Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013 Modelli di governance delle Istituzioni Internazionali e della Pubblica Amministrazione Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013

Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013 Modelli di governance nelle II. II. e AA. PP. Programma: 1. Il New Public Management e la Public Governance 2. I modelli di governance nelle AA.PP. Italiane 3. I modelli di governance nelle principali Istituzioni Internazionali ( Nato, Fao, UE) Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013

Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013 Modelli di governance nelle II. II. e AA. PP. Libri consigliati: 1. Held D. – Koenig M – Archibugi G., Gobal governance and public accountability, blackwell publishing, 2005 2. Moore M. H., La creazione del valore pubblico guarini e associati, 2003 3. AA.VV., Governance pubblica: approcci teorici ed esperienze, McGraw-Hill, 2006 4. altre letture Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013

Concetto di AZIENDA Per Azienda si intende ogni sistema socio-tecnico, economico, duraturo, complesso e coordinato di risorse finalizzato a produrre beni e servizi per la soddisfazione dei bisogni umani; In essa sono da rilevare: Le finalità: che evidenziano in che modo l’azienda riesce a soddisfare i bisogni umani; Le Risorse: economiche, umane e tecniche disponibili per raggiungere le finalità; La organizzazione: di un sistema umano, tecnico ed economico coordinato di risorse in grado di operare; Il sistema delle operazioni: indirizzato a realizzare gli obiettivi ed a ottenere risultati coerenti

CLASSIFICAZIONI DI AZIENDE Concetto di AZIENDA CLASSIFICAZIONI DI AZIENDE AZIENDE:di produzione per il mercato (o imprese); AZIENDE di erogazione (propriamente dette e di consumo); AZIENDE: profit e non profit IMPRESE: private e pubbliche UNICA CLASSE DI AZIENDA.: aziende private ed aziende pubbliche

Le AZIENDE PUBBLICHE nel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE 2) Enti pubblici territoriali: STATO REGIONI PROVINCE COMUNI CITTA’ METROPOLITANE COMUNITA’ MONTANE MUNICIPI

Le AZIENDE PUBBLICHE nel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE 2) Enti pubblici istituzionali: INPS INAIL INPDAP Università CCIAA IPAB (dopo il 1988) con attività religioso-educativo e tutti quelli appartenenti al setto delle aziende non profit ACI Ordini professionali Ospedali Istituti tecnico-professionali (solo alcuni) ……….

Le AZIENDE PUBBLICHE nel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE 3) ENTI PUBBLICI ECONOMICI: ENI INA IRI ………..

Il concetto di governance e di government Il concetto di governance e di government nelle aziende pubbliche ha bisogno in premessa della specificazione di alcuni concetti di base che sono: Il soggetto giuridico ed il soggetto economico Il SOGGETTO GIURIDICO: è la persona giuridica titolare di tutti i diritti ed obblighi nascenti dai rapporti giuridici aziendali; è la personale giuridica a cui fanno capo tutte le obbligazioni giuridiche derivanti dalla costituzione, funzionamento ed estinzioni di rapporti ; è un Ente, una persona giuridica che nasce in forza di legge è un soggetto a cui è riconosciuta la Capacità Giuridica gode dei Diritti in base a leggi e usi osservati dal diritto pubblico

I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA Il soggetto economico: è la persona o il gruppo di persone che detiene il supremo potere volitivo dell’azienda individua gli obiettivi aziendali nel medio/lungo termine determina le strategie aziendali prende le decisioni generali e di programmazione ha la capacità di imporre la propria volontà è nominato dai pubblici poteri governa senza la proprietà del capitale

I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA Il soggetto economico è formato da: Politici → principio della sovranità popolare e Amministrativi → principio della imparzialità della gestione

I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA Il soggetto economico deve ( o dovrebbe) avere: le capacità professionali le competenze manageriali le possibilità di essere reclutato/promosso/rimosso in base alle capacità manageriali dimostrate le capacità di governare l’azienda la volontà di governare

Il concetto di governance e di government Il soggetto economico è formato da: Politici: rappresentanti della comunità amministrata definiscono gli obiettivi aziendali indicano le linee strategiche esercitano il controllo sui risultati valutano i responsabili amministrativi I Dirigenti amministrativi rappresentanti della struttura amministrativa definiscono i programmi e progetti da realizzare definiscono le linee operative della gestione realizzano i servizi pubblici per la comunità amministrata realizzano le linee strategiche e gli obiettivi indicati dai politici assumono le responsabilità della gestione

Il concetto di governance e di government Il soggetto economico prima del d. Lgs. 29/1993 aveva: ruoli confusi responsabilità,spesso, non completamente circoscritte le attribuzioni dei poteri tra politici e dirigenti amministrativi erano spesso indeterminate il politico è stato visto come il superiore gerarchico/ funzionale degli amministrativi che può avocare a sé gli atti amministrativi ed intervenire per la gestione il dirigente amministrativo non si riconosce una autonomia amministrativa ed opera riconoscendo l’autorità superiore A cui attribuisce anche responsabilità amministrative Tutti sono responsabili,nessuno è responsabile

Il concetto di governance e di government Il soggetto economico dopo il d. Lgs. 29/1993 : i ruoli sono chiari e ben definiti; il politico non è più superiore gerarchico del dirigente I Politici detengono il potere di indirizzo,definiscono le strategie , identificano gli obiettivi e ne verificano i risultati; I Dirigenti Amministrativi hanno il potere di programmare la propria gestione in coerenza con le strategie e gli obiettivi prestabiliti, formulano proposte, hanno autonomia gestionale e rispondono dei risultati. Principio della distinzione funzionale e delle responsabilità

Il modelli di governo Il Modello Burocratico: ambiente statico scarse competenze dei dirigenti eccessivo uso del potere i dipendenti cercano di soddisfare bisogni di tipo elementare Il Modello Decisionale Pluralistico Organicamente Integrato: ambiente dinamico alte conoscenze specialistiche dei dirigenti le conoscenze sono ampiamente diffuse nell’organizzazione i dipendenti cercano di soddisfare bisogni elevati

Il concetto di governance e di government nell’evoluzione degli studi sulla Pubblica Amministrazione e delle Istituzioni Internazionali il concetto della Governance Pubblica ( o Public Governance) nasce come naturale evoluzione del New Public management ( o nuovo government)

Il concetto di governance e di government e poi i necessari approfondimenti della Governance Pubblica ( o Public Governance) dopo alcune evoluzioni del New Public management.

Il concetto di governance e di government Negli anni ‘40 in America nasce il concetto di governance Una prima evoluzione concerne il mondo delle imprese. I primi studi hanno riguardato la proprietà delle imprese; essi sono stati indirizzati a sviluppare un nuovo Coordinamento tra i componenti del soggetto economico delle Imprese ridurre i costi per fronteggiare la domanda rispondere al dinamismo del mercato

Il concetto di governance e di government Successivamente, il concetto di governance serve a rispondere ad esigenze imprenditoriali diverse : di equilibrio aziendale; di organizzazione aziendale; di rapporti burocratici e gerarchici Nasce così la Corporate Governance : scienza che studia i rapporti di coordinamento e di governo delle grandi imprese e dei Gruppi di Imprese.

Il concetto di governance e di government L’Ordine dei Commercialisti Italiani nel 1998 afferma: La Corporate Governance è la scienza che studia “ il Sistema di Direzione e Controllo delle aziende e cioè l’insieme delle istruzioni e regole, giuridiche e tecniche, finalizzate alla realizzazione di un governo dell’impresa che sia non solo efficace ed efficiente, ma anche corretto , ai fini della tutela degli azionisti e di tutti i soggetti interessati alla vita dell’impresa”.

Il concetto di governance e di government Negli anni ’90 tale concetto della governance entra nel mondo pubblico e viene considerato come la naturale evoluzione del New Public Management che si era sviluppato negli ultimi venti anni di innovazione manageriale. Tale concetto di governance però si differenzia dalla Corporate governance e identifica la Public Governance.

governance e government Il modello di Governance: indica il coordinato insieme delle funzioni manageriali (programmazione, organizzazione, controllo ) indirizzate a raggiungere gli obiettivi aziendali con il complessivo apporto di tutta la struttura organizzativa. La Governance è rappresentata dai modelli e/o dagli strumenti che supportano e/o concorrono a raggiungere le finalità (Mission) aziendali conservando l’esercizio della programmazione e del controllo ( strategica) . Il modello di Government: rappresenta l’insieme dei Ruoli e delle Posizioni organizzative che identificano relazioni, comportamenti e modalità operative che si racchiudono nella struttura organizzativa.

Il concetto e la evoluzione del New Public Management dagli anni ‘80 , in seguito al crescere delle condizioni di crisi ( economica e finanziaria), si evolve la conduzione amministrativa delle aziende pubbliche e di ogni Istituzione Pubblica, nazionale ed internazionale. le PP. AA. devono svolgere un ruolo nuovo ed importante per regolare i rapporti tra il sistema delle aziende pubbliche e delle aziende private. le aziende pubbliche devono abbandonare la visione “avversativa” o di differenza e “separazione” tra sistema economico pubblico e sistema economico privato.

Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il New Public Management nasce per sviluppare un processo di cambiamento nei sistemi amministrativi. Il New Public Management si ispira alla possibile e facile applicazione degli strumenti e delle tecniche privatistiche alle aziende pubbliche. Il NPM identifica un processo di cambiamento che modifica le relazioni/rapporti tra i responsabili ( tra le persone) nelle strutture organizzative delle aziende e delle istituzioni Pubbliche.

Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il NPM si orienta verso il superamento del modello burocratico; Il NPM si evolve verso il superamento della dicotomia del soggetto Politico e soggetto Amministrativo Il NPM tende a definire il nuovo ruolo del manager pubblico

Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il NPM accresce le conduzioni amministrative fondate su: autonomie decisionali responsabilità migliori livelli di efficienza e di efficacia Il NPM sviluppa strumenti operativi di cambiamento incisivi Nelle strutture amministrative che prima sono orientate : alle attività ai processi operativi ai risultati

gestione privatistici Professionalità e responsabilità gestionale Misurazione delle performance Impiego efficiente delle risorse I principi basilari Sistemi e strumenti di gestione privatistici Gestione per outcome Concorrenza Decentramento amministrativo

Il concetto e la evoluzione del New Public Management Aziende Pubbliche . Governance interna Governance esterna Governance interistituzionale Amministrazioni Pubbliche Aziende Private Organi politici Aziende Pubbliche Governance management Organi tecnici o amministrativi

Il concetto di governance pubblica La governance pubblica nasce come naturale risposta alle logiche evolutive del NPM. La governance pubblica nasce intorno agli anno ‘90 come naturale evoluzione del NPM, ma anche in una logica di sviluppo e di critica al managerialismo pubblico che andava crescendo a livello sia nazionale che internazionale. La governance pubblica trova tra i suoi fondatori in vari campi e in vari Paesi; si evidenziano al riguardo diversi e qualificati studi elaborati , tra gli altri, anche dalla Erasmus University di Rotterdam.

Il concetto di governance pubblica La governance pubblica si sviluppa e si qualifica con precisazioni importanti anche secondo i livelli di governo delle istituzioni e delle aziende pubbliche. La governance pubblica si articola in: governance interna governance esterna governance di cooperazione inter-istituzionale o meso-governance.

I concetti di Governance Pubblica Governance interna Insieme coerente di modelli, strumenti e meccanismi finalizzati ad orientare la macchina amministrativa al raggiungimento degli obiettivi prefissati Insieme di modelli e strumenti finalizzati ad orientare le decisioni e a favorire l’integrazione degli enti strumentali Governance esterna Insieme di modelli e strumenti finalizzati ad orientare e favorire la cooperazione sinergica dei vari soggetti pubblici e privati operanti su un territorio Governance interistituzionale 32

Gli Strumenti della Governance Pubblica Pianificazione e programmazione Controllo strategico e di gestione Valutazione del personale Sistema incentivante Governance interna Contratto di affidamento servizio Carta dei servizi Analisi di customer satisfaction Strumenti previsti nello statuto Analisi di bilancio Governance esterna Accordi di programma Convenzioni tra enti Associazione intercomunale Autorità d’ambito Conferenza dei servizi Governance interistituzionale 33

Il concetto di governance pubblica La governance pubblica identifica un modello di governo delle Istituzioni Pubbliche o PP. AA. o aziende pubbliche che definisce le scelte strategiche e le politiche di fondo della stessa realtà economica. La governance pubblica individua un sistema di governo che definisce le scelte strategiche , le politiche, i programmi ed i controlli che sono poi espressi nella struttura amministrativa indirizzata alle strategie ed orientata verso la cultura del risultato. La governance pubblica ricerca le specificità e le peculiarità necessarie per la razionalizzazione ed il rinnovamento delle aziende pubbliche.

la governance pubblica ed il NPM La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per la realizzazione del Valore Pubblico. Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche: la definizione della “mission” e degli “obiettivi” i criteri di valutazione delle strategie l’implementazione delle strategie le tecniche del management Valore Pubblico

la governance pubblica ed il NPM La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per La realizzazione del Valore Pubblico. Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche: il sistema di accountability la governance pubblica Per un sistema di global economic multilaterals

Il concetto e la evoluzione del New Public Management La Banca Mondiale La Commissione Europea diversi e significativi contributi in termine di Public Governance

Il concetto e la evoluzione del New Public Management La Banca Mondiale sottolinea : la capacità del Governo Politico di gestire le risorse (economiche e sociali) di una Nazione ; la capacità del framework ( con caratteristiche legali ed istituzionali) di poter garantire la realizzabilità delle Politiche Pubbliche; la capacità di poter valutare le performance anche in termini economici, finanziari e patrimoniali ( in una logica di accountability);

Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il White Paper della Commissione Europea sottolinea : la necessità di regole e procedure definite ed idonee per disciplinare i comportamenti delle Nazioni e la loro partecipazione a livello comunitario in termini di responsabilità, efficienza ed efficacia; la governance pubblica , in senso generale, appare essere un sistema di regole e rapporti che identifica un nuovo criterio di interrelazione tra Stati, tra Enti, Istituzioni, Aziende ed Individui che, pur perseguendo le proprie finalità, possono risultare coordinati in un ambiente dinamico ed in grado di soddisfare Le diverse categorie di stakeholder.

Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il White Paper della Commissione Europea sottolinea che: l’elemento caratterizzante la governance pubblica di ogni entità è lo stile di governo che, anche al di fuori del proprio sistema aziendale, ricerca relazioni e rapporti, di tipo nuovo e sinergico, in grado di sviluppare il clima di cooperazione tra gli attori in gioco ( persone, enti, aziende, reti di organismi, istituzioni, soggetti aziendali pubblici o privati, qualsiasi altro organismo di tipo strategico) in grado di soddisfare i bisogni degli stessi attori e altri stakeholder. Governance interna ed esterna.

Il concetto e la evoluzione del New Public Management In base al Titolo V della Costituzione Italiana ( in particolare in base all’art. 117 ) è da sottolineare che molti poteri sono riconosciuti di competenza Regionale. In questo caso, la Public Governance evidenzia uno sviluppo di: sussidiarietà verticale ( spostamento di molte funzioni dal Centro alla Periferia) Sussidiarietà orizzontale ( esternalizzazione di molti servizi ausiliari al settore privato e terzo settore con incremento di efficienza) Diversa organizzazione dei controlli ( legge 286/99 e legge 150/09)

modelli di governance delle aziende private Modello Tradizionale ASSEMBLEA DEI SOCI CONSIGLIO di AMMINISTRAZIONE COLLEGIO dei SINDACI Il Consiglio di amministrazione svolge funzioni di gestione. Il Collegio Sindacale svolge funzioni di controllo (di legalità, di sorveglianza e di vigilanza sulla corretta amministrazione).

modelli di governance delle aziende private Modello Monistico CONSIGLIO di AMMINISTRAZIONE ASSEMBLEA DEI SOCI Il Consiglio di amministrazione svolge le funzioni di gestione. Il Comitato per il controllo di gestione svolge funzioni di controllo come il Collegio dei Sindaci; Il Comitato per il controllo ha requisiti di indipendenza e di professionalità adeguati alle mansioni esercitate. CONTROLLO sulla GESTIONE

modelli di governance delle aziende private Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di amministrazione ASSEMBLEA DEI SOCI CONSIGLIO di SORVEGLIANZA CONSIGLIO di GESTIONE Il Consiglio di sorveglianza è nominato dalla Assemblea dei soci (almeno 3 membri) con compiti strategici; Il Consiglio di sorveglianza svolge compiti di vigilanza e di controllo caratteristici del Collegio sindacale.

modelli di governance delle aziende private Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di amministrazione ASSEMBLEA DEI SOCI CONSIGLIO di SORVEGLIANZA CONSIGLIO di GESTIONE Il Consiglio di gestione è nominato dal Consiglio di sorveglianza (almeno 2 membri)ed ha compiti operativi; Il Consiglio di gestione svolge le stesse funzioni del Consiglio di amministrazione.

modelli di governance delle aziende pubbliche Modello Duale: Poteri strategici e di controllo e di amministrazione PRESIDENTE CONSIGLIO di AMMINISTRAZIONE CONSIGLIO di SORVEGLIANZA DIRETTORE GENERALE Con diversi organi di Controllo esterno (Ministero vigilante, Corte dei Conti, Collegio Sindacale) ed interno (Servizio di Controllo Interno).

modelli di governance delle aziende pubbliche Il Modello “duale” in molte realtà pubbliche è fondato su due Organi diversi: Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza; Il Consiglio di Amministrazione, quale organo di collegamento tra l’organo strategico e la tecno-struttura; Il Direttore Generale, quale posizione apicale della tecno- struttura (“perno di collegamento”)

Differenze tra modello Duale e government aziendale Consiglio di Indirizzo e vigilanza Governance duale Consiglio di Amministrazione Organi di supporto Organi di supporto D.G. Government aziendale 48

modelli di governance delle aziende pubbliche Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza: (d.lgs. 479/94 e legge 127/97) ha poteri decisionali strategici e di vigilanza per: la individuazione delle linee strategiche, la emanazione delle direttive di carattere generale; la determinazione degli obiettivi strategici pluriennali; l’approvazione in via definitiva del Bilancio di Previsione e del Conto Consuntivo, dei Piani Pluriennali e dei Criteri dei piani degli investimenti e dei disinvestimenti; la verifica dei risultati. Manca la descrizione dei poteri decisionali e specifici del controllo sulle strategie e/o sulla effettiva realizzazione nel tempo degli Indirizzi scelti.

modelli di governance delle aziende pubbliche Il Consiglio di Amministrazione( d.lgs.479/94 e legge 127/97), ha poteri decisionali di amministrazione e gestione per: la predisposizione dei piani pluriennali e dei criteri dei piani degli investimenti e dei disinvestimenti; l’approvazione dei piani annuali di programmazione; la deliberazione dei piani di impiego dei fondi disponibili degli atti individuati nei regolamenti di organizzazione e di funzionamento del personale; la trasmissione ogni tre mesi di relazioni sull’attività svolta con particolare riferimento al processo produttivo e finanziario, nonché qualsiasi altra relazione richiesta da… Manca la descrizione di analitici poteri di coordinamento con l’organo superiore e con l’organo subordinato (D.G. e tecno-struttura)

modelli di governance delle aziende pubbliche Il Direttore Generale( d.lgs.479/94 e legge 127/97), ha poteri decisionali e direzionali per le attività gestionali in linea con: le responsabilità assunte concernenti le attività svolte per il conseguimento degli obiettivi e dei risultati; le responsabilità assunte di dovere sovrintendere il personale e la completa organizzazione dei servizi; Il Direttore Generale ha potere consultivo nelle sedute del CdA. Manca la precisazione dei poteri di collegamento con gli organi superiori decisionali .

modelli di governance delle aziende Modello Dualistico Modello Duale Nasce dalla “separazione” della funzione politica dalla funzione amministrativa Necessita della “partecipazione” delle forze sociali nella “governance” Necessita della “separazione” tra funzione di indirizzo e vigilanza e gestione E’ orientato alla “razionalizzazione” del modello di “governance” Nasce dalla “separazione” tra proprietà e governo Necessita della “separazione” tra funzione di controllo e funzione di gestione Richiede professionalità e qualità manageriali degli organi E’ orientato alla “razionalizzazione” del modello di “governance”

modelli di governance delle aziende pubbliche Alcune altre osservazioni sul Modello Duale: un modello “duale” che appare “plurale” e che lascia indeterminata e confusa la caratterizzazione degli stessi organi di governo necessita di “specificazione”; occorre consolidare la funzione di indirizzo e vigilanza; razionalizzare la funzione amministrativa e dei suoi organi; analizzare le conseguenti difficoltà che si evidenziano nel funzionamento della tecno-struttura, dove: la dirigenza è alla ricerca del proprio “ruolo”; gli organi territoriali sono alla ricerca del proprio “ruolo”;

modelli di governance delle aziende pubbliche Alcune altre osservazioni sul Modello Duale: le problematicità crescono ancor più in una logica manageriale di cambiamento (del Bilancio con le Missioni e Progetti, della responsabilizzazione; dei sistemi contabili integrati; dei sistemi e-government; della valutazione sui risultati); la Comunicazione agli Stakeholders si modifica su una base di Informazione più qualificata in cui c’è la tendenza a qualificare il sistema di accountability per gli stakeholder; come il Bilancio Sociale.