti; 2.Autonomia tributaria: tributi propri in % del totale delle entrate correnti (tributarie, fondo perequativo, altri trasf. correnti, entrate extratributarie);

3. Autonomia di spesa: totale delle entrate libere (cioè senza vincoli espliciti di destinazione imposti da altri livelli di governo) in % del totale delle entrate, al netto dei mutui 4. Efficacia del sistema di perequazione: divario % tra le regioni del nord e quelle del sud in termini di entrate correnti procapite (entrate geografiche + trasferimenti perequativi) Gli indicatori (segue)

LOsservatorio finanziario regionale LOsservatorio pubblicato dallISSiRFA, presenta dati: estremamente analitici sulle entrate e spese delle regioni; comparabili (i singoli capitoli dei bilanci vengono riclassificati secondo uno schema uniforme); e con una lunga serie storica (dal 1981 al 2009, anno al quale si riferisce il n. 39, che oggi si presenta). Consente, quindi, di costruire agevolmente gli indicatori richiamati e di ottenere i valori di benchmark della situazione attuale, di seguito illustrati.

I valori attuali degli indicatori Gli indicatori sono stati costruiti come media artimetica per gli anni , cioè per lultima legislatura delle regioni ordinarie. Questi valori, inoltre, sono stati messi a confronto con quelli della precedente legislatura (anni ) e, per gli stessi periodi, con quelli delle regioni a statuto speciale, in modo da evidenziare le differenze che tuttora sussistono tra i due tipi di regioni, per quanto riguarda il sistema di finanziamento.

1. Autosufficienza finanziaria Per le regioni ordinarie (VIII legisl.) le entrate geografiche (51 mld) hanno coperto, in media, il 48% delle spese correnti (107 mld). Al Nord tale valore sale al 55% (data la maggiore capacità fiscale e, quindi, il maggior gettito ottenibile dalle entrate tributarie a parità di aliquote), contro il 49% del centro ed il 33% del Sud; Rispetto alla precedente legislatura si osserva una sensibile diminuzione al Nord e un aumento al Centro e soprattutto al Sud; Nelle regioni speciali, le entrate geografiche coprono più del 100% delle spese correnti.

1. Autosufficienza finanziaria (segue) Figura 1 - Entrate geografiche in % del totale spese correnti. Media (VII legislatura) e (VIII legislatura)

Prospetto 1 - Autosufficienza finanziaria delle regioni - (v.a. in milioni di euro correnti) 1. Autosufficienza finanziaria (segue)

Per le regioni ordinarie, nellVIII legisl., il gettito dei tributi propri (45 mld) è stato pari al 44% del totale delle entrate correnti (103 mld); Al Nord tale valore sale al 51%, contro il 47% al Centro ed il 28% al Sud; rispetto alla precedente legislatura, si registra una diminuzione al Nord (era il 55%) e un aumento al Centro e al Sud, per il maggiore sforzo fiscale che molte regioni di queste ultime aree hanno dovuto porre in essere per far fronte ai rispettivi (e ingenti) disavanzi sanitari nelle regioni speciali, data la prevalenza delle compartecipazioni, lautonomia tributaria è modesta (15%). 2. Autonomia tributaria

2. Autonomia tributaria (segue) Figura 2 - Gettito tributi propri in % del totale delle entrate correnti (media e )

Prospetto 2 - Autonomia tributaria delle regioni - (v.a. in milioni di euro correnti) 2. Autonomia tributaria (segue)

3. Autonomia di spesa Nel periodo 2006 – 2009 le entrate libere delle regioni hanno rappresentato, in media, l86,4% del totale delle entrate, in questo caso senza differenze significative tra regioni speciali e ordinarie e, nellambito di queste ultime, tra il nord ed il sud. Lautonomia di spesa così calcolata è, quindi, molto ampia e in aumento rispetto al periodo ; Il maggior incremento, tra le due legislature si registra al centro (dell83,6% al 91,2%) soprattutto per la crescita delle entrate libere del Lazio, connessa al ripiano del disavanzo sanitario di questa regione.

3. Autonomia di spesa Figura 3 - Entrate libere in % del totale entrate (al netto dei mutui) media e

Prospetto 3 - Autonomia di spesa delle regioni - (v.a. in milioni di euro correnti) 3. Autonomia di spesa (segue)

Valori così elevati dellautonomia di spesa, sono tuttavia da imputare ad una importante peculiarità del sistema di finanziamento delle regioni. Quella di finanziare con entrate libere le spese relative a funzioni nelle quali le regioni devono però garantire Livelli essenziali di prestazioni (Lep), fissati a livello nazionale. Attualmente ciò vale per la sanità, settore il cui peso, nei bilanci delle regioni ordinarie, tende ad aumentare (tra la VII e lVIII legisl. dal 78% all80%). Dopo la riforma, oltre alla sanità, ci saranno altre materie vincolate dai Lep; Per le regioni ordinarie, se, attualmente, si considerassero vincolate anche le entrate (tributarie e dal fondo perequativo) da utilizzare per garantire i Livelli essenziali di assistenza in sanità, lautonomia di spesa (effettiva) scenderebbe dall86% a circa il 20%. 3. Autonomia di spesa (segue)

4. Efficacia del sistema di perequazione per le regioni ordinarie Nonostante loggettiva importanza delle entrate tributarie nei bilanci delle regioni ordinarie, questa fonte di finanziamento, attualmente, in nessuna di esse produce un gettito adeguato al relativo fabbisogno di spesa. Il gap è, tuttavia, particolarmente ampio nelle regioni del sud, essendo il gettito delle entrate tributarie, come si è più volte osservato, direttamente correlato al valore della base imponibile presente sul territorio.

Ciò rende di per sé evidente la necessità di trasferimenti perequativi dello Stato che, integrando opportunamente il gettito delle entrate tributarie delle singole regioni, consenta a tutte di disporre di un ammontare di entrate correnti adeguato, in modo che tutte siano messe in grado di esercitare – se riescono a raggiungere un livello standard di efficienza - le funzioni delle quali esse sono responsabili. 4. Efficacia del sistema di perequazione (segue)

Valutando da questo punto di vista i trasferimenti perequativi, la loro efficacia sembrerebbe aumentare. Infatti il divario nord-sud in termini di entrate correnti pro capite (colonna b del grafico 4) è sceso dal 9,2% al 5,5%. Ciò, tuttavia, è da attribuire soprattutto alla dinamica delle entrate tributarie che, essendo stata sensibilmente più elevata nel mezzogiorno, ha prodotto una contrazione - dal 112,2% all80,4% - del divario nord-sud in termini di gettito fiscale pro capite (colonna a del grafico 4). 4. Efficacia del sistema di perequazione (segue)

Figura 4 - Delta Nord-Sud in termini di: a) entrate tributarie pro capite; b) entrate libere pro capite (gettito tributario + assegnazioni fondo perequativo)

Prospetto 4 - Efficacia del sistema di perequazione per le regioni ordinarie (v.a. in euro p.c.) 4. Efficacia del sistema di perequazione (segue)

Osservazioni conclusive In definitiva i valori attuali dellautonomia finanziaria delle regioni a statuto ordinario non sono del tutto trascurabili: Infatti: Il radicamento sul territorio del finanziamento delle spese correnti (autosufficienza finanziaria) è pari al 48%; i tributi propri assicurano il 44% delle entrate correnti (autonomia tributaria); lautonomia di spesa si attesta, in media, all80% (ma, tenendo conto delle esigenze finanziarie per i LEA è di fatto, prossima al 20%); e il sistema di perequazione permette alle regioni del sud di conseguire entrate correnti procapite inferiori solo del 5% rispetto a quelle del nord.

Dati i contenuti del decreto delegato, attualmente in discussione, volto, tra laltro a dare attuazione alle norme della legge 42/2009 in materia di finanza regionale, sembra difficile immaginare che lautonomia finanziaria possa migliorare in modo evidente, e comunque, che possano ottenersi progressi simili a quelli provocati dalle riforme del sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario attuate a partire dagli anni 90, prima della modifica del Titolo V della Costituzione. Riforme per effetto delle quali lautonomia finanziaria di questo livello di governo è passata da uno stato ectoplasmatico ad uno comunque concreto e significativo. Osservazioni conclusive (segue)

Resta tuttavia intatta limportanza strategica della legge 42/2009, per quanto riguarda la promozione dellaccountability delle regioni su altri fronti. Ci si riferisce, in particolare, alla costruzione di indicatori di performance, al rafforzamento degli strumenti di controllo sul rispetto del Patto di stabilità interno, al miglioramento della trasparenze dei bilanci delle regioni. Osservazioni conclusive (segue)

Su questultimo aspetto, ora in fase di definizione, si ritiene anzi opportuno avanzare una proposta. Prevedere che ai bilanci delle singole regioni (compresi quelli delle regioni speciali) siano allegati dei prospetti che indichino: a) per ciascuno dei tributi propri, il gettito ad aliquote standard e il gettito effettivamente percepito, tenendo conto delle manovre attuate dalla regione; b) le risorse necessarie per garantire i Lep ai costi standard previsti dallo Stato, quelle effettivamente spese e le prestazioni extra Lep eventualmente garantite ai cittadini per autonoma scelta della regione. Ciò renderebbe i bilanci più trasparenti e migliorerebbe la possibilità per i cittadini di conoscere e valutare le responsabilità delle regioni Osservazioni conclusive (segue)