Teoria economica della burocrazia

Lezione e master Conoscenza dei vincoli e incentivi in cui opera PA consente di capire Le determinanti di scelte di sviluppo e investimento Interazione strategica tra governo e PA Analisi positiva  perché si hanno certi risultati, non quali risultati si dovrebbero avere

Approcci di studio alla burocrazia Governo moderno è burocratico (progressive era, sistemi totalitari) Approccio normativo (Weber, 1947): burocrate (es. dirigente PA) “opera per il bene dello stato”  scienza dell’amministrazione (ossimoro) Approccio positivo (Niskanen, 1971): burocrate massimizza bilancio Qui analisi positiva Niskanen e sviluppi successivi Applicazioni empiriche

Basi di approccio positivo Scoprire incentivi e vincoli ai quali è soggetto l’agente che opera nella PA (ma non solo) – “burocrate” Vantaggi dell’approccio: Perché burocrazia è considerata inefficiente lo è veramente? Perché PA è essenzialmente un monopolio istanze di concorrenza sono considerate “inefficienti duplicazioni” Perché settore pubblico cresce relativamente al settore privato  fenomeno storico Perché è difficile privatizzare e soprattutto liberalizzare attività economiche  in quali circostanze ciò succede e quali sono le resistenze regola aurea del 2 Burocrate non legato necessariamente a PA – burocrazia in grandi imprese (Williamson, 1964; Baumol, 1959; Leibenstein, 1966)  nuova teoria dell’impresa (Jensen e Meckling, 1976)

Cosa massimizza il burocrate? - 1 Weber (1947): “potere”  definizione vaga Russell (1938): 3 tipi di potere in politica Potere fisico (pena di morte, prigionia)  forma primordiale Offerta di premi/punizioni Influenza su opinioni mediante istruzione e propaganda 1 e 2 procedurale, 3 informativo Moderna analisi del potere (Wagner, 1969) Presupposto è: incertezza (lato domanda) Strumento (lato offerta) è: Vantaggio informativo (asimmetria informativa) Vantaggio procedurale (agenda setter) Analogo a teoria del profitto di Knight (1921): profitto remunera incertezza, informazione e rischio

Cosa massimizza il burocrate? - 2 Niskanen (1971) distingue burocrate pubblico da privato Impresa privata (manager)  potere può essere monetizzato  profitti  valore azionario dell’impresa PA  potere non può essere monetizzato Distinzione non netta  in grandi imprese private monetizzazione parziale  managers incrementano Dimensione imprese (personal perks) Compensi privati Lo stesso vale per NGOs Presupposto è sempre vantaggio informativo dei managers su stockholders (o stakeholders, nel caso delle NGOs)

Cosa massimizza il burocrate - 3 Niskanen: Settore pubblico con 3 caratteristiche Output non misurato in unità ma in livelli di attività  Università non riportano livello di istruzione (che interessa agli utenti) ma numero di corsi, docenti etc. Rapporto Stato-bureau è monopolio bilaterale Bene prodotto da bureau ha caratteristiche di bene pubblico  acquistato da stato per tutti gli individui  monopsonio Bureau è monopolio per evitare “duplicazioni inefficienti”  rimozione di 1) incentivi derivanti da concorrenza; 2) estrazione di informazione e potere di controllo (yardstick competition) Compenso di burocrati non correlato a incrementi di efficienza  stipendio, mentre managers possono avere stipendi correlati ai profitti (stock options)

Cosa massimizza burocrate - 4 Contesto in cui opera burocrate caratterizzato da Scarsi controlli esterni Scarsi incentivi interni Possibilità per bureau di fare offerte “prendere o lasciare” Niskanen (1971, p. 38) sostiene che burocrate massimizza “salary, perquisities of the office, public reputation, power, patronage, output of bureau…” Positivamente correlati con dimensione del bilancio

Il problema del burocrate - 1 Funzione obiettivo: B(Q); B’>0, B’’<0 Funzione costo: C(Q); C’>0, C’’<0 Funzione costo nota solo al burocrate  problema di monitoring Variabile di controllo del burocrate: Q (output) Lagrangiano: O=B(Q)+l(B(Q)-C(Q)) FOC: B’(Q)=l/(1+l)C’(Q)

Il problema del burocrate - 2 l (moltiplicatore di Lagrange) è utilità marginale di espansione del bilancio (output) Poiché l>0 B’<C’  output espanso oltre Q* (livello efficiente) fino a Qb  livello efficiente per bureau in cui surplus del consumatore è 0 Se bilancio dello stato è saziato Proliferazione degli output Inserimento dell’attività di un bureau in quella di un altro bureau Sostituzione di attività del settore privato Addiction Disegnare il grafico

Ipotesi alternative – Congressional dominance Stato a volte conosce la funzione di costo del bureau  ruolo delle OC (oversight committees, e.g., commissioni parlamentari, Corte dei Conti) Weingast e Moran (1983)  assenza di provvedimenti non significa assenza di controllo  bureau sa che OC può intervenire  cambia comportamento in funzione di composizione OC Weingast e Moran (1983): OC interviene mediante Monitoring Nomine Sanzioni ex post Weingast e Moran (1983)  FTC; Grier (1998)  FED; Dalle Nogare e Vassalli (2006)  Banca d’Italia Spoil system

Ipotesi alternative – avversione al rischio Bendor, Taylor and Van Gaalen (1985) ogni Q di output (budget) in più riduce B’(Q) Con avversione al rischio aumenta il costo marginale di essere “preso” in B’(Q)<C’(Q)  Bureau riduce estrazione del surplus del consumatore Output viene collocato tra Qb e Q*

Ipotesi alternative – bureau inefficiente Migué e Bélanger (1974): obiettivi elencati da Niskanen sono sostituti  scelta al margine (ad es. + personale significa + prestigio, ma anche maggiori costi) A Qb la produzione deve essere efficiente  se bureau chiede un budget inferiore, può produrre di meno ma avere slack (discretionary budget) con cui pagarsi altri obiettivi oltre a budget Funzione di costo trasla verso l’alto  inefficienza X La teoria dello “slack maximizing bureau” (Wykoff, 1990) vede il bureau che massimizza il bilancio (Niskanen) come un caso speciale  un solo obiettivo

I ranghi inferiori Niskanen et al esaminano solo una funzione obiettivo  burocrazia monolitica o solo personale dirigente Breton e Wintrobe (1982) esaminano incentivi e vincoli interni alla PA Ambiente con vantaggi dallo scambio ma con possibilità limitate di contratti formali Molti strumenti con cui B (boss) può aumentare la produttività di S (subordinato) – promozioni più rapide, bonus, privilegi S ricambia con maggiore produttività  scambi verticali efficienti S in alternativa può colludere con altri S per ottenere vantaggi mediante monopolizzazione del compito, distorsione delle informazioni  scambi orizzontali inefficienti Accordi non sono regolabili mediante contratto  trust e network sono sistemi sostituti (raccomandazioni, gruppi)

Contromisure Correlare salario del burocrate (dirigente PA) con incrementi di efficienza  inversamente proporzionale alla crescita del bilancio Meccanismi di trust-loyalty  Salari di efficienza Concorrenza tra bureau  yardstick competition Nascondere al bureau la funzione di domanda per il suo servizio (piani alternativi)  niente offerte prendere o lasciare Separazione piani di attività e carriere uno dei problemi legati alla concertazione Però concertazione può creare compromesso E’ una questione empirica

Verifiche empiriche – agenda setting Difficile test: output bureau non misurabile Ma: Oregon  Stato definisce spese per istruzione dei distretti scolastici, ma distretti possono incrementare spese mediante referendum Distretti propongono budget superiore a quello ottimale per elettore mediano (stimabile) e leggermente superiore a utilità del “reversion budget” (vedi grafico)  offerta prendere o lasciare Romer e Rosenthal (1982) verificano che Nei distretti con referendum, spese superiori a quelle del MV tra 16,5% e 43% Nel 99% dei distretti senza referendum il reversion budget è superiore a quello ottimale per MV

Verifiche empiriche – Regola aurea del 2 Ampia letteratura che confronta struttura dei costi tra imprese pubbliche e private In 71 studi (Mueller, 2003) 5 volte imprese pubbliche più efficienti, 10 volte differenze limitate, 56 volte imprese private più efficienti  costi spesso pari alla metà Limiti della domanda spingono imprese non monitorate (o non sottoposte a concorrenza) a incrementare i costi  inefficienza X

Verifiche empiriche – Confronti di efficienza - 1 Differenza dovuta a controllo, non a natura del settore (anche il privato può essere inefficiente) Settori privati regolamentati possono essere assai inefficienti In USA, regolamentazione del settore elettrico induce eccessivo investimento in K fisico In Italia, regolamentazione pro-Mezzogiorno crea labor hoarding

Verifiche empiriche – Confronti di efficienza - 2 Differenze di efficienza risiedono nelle caratteristiche del settore pubblico e privato Nel pubblico Riduzione delle “inefficienti duplicazioni” Monopsonio per la natura del servizio Scarsi incentivi interni per assenza di profitti (a volte nel mandato di imprese pubbliche) Rapporto principale agente più complesso che nel privato  ignoranza razionale Possibilità di fare price below marginal cost  monopolizzazione del settore  price above marginal cost (musei: Lott 1988)

La legge di Parkinson Parkinson (1957) per primo notò che quando la Marina inglese veniva ridotta dopo WW1, il numero di personale cresceva (large land navy) analogo a sistema scolastico italiano Legge di Parkinson conferma la presenza di relazioni verticali nella burocrazia – struttura amministrativa cresce mentre dimensioni della struttura e forza lavoro diminuiscono (Breton e Wintrobe, 1993)  promozione come forma di sopravvivenza

Privatizzazioni Ampia letteratura su privatizzazioni di SOE (Schneider, 2006) Estensioni dei processi di privatizzazioni dipende da Liberalizzazione di economie eccessivamente regolamentate Pressioni macroeconomiche-crescita Pressioni di finanza pubblica Significativa influenza di variabili politico-istituzionali Ideologia Frammentazione dei governi Concertazione come sistema di governance Studi microeconomici (probabilistic voter model) spigano la scelta dei settori da privatizzare-liberalizzare