1 I contratti di collaborazione Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco

2 LE FONTI NORMATIVE Articolo 7, comma 6, Dlgs n. 165/2001 (modificato dal Dl n. 4/2006) Articolo 110, comma 6, Dlgs n. 267/2000 (vedi Dl n. 4/2006) Articolo 1, comma 127, della legge n. 662/1996 (obbligo di comunicazione annuale al Dipartimento della Funzione Pubblica)

3 La legge n. 266/2005 Le spese per il conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa entrano nel costo del personale solo ai fini della quantificazione del risparmio dell ’ 1% da conseguire nel 2006 rispetta alla spesa 2004 Non sono compresi in tale ambito gli incarichi di consulenza, studio e ricerca (collaborazioni occasionali) La deliberazione della Corte dei Conti, sezione autonomie n. 4 del 17/2/2006

4 La procedura per il conferimento degli incarichi Determinazione da parte del dirigente La determinazione deve essere motivata, in particolare in relazione alla assenza di professionalità analoghe nell ’ ente Valutazione dei revisori (legge n. 311/2004) ? Trasmissione alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti (legge n. 311/2004) ? Applicazione dell ’ obbligo di invio alla Corte dei Conti degli incarichi che superano i € (legge n. 266/2005) da parte di tutti i comuni

5 La deliberazione della Corte dei Conti n. 6/2005 (1) Principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte dei Conti: - rispondenza agli obiettivi dell ’ ente - mancanza di una figura professionale idonea - indicazione dei contenuti e dei criteri - indicazione della durata - proporzione tra compenso ed utilità per l ’ ente

6 La deliberazione della Corte dei Conti n. 6/2005 (2) Applicazione agli enti locali del tetto di spesa per gli enti locali Applicazione della norma agli incarichi di studio, ricerca e consulenza Incarichi di studio (DPR n. 338/1994), implicano l ’ obbligo della relazione scritta finale Incarichi di ricerca implicano il programma da parte dell ’ ente Consulenze: richieste di pareri

7 La deliberazione della Corte dei Conti n. 6/2005 (3) Rientrano nell ’ ambito di applicazione: studio e soluzione di questioni per l ’ attività della amministrazione; prestazioni finalizzate alla resa di pareri, valutazioni e giudizi; consulenze legali (al di fuori della rappresentanza in giudizio e del patrocinio); studi per la elaborazione di schemi di atti amministrativi e normativi

8 La deliberazione della Corte dei Conti n. 6/2005 (4) Non rientrano nell ’ ambito di applicazione: prestazioni per servizi obbligatori per legge, rappresentanza in giudizio e patrocinio della amministrazione, appalti ed esternalizzazioni di servizi. Espressa esclusione legislativa degli incarichi connessi alla applicazione della legge n. 109/1994 (cd legge Merloni)

9 La deliberazione della Corte dei Conti n. 6/2005 (5) Non applicazione alle collaborazioni coordinate e continuative Esse sono una posizione intermedia tra lavoro autonomo e lavoro subordinato Utilizzabilità per le esigenze ordinarie Distinzione dagli incarichi esterni Divieto espresso di conferimento (comma 116) per gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità

10 La deliberazione della Corte dei Conti n. 6/2005 (6) Obbligo di adeguata motivazione Preventivo accertamento della mancanza di professionalità idonee all ’ interno dell ’ ente Attestazione della ragioneria (tetto di spesa) Trasmissione ai revisori dei conti per l ’ esame della regolarità contabile, finanziaria ed economica Trasmissione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti

11 La Corte dei Conti, sezione Toscana, delibera n. 6/2005 (1) Differenza tra incarichi di studio, ricerca e consulenza ed incarichi di collaborazione coordinata e continuativa Incarichi di studio, consulenza e ricerca caratterizzati dall ’ elevato contenuto prof.le Cococo privi della competenza specialistica Cococo utilizzabili per le esigenze ordinarie

12 La Corte dei Conti, sezione Toscana, delibera n. 6/2005 (2) Criteri restrittivi utilizzati dalla giurisprudenza della Corte dei Conti In particolare, inesistenza della figura nella organizzazione dell ’ ente Principio della autosufficienza della organizzazione degli enti Deficit di natura quantitativa copribili attraverso gli incarichi di cococo

13 La Corte dei Conti, sezione Toscana, delibera n. 6/2005 (3) Deficit di natura qualitativa copribili solo con incarichi professionali Incarichi non possono essere motivati da elevati carichi professionali, insufficienza, urgenze: occorre l ’ alta professionalità Applicabilità agli incarichi ad elevato contenuto di professionalità e non agli uffici di staff degli organi politici

14 La Corte dei Conti, sezione Toscana, delibera n. 6/2005 (4) Estensione della esclusione prevista per gli incarichi ex legge 109/1994, anche al di là di quelli di progettazione, ma non per quelli di rappresentanza e gestione Non applicazione agli incarichi connessi alla erogazione di servizi o di adempimenti obbligatori per legge Valutazione preventiva dei revisori dei conti ed ambito della regolarità contabile

15 La Corte dei Conti del Lazio, delibera n. 3/2005 (1) Obiettivo del legislatore: limitare l ’ esplosione della spesa per incarichi esterni Non previsione di limiti per gli incarichi di ricerca, ma per quelli di consulenza e studio Condizione della assenza di strutture organizzative o professionalità interne in grado di assicurare i servizi a cui gli incarichi si riferiscono

16 La Corte dei Conti del Lazio, delibera n. 3/2005 (2) Differenza posta dal legislatore tra mancanza delle professionalità ed inidoneità delle strutture Obbligo di adeguata motivazione Attestazione dei revisori Responsabilità in caso di inadempimento Certificazione dei servizi di ragioneria

17 I requisiti/1 I requisiti richiesti per le PA sono più stringenti rispetto al privato Elevata professionalità/comprovate competenze Carenza non rimediabile di professionalità interne Possesso effettivo di specifiche e comprovate esperienze

18 I requisiti/2 Obbligo di motivazione Preventiva indicazione di un criterio di scelta Imparzialità Definizione di un arco temporale Esiti tangibili che si deve dimostrare di avere raggiunto Compenso proporzionato e non elevato

19 Tratti distintivi Autonomia, cioè assenza di un vincolo gerarchico di dipendenza Modalità di svolgimento (non sottoposizione in modo stringente al potere disciplinare e sanzionatorio del datore di lavoro) Obbligazione di risultato Il contenuto può coincidere con quello di lavoro subordinato

20 Le co.co.co./1 Sono un terzo genere tra lavoro subordinato e lavoro autonomo ? Sono una forma di lavoro autonomo (il cui prototipo è il contratto d ’ opera ex art cc) Il tratto distintivo è la equiparazione al lavoro dipendente ai fini fiscali e della tutela giurisdizionale (funzione economico sociale)

21 Le co.co.co./2 Prestazione coordinata: stretto legame, ma senza vincolo di subordinazione, a cui logicamente si contrappone Prestazione continuativa: si contrappone alla occasionalità del rapporto Prestazione personale: dato prevalente rispetto alla organizzazione ed ai mezzi (nel qual caso sarebbe un appalto di servizi)

22 La definizione giuridica/1 Articolo 409 comma 3 del cpc : “rapporti di collaborazione che si concretino in una prestazione d’opera continuativa e coordinata, prevalentemente personale, anche se non a carattere subordinato” (ragione per la devoluzione del contenzioso al giudice del lavoro e non al giudice ordinario)

23 La definizione giuridica/2 Equiparazione al reddito da lavoro dipendente di “somme e valori.. percepiti in relazione ad altri rapporti di collaborazione aventi per oggetto la prestazione di attività svolte senza vincolo di subordinazione a favore di un determinato soggetto nel quadro di un rapporto unitario e continuativo senza impiego di mezzi organizzati e con una retribuzione periodica prestabilita”.

24 Co.co.co. e lavoro subordinato/1 Non sono una forma di reclutamento del personale L ’ orario di lavoro e la assenza di una autonomia nella gestione del tempo costituiscono indici della natura sostanziale di rapporto di lavoro subordinato, anche se non sono di per sé incompatibili Non è richiesto come obbligatorio che la prestazione sia effettuata presso l ’ ente

25 Co.co.co e lavoro subordinato/2 La differenza più rilevante tra cococo e lavoro subordinato è dato dalla assenza di un coordinamento spazio temporale da parte del datore di lavoro Nella cococo vi sono assunzione di responsabilità di risultato ed autonomia di gestione Nel lavoro subordinato vi è una dipendenza o disponibilità funzionale del lavoratore

26 Contenuti del contratto Forma scritta Natura dell ’ incarico Obiettivi da conseguire Durata Modalità della prestazione Sistemi di retribuzione Penali

27 Co.co.co e incarichi dirigenziali Assoluto divieto di conferimento di incarichi direttivi o dirigenziali a collaboratori, anche co.co.co. Il conferimento di tali incarichi presuppone un rapporto di lavoro subordinato, anche se a tempo determinato Quindi non pagamento con fatture, non versamento oneri a casse prev.li autonome

28 Il Dlgs n. 276/2003 Abrogazione delle co.co.co.per i privati Possibilità di continuare ad utilizzare tale istituto per le PA Utilità della riconduzione nell ’ ambito di un progetto, di un programma o di una sua fase Utilità della definizione degli ambiti entro cui si può considerare come occasionale un contratto di collaborazione

29 Consiglio di Stato (sezione V, sentenza 5144 del 15/9/2003) Non esistenza del posto in dotazione organica La presenza di aspetti tipici del lavoro subordinato (osservanza dell ’ orario di lavoro, ferie, firma del foglio di presenza) è aspetto conciliabile con la prestazione di lavoro subordinato

30 Corte dei Conti (Marche, sentenza 3/7/2003 n. 489)/1 Ogni Pa deve provvedere ai propri compiti con la propria organizzazione e il proprio personale L’incarico di consulenza non deve implicare uno svolgimento di attività continuative, deve essere cioè specifico e temporaneo Il requisito della laurea non costituisce un obbligo (possibili altri requisiti)

31 Corte dei Conti (Marche, sentenza 3/7/2003 n. 489)/2 Deve dimostrarsi l’impossibilità di adeguato svolgimento da parte delle strutture dell’ente; documentata e motivata assenza delle stesse Non deve rappresentare uno strumento per ampliare surrettiziamente i ruoli organici dell’ente

32 Corte dei Conti (Marche, sentenza 3/7/2003 n. 489)/3 Il compenso deve essere proporzionato all’attività svolta e non essere corrisposto in maniera forfettaria La delibera deve essere adeguatamente motivata Professionalità esterne individuate in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti

33 Corte dei Conti (Emilia, sentenza 3 marzo 2003 n. 707)/1 L’attività delle PA deve essere di regola svolta ed assolta dai propri organi ed uffici e si può ricorrere a soggetti estranei solamente nei casi consentiti dalla legge ovvero in occasione di eventi o situazioni straordinarie non fronteggiabili con le capacità e professionalità rinvenibili all’interno dell’ente

34 Corte dei Conti (Emilia, sentenza 3 marzo 2003 n. 707)/2 E’ fonte di danno erariale l’incarico diretto ad assicurare la piena operatività degli uffici e la riqualificazione del personale addetto, non essendo altro che l’esigenza propria di qualsiasi ufficio funzionare al meglio, finalità tipica e comune a tutte le PA Occorrono esigenze straordinarie, eccezionali ed indilazionabili

35 Corte dei Conti (Emilia, sentenza 3 marzo 2003 n. 707)/3 L’incarico non deve presentare carattere generale ed indeterminato, deve essere sorretto da adeguata motivazione, non deve comportare impegni di spesa particolarmente rilevanti, deve essere circoscritto ad un periodo limitato, prorogabile solo in presenza di eventi straordinari ed eccezionali

36 Corte dei Conti (Emilia, sentenza 3 marzo 2003 n. 707)/4 La spesa illegittima non può ritenersi compensata, neppure parzialmente, dalle intervenute prestazioni per le quali è da escludersi “in radice” la rispondenza ad un pubblico vantaggio Quindi non genericità dell’incarico (vedi conferimento di incarichi di consulenza giuridica)

37 Corte dei Conti (Lazio, sentenza 2/4/2003 n. 783)/1 E’ infondata l’accezione secondo cui la valutazione delle esigenze del ricorso alle consulenze esterne appartiene alla discrezionalità della PA La discrezionalità incontra 3 limiti fondamentali ed invalicabili costituiti dall’interesse pubblico, dalla causa del potere e dai comuni precetti di logica ed imparzialità

38 Corte dei Conti (Lazio, sentenza 2/4/2003 n. 783)/2 Gli incarichi possono essere conferiti ove i problemi di pertinenza dell’amministrazione richiedano conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dipendente e conseguentemente implichino conoscenze specifiche che non si possono nella maniera più assoluta riscontrare nell’apparato amministrativo

39 Corte dei Conti (Lazio, sentenza 2/4/2003 n. 783)/3 E’ ormai pacifico che costituiscono danno gli interi emolumenti corrisposti nell’ipotesi di incarico protratto nel tempo per esigenze permanenti ed istituzionali di un ente locale, soprattutto quando la consulenza ha le caratteristiche dei rapporti di impiego vietato dalla legge.

40 Corte di Cassazione (sentenza 6673 del ) Ai fini della distinzione del rapporto di lavoro subordinato da quello autonomo, elementi rilevanti sono l ’ assoggettamento del lavoratore al potere direttivo, organizzativo e disciplinare del datore di lavoro, che deve estrinsecarsi nella emanazione di ordini specifici, oltre che nell ’ esercizio di un ’ assidua attività di vigilanza e controllo nell ’ esecuzione delle prestazioni lavorative, e il suo inserimento dell ’ organizzazione aziendale, da valutarsi con riferimento alla specificità dell ’ incarico conferitogli e alle modalità della sua attuazione

41 Consiglio di Stato (quinta sezione) sentenza n. 1743/06 La presenza di un vincolo di rispetto dell ’ orario di lavoro non è incompatibile con il lavoro a progetto Distinzione tra lavoro a progetto e cococo: nel primo il tratto predominante non sono le modalità, ma il collegamento con un progetto, un programma o una sua fase

42 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/1 Uso assai accentuato, in crescita e spesso improprio delle co.co.co. nella PA Rapporti di collaborazione ammessi solo per prestazioni di elevata professionalità, contrassegnate da elevata autonomia e tali da essere definite come lavoro autonomo

43 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/2 Non si devono aggirare le norme sulle assunzioni e sul concorso pubblico La PA deve potere fronteggiare le proprie esigenze nel momento dato con risorse professionali esistenti all’interno Divieto di affidare alle co.co.co. le stesse funzioni svolte dal personale

44 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/3  Per la Corte dei Conti cinque condizioni che devono ricorrere tutte:  rispondenza dell’incarico agli obiettivi della amministrazione  impossibilità effettiva di reperire le necessarie professionalità all’interno  specifica indicazione delle modalità e dei criteri di conferimento dell’incarico  temporaneità dell’incarico  proporzione tra compensi erogati ed utilità conseguite dalla PA

45 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/4 Contratto scritto Co.co.co come rimedio eccezionale Illegittime le successioni/proroghe indiscriminate e non motivate Divieto di affidare compiti di gestione e di rappresentanza dell ’ ente Conseguenze per il dirigente che le ha disposte

46 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/5 Riconduzione delle co.co.co. nell ’ ambito del lavoro autonomo, anche se con peculiarità specifiche Caratteristiche essenziali: continuità (in contrapposizione alla occasionalità), coordinazione (vincolo funzionale tra collaboratore ed ente), prestazione prevalentemente di tipo personale, mancanza di un vincolo di subordinazione (cioè di un potere gerarchico)

47 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/6 Assenza di determinazione dell’orario di lavoro, autonomia nelle modalità di esecuzione delle prestazioni, non comminazione di sanzioni disciplinari Il nomen iuris del rapporto non identifica completamente la natura della prestazione

48 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/7 Per la distinzione concreta rispetto alla collaborazione occasionale, fermi restando gli articoli 2222 del codice civile e 409 del codice di procedura civile, viene in soccorso l ’ art. 61 del DLgs n. 276/2003 (tetto dei 30 giorni e dei euro nel corso dell ’ anno) Il rapporto di co.co.co con le PA è opportuno che faccia riferimento a programmi, progetti e/o fasi di essi

49 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/8 Non obbligo di controllo dell ’ orario e delle presenze; non attribuzione di giorni di ferie; esclusione dai buoni pasto (al massimo concessione di un rimborso delle spese); assimilazione al dipendente per le trasferte Sanzione per il dirigente della PA: differenza stipendiale ed oneri previdenziali Applicazione ritenuta IRPEF

50 CIRCOLARE N. 4 (15/7/2004) FUNZIONE PUBBLICA/9 Trattamento pensionistico differenziato (ritenuta del 10% in presenza di altre ritenute previdenziali) Per i co.co.co. le PA devono provvedere alla copertura degli obblighi assicurativi (2/3 l’ente ed 1/3 il collaboratore) Obbligo di registrazione sui libri matricola e paga

51 DIPARTIMENTO FUNZIONE PUBBLICA Parere n.182/03 Il rapporto di lavoro del dipendente pubblico è caratterizzato dal principio dell'esclusività (salvo il collocamento in part time entro il tetto del 50%) La co.co.co di un dipendente pubblico può essere svolta solo da dipendenti pubblici collocati in part-time, fatto salvo l ’ accertamento della assenza di ragioni di non compatibilità