I TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Lezione 4 I TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI

Le domande In tutti i modelli di decentramento/federalismo sono presenti trasferimenti di risorse dal centro alla periferia. In misura diversa, tanto minori, quanto maggiore è l’autonomia dei livelli inferiori A quali motivazioni rispondono i trasferimenti? Di quali tipologie possono essere? Quali sono i loro effetti economici e distributivi? Si tratta di carenze di risorse in assoluto (diverse quindi da quelle derivanti dalla presenza di comunità ricche o povere di cui si vedrà dopo con i trasferimenti perequativi) Le ragioni che possono generare tali carenze sono la concorrenza fiscale (di cui però la responsabilità in parte ricade sugli enti stessi) e l’effetto Baumol La presenza di effetti di traboccamento è riconducibile all’impossibilità già segnalata di definire in mood corretto la dimensione ottimale dell’ente locale. I trasferimenti devono quindi compensare gli effetti esterni. I trasferimenti perequativi sono quelli più importanti e ci essi vedremo diversi modelli Questa motivazione trae origine dalla decisione del governo centrale di vincolare le scelte di livelli inferiori su una materia come l’indebitamento. (Nell’UE tale vincolo è presente anche per il governo nazionale). E’ quindi collegata al tipo di modello di decentramento/federalismo che si mette in atto (vedremo la riforma del Titolo V che ad esempio lascia ala possibilità di indebitamento degli enti locali, anche se solo per finanziare gli investimenti).

MOTIVAZIONI DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Integrazione di carenze di risorse per consentire consumi minimi di servizi Concorrenza fiscale Effetto Baumol 2) Redistribuzione per ragioni di efficienza Effetti di traboccamento 3) Redistribuzione per ragioni di equità Trasferimenti perequativi 4) Finanziamento di spese di investimento in presenza di vincoli all’indebitamento Si tratta di carenze di risorse in assoluto (diverse quindi da quelle derivanti dalla presenza di comunità ricche o povere di cui si vedrà dopo con i trasferimenti perequativi) Le ragioni che possono generare tali carenze sono la concorrenza fiscale (di cui però la responsabilità in parte ricade sugli enti stessi) e l’effetto Baumol La presenza di effetti di traboccamento è riconducibile all’impossibilità già segnalata di definire in mood corretto la dimensione ottimale dell’ente locale. I trasferimenti devono quindi compensare gli effetti esterni. I trasferimenti perequativi sono quelli più importanti e ci essi vedremo diversi modelli Questa motivazione trae origine dalla decisione del governo centrale di vincolare le scelte di livelli inferiori su una materia come l’indebitamento. (Nell’UE tale vincolo è presente anche per il governo nazionale). E’ quindi collegata al tipo di modello di decentramento/federalismo che si mette in atto (vedremo la riforma del Titolo V che ad esempio lascia ala possibilità di indebitamento degli enti locali, anche se solo per finanziare gli investimenti).

MOTIVAZIONI DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Concorrenza fiscale Un tema di crescente importanza, soprattutto a livello transnazionale Le motivazioni della concorrenza sono l’attrazione di persone, ma più spesso imprese, nel territorio locale a cui si associano effetti economici o politici positivi La presenza di effetti positivi non è però scontata e va verificata e argomentata caso per caso (migrazioni, investimenti diretti in regioni sottosviluppate) Spesso si trascurano effetti indiretti negativi. Il rimpiazzo della pressione fiscale con trasferimenti non avviene automaticamente. Può portare ad appesantimenti della tassazione su altri fronti (es. tasse su fattori meno mobili come il lavoro rispetto al capitale, con effetti distorsivi di altro tipo). Minore fedeltà delle imprese allo sviluppo e quindi ad effettuare investimenti di lunga durata. Costi indiretti delle immigrazioni, ecc.

MOTIVAZIONI DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Effetto Baumol La produttività del lavoro cresce a ritmi diversi (tipicamente industria (elevata) e molti servizi (bassa) Nel medio periodo questo comporta una modificazione dei prezzi relativi Las produttività del lavoro è più lenta nei servizi che hanno un forte contenuto di lavoro che richiede adattamento a situazioni particolari (lavoro di cura, asili nido, ecc.) Esempi: il costo del taglio dei capelli, i servizi alla persona, il “quartetto” Spesso una dinamica della produttività è più lenta in servizi sociali (servizi ai banbibi, agli anziani, ecc.)

MOTIVAZIONI DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Spillover B S A Esempi: due zone fieristiche (Modena Reggio) Due piccoli atenei Modena e Reggio? Due stadi, due mega teatri.? Se A produce il servizio che estende all’interno della zona rossa, e quindi anche alla comunità B per la zona S, A ha diritto ad una compensazione, che dovrebbe venire da BV. Ma non è detto che si trovi in accordo. Lo stato può intervenire e dare un contributo a chi fa il servizio, o disincentivando al duplicazione. In ogni caso operazioni di internalizzazione dei benefici.

TIPOLOGIA DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Ammontare Discrezionali/Automatici Limitati(closed-end)/Illimitati(open-end) Utilizzo Non condizionati Condizionati Modalità di distribuzione Cofinanziamento (matching)/in somma fissa (non-matching) Automatici: es. compartecipazione al gettito dell’iva fissato a priori nel 20%. Limitati: es. finanziamento dell’RMI. Stanziati tot miliardi e poi? Spesso non si sa.. Ma se no dovrebbe intervenire l’ente locale.Dovrebbe essere indicato un criterio di fornitura (primo arrivato primo servito, es. finanziamento della 488 (e’ cosi???)) Illimitati: nel senso che dipendono dal comportamento dell’ente locale. L’autorità centrale è impegnata a finanziare Automatici/illimitati sono la stessa cosa?????

TIPOLOGIA DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Modalità di distribuzione Cofinanziamento (matching) solitamente espressi in % della spesa autonomamente decisa dall’ente locale. Funzione di responsabilizzazione Automatici: es. compartecipazione al gettito dell’iva fissato a priori nel 20%. Limitati: es. finanziamento dell’RMI. Stanziati tot miliardi e poi? Spesso non si sa.. Ma se no dovrebbe intervenire l’ente locale.Dovrebbe essere indicato un criterio di fornitura (primo arrivato primo servito, es. finanziamento della 488 (e’ cosi???)) Illimitati: nel senso che dipendono dal comportamento dell’ente locale. L’autorità centrale è impegnata a finanziare Automatici/illimitati sono la stessa cosa?????

TIPOLOGIA DEI TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI Utilizzo Non condizionati Per perequazione Condizionati -  funzioni delegate -  servizi con rilevanti effetti esterni - standard minimi imposti dall’autorità centrale Automatici: es. compartecipazione al gettito dell’iva fissato a priori nel 20%. Limitati: es. finanziamento dell’RMI. Stanziati tot miliardi e poi? Spesso non si sa.. Ma se no dovrebbe intervenire l’ente locale.Dovrebbe essere indicato un criterio di fornitura (primo arrivato primo servito, es. finanziamento della 488 (e’ cosi???)) Illimitati: nel senso che dipendono dal comportamento dell’ente locale. L’autorità centrale è impegnata a finanziare Automatici/illimitati sono la stessa cosa?????

GLI EFFETTI ECONOMICI DEI TRASFERIMENTI L’analisi che segue è rilevante soprattutto per i trasferimenti ad integrazione delle risorse o per quelli con finalità incentivanti Il problema è valutare l’efficacia dei trasferimenti nello stimolare l’offerta dei servizi locali

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI Gli strumenti di analisi utilizzati Si massimizza: il benessere del governo centrale, nell’ipotesi che esso sia in grado di rappresentare correttamente il benessere dei governi decentrati (visione paternalistica) Il benessere dei membri dell’ente locale (di difficile rappresentazione - Teorema di Arrow) Si massimizza il benessere dell’elettore mediano

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI In questa sede considereremo il terzo approccio L’elettore mediano In tale approccio, la massimizzazione del benessere dell’elettore mediano massimizza il benessere della comunità locale, o comunque è coerente con i meccanismi di decisione politica democratica a livello locale.

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI L’approccio seguito è soggetto ad ipotesi: Le stesse già viste per il teorema del decentramento di Oates ed inoltre: l’elettore mediano sia sempre lo stesso soggetto, prima e dopo il trasferimento; le decisioni di spesa dell’autorità locale siano effettivamente prese in accordo con le preferenze espresse dall’elettore mediano: l’autorità massimizza l’utilità dell’elettore mediano.

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI L’apparato tecnico utilizzato è quello, ben noto, delle curve di indifferenze Gli aspetti fondamentali, come nella teoria del consumo, sono costituiti da: Effetto reddito: i trasferimenti dal centro aumentano il reddito dei cittadini (dell’elettore mediano) dell’ente locale Effetto sostituzione: i trasferimenti possono essere disegnati in modo da modificare il prezzo(costo) relativo del servizio pubblico rispetto agli altri beni a cui è diretta la spesa dei cittadini (dell’elettore mediano)

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI I trasferimenti possono quindi avere, in definitiva, tre diversi effetti:   a)  addizionalità diretta netta: che sia generale o specifico il trasferimento risulta efficace nel finanziare servizi pubblici locali che non sarebbero stati altrimenti prodotti (e questa è la sua finalità propria); b)  addizionalità indiretta netta. Si tratta di un effetto che può esser conseguito da un trasferimento specifico che stimoli anche, pur senza volerlo, il consumo di altri servizi pubblici diversi da quello al cui finanziamento è diretto. c)   spiazzamento. Si verifica quando il trasferimento centrale è usato impropriamente dall’ente locale non già per ampliare la propria offerta di servizi pubblici ma per sostituire le imposte locali come fonte di finanziamento del medesimo ammontare di servizi. Questi effetti possono ovviamente essere compresenti, e generalmente lo sono. Occorre tenerli a mente per potere effettuare un confronto sull’efficacia relativa di forme alternative di trasferimenti intergovernativi

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI Esaminiamo alcuni casi trasferimento non condizionato lump-sum trasferimento condizionato non-matching closed-end trasferimento matching open-end trasferimento matching closed-end

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI Per le ipotesi fatte (teoria dell’elettore mediano) I trasferimenti si traducono in aumenti delle risorse disponibile dell’elettore mediano stesso, che è vincolato ad un vincolo di bilancio e le cui preferenze tra servizio pubblico e altri beni (privati) è rappresentato da un sistema di curve di indifferenza.

Trasferimento non condizionato lump-sum X2 B E P I Q L - P1/P2 X1 è il servizio pubblico, X2 l’insieme degli altri beni ED è il vincolo di bilancio prima del trasferimento. P1 è il prezzo/costo del servizio pubblico, P2 il prezzo (indice) degli altri beni privati. La scelta iniziale , date le curve di indifferenza dell’elettore mediano, è in Q, con un consumo pari ad 0U di servizio pubblico e 0L di beni privati. Il trasferimento lump-sum è pari a EB(misurato in unità di bene privato) o DA(in unità di servizio pubblico) Il nuovo equilibrio è in P, a cui corrisponde un consumo 0H di servizio pubblico e 0I di bene privato. Ciò significa che, almeno in parte, il trasferimento si è tradotto non in un aumento del consumo del servizio finanziato ma in un aumento del reddito disponibile. Se i beni e servizi considerati sono normali, con elasticità positiva al reddito, il TRLS genera un effetto reddito che si traduce in un aumento sia di X che di Y.   O U H D A X1

TRASFERIMENTO LUMP-SUM Addizionalità diretta netta: si verifica in quanto aumenta il consumo del servizio X1 a cui è diretto il trasferimento Addizionalità indiretta netta e spiazzamento. Può essere rappresentata dall’aumento del consumo di X2, se X2 rappresentasse altri servizi pubblici. Nel caso esaminato è rappresentato un effetto di spiazzamento Si tratta di un aspetto teorico molto semplice, ma importante. L’effetto di spiazzamento ha un ruolo importantissimo nel disegno delle politiche di trasferimenti. Si pensi al Fondo europeo, ai sussidi all’occupazione, ecc. La valutazione degli effetti netti è molto difficile. Laurea specialistica in Valutazione.

. . . . . . TRASFERIMENTO CONDIZIONATO NON-MATCHING X2 I3b P N I2b M Q F I0b . H I1a L A FC è il vincolo iniziale e A la combinazione scelta iniziale. Il tarsferimento è pari a FH e può essere usato solo per produrre il servizio X1.Il vincolo di bilancio diventa allora FHZ. L’equilibrio può essere in L (curve di indifferenza verdi). In tal caso l’effetto è lo stresso del trasferimento non condizionato. L’ente locale, sulla base delle nuove risorse, avrebbe volontariamente consumato un ammontare di X1 maggiore o uguale a FH. L’equilibrio può però essere nell’angolo H, se le curve di indifferenza sono del tipo beta (azzurre). In questo caso la soluzione porta ad un li vello di benessere inferiore di quella ricavabile con un trasferimento non condizionato (punto M). Per chi ha fatto il corso Sistemi di welfare trova un’analogia stretta tra effetti di trasferimenti monetari e trasferimenti specifici. Se un consumo di X1 pari ad 0B rappresenta un minimo che il governo centrale vuole imporre, con l’uso del trasferimento non-condizionato avrebbe dovuto fare un trasferimento più elevato pari a FQ.L’eqauilibrio sarbebe stato in N. B C Z X1

TRASFERIMENTO MATCHING OPEN-END Il trasferimento consiste in un sussidio pari a T euro per ogni unità di servizio pubblico consumata Il vincolo di bilancio prima era: R = p1X1+ p2X2 Ora è R =(p1-T) X1+ p2X2 Il sussidio è equivalente ad una riduzione unitaria del prezzo del servizio pubblico. Il trasferimento è open-end perché il governo centrale si impegna a versare il sussidio in dipendenza delle decisioni di spesa dell’ente locale (elettore mediano)

. . . . TRASFERIMENTO MATCHING OPEN-END J I1 I2 X2 B G I F P N O C H Z FP spesa complessiva del governo centrale G . . . I F P N -(P1-T)/P2 Se non consumo X1 posso avere 0B e il sussidio è 0. La scelta è in P. Il sussidio ricevuto è pari a FP Se il governo avesse usato un trasferimento FP non condizionato, l’equilibrio sarebbe stato in G, preferito dall’ente locale, ma a cui corrisponde un consumo minore di X1 Gli effetti del trasferimento matching sembrano simili a quelli del trasferimento condizionato. Entrambi spingono al consumo di X1. Ma nel caso matching sono all’opera gli effetti di sostituzione, che operano attraverso i prezzi relativi. Nel caso precedente invece i prezzi relativi non mutano,se non “ a scatto” O C H Z A X1 -P1/P2

. . . . CONFRONTO TRA TRASFERIMENTO CONDIZIONATO LUMP-SUM E MATCHING OPEN-END X2 B H . G . . . F P N A parità di spesa per il governo centrale, il governo locale preferisce il trasferimento non condizionato non matching (perché non sono distorti i prezzi) Traferimento FP (matching=BH (non condizionato) BA vincolo di bilancio atching BHZ vincolo di bilancio non condizionato. L’equilibrio non condizionato (G) è preferibile a P (matching) O C Z A X1

. . . . TRASFERIMENTO MATCHING CLOSED-END J I1 I2 X2 B G R P N O C Z A Ancora un trasferimento matching al saggio CA/0C. Ma esiste un limite superiore pari a CZ. Il vincolo di bilancio diventa ada angolo BGZ. Nel caso rappresentato l’equilibrio si sposta in R. Poteva anche accadere che il vin colo non fosse stringente O C Z A X1

. . . TRASFERIMENTO MATCHING CLOSED-END J I1 I2 X2 B P N G O C Z A X1 In questo caso il limite è paria a CZ e il vincolo di bilancio diventa BGZ. L’equilibrio non cambia rispetto al acso di matching grant open end O C Z A X1

GLI EFFETTI DEI TRASFERIMENTI L’analisi svolta mostra che fissare la forma del trasferimento significa fissare il vincolo di bilancio Le forme di trasferimento che inducono maggiore consumo di servizio pubblico sono i sussidi condizionati lump-sum e i sussidi matching Questi ultimi vedono all’opera anche effetti di sostituzione e quindi sono potenzialmente più distorsivi Se la finalità del trasferimento fosse solo perequativa è meglio usare trasferimenti lump-sum

CRITICHE ALL’APPROCCIO DELL’ELETTORE MEDIANO le decisioni dell’ente locale non necessariamente riflettono quelle degli elettori:Ragioni ideologiche, esistenza di vincoli imposti centralmente, fattori socioeconomici, applicazione di regole incrementali nella determinazione del bilancio, ecc. La regola della maggioranza non è in grado di garantire che l’aggregazione delle preferenze individuali dia luogo ad un ordinamento di scelte collettive transitivo.

CRITICHE ALL’APPROCCIO DELL’ELETTORE MEDIANO Il teorema dell’elettore mediano vale infatti in ipotesi molto restrittive, fra cui si ricordano, di seguito, le principali: il voto deve riguardare la semplice scelta fra due alternative (non ci devono essere scelte multivariate); la distribuzione delle preferenze individuali è normale (preferenze single peaked); la votazione avviene a maggioranza; tutti gli aventi diritti votano (se non si sa quali cittadini votano non è infatti possibile individuare l’elettore mediano); si conoscono i costi delle alternative di spesa fra cui si è chiamati a scegliere; non ci sono comportamenti strategici: i cittadini votano secondo le loro preferenze senza cercare alleanze con gli altri votanti.

CRITICHE ALL’APPROCCIO DELL’ELETTORE MEDIANO Due ulteriori problemi dell'approccio che fa riferimento alle preferenze dell’elettore mediano: -  ignora i problemi redistributivi (come sempre avviene quando si ricorre alla logica di un agente rappresentativo della collettività, che è analogo ad ipotizzare agenti identici); -   l’identità stessa dell’elettore mediano può cambiare per gli effetti che l’insieme delle imposte locali e centrali e dei trasferimenti intergovernativi esercitano sul reddito disponibile degli elettori.   In sostanza c’è il fondato dubbio che il ricorso all’elettore mediano trovi la sua giustificazione nel fatto che non esiste una teoria alternativa che abbia i medesimi vantaggi analitici

IL FLYPAPER EFFECT Nell’analisi fatta un sussidio lump-sum è equivalente ad un aumento del reddito disponibile dell’elettore mediano. Si è però osservato che questa equivalenza non si verifica nella realtà e i soldi che vengono trasferito sotto forma di sussidi dal centro alla periferia sono invece preferenzialmente utilizzati nei servizi pubblici e non secondo gli schemi della teoria I soldi restano attaccati là ove si posano (effetto carta moschicida) In sostanza c’è il fondato dubbio che il ricorso all’elettore mediano trovi la sua giustificazione nel fatto che non esiste una teoria alternativa che abbia i medesimi vantaggi analitici

IL MODELLO DI NISKANEN E’ una teoria molto famosa nell’ambito della scuola della Public Choice La Public Choice è un campo dell’economia pubblica che analizza i problemi introducendo nella teoria anche il comportamento dei burocrati o dei governi, a cui sono attribuiti obiettivi diversi da quelli dei cittadini. Gli obiettivi dei politici sono il mantenimento del potere, essere rieletti Per i burocrati di amministrare budget sempre più grandi perché da ciò dipende il loro prestigio e reddito In sostanza c’è il fondato dubbio che il ricorso all’elettore mediano trovi la sua giustificazione nel fatto che non esiste una teoria alternativa che abbia i medesimi vantaggi analitici

IL MODELLO DI NISKANEN Le teorie della Public choice raggiungono per lo più conclusioni molto ostili all’intervento pubblico. Unod ei suoi massimi esponenti è il premio Nobel James Buchanan La presenza di obiettivi diversi da quelli dei cittadini è causa di inefficienze In sostanza c’è il fondato dubbio che il ricorso all’elettore mediano trovi la sua giustificazione nel fatto che non esiste una teoria alternativa che abbia i medesimi vantaggi analitici

IL MODELLO DI NISKANEN Il modello di Niskanen è uno dei primi ad esaminare il comportamento dei burocrati. Si suppone che essi abbiano informazioni private sui costi marginali sui vantaggi marginali dei servizi pubblici e usino questo privilegio informativo per allargare il budget da essi amministrato. In sostanza c’è il fondato dubbio che il ricorso all’elettore mediano trovi la sua giustificazione nel fatto che non esiste una teoria alternativa che abbia i medesimi vantaggi analitici

MODELLO DI NISKANEN E FLYPAPER EFFECT Nell’ambito del modello di Niskanen è possibile fornire una possibile spiegazione del Flypaper effect. SE c’è un trasferimento dal centro ad un ente locale, questo si traduce in una riduzione del costo medio del servizio. Di ciò approfitteranno i manager pubblici per allargare il bilancio (per i manager vi è al massimo il vincolo di vantaggio medio=costo medio) In sostanza c’è il fondato dubbio che il ricorso all’elettore mediano trovi la sua giustificazione nel fatto che non esiste una teoria alternativa che abbia i medesimi vantaggi analitici

MODELLO DI NISKANEN E FLYPAPER EFFECT Se il trasferimento fosse dato direttamente ai cittadini, la domanda del servizio pubblico sarebbe aumentata (se il servizio pubblico ha un’elasticità positiva rispetto al reddito), ma l’incremento sarebbe stato probabilmente minore. (per i cittadini il criterio è costo marginale=valutazione marginale) In tal modo il Flypaper effect risulta spiegato. Esso è connesso alla volontà dei manager di approfittare del trasferimento per allargare il bilancio, spendendo più del livello efficiente. In sostanza c’è il fondato dubbio che il ricorso all’elettore mediano trovi la sua giustificazione nel fatto che non esiste una teoria alternativa che abbia i medesimi vantaggi analitici