LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DELLE FUNZIONI COMUNALI "Molti borghi e villaggi hanno il nome di Comuni senza averne la vitalità. Per toglierli dall'impotenza.

Presentazione sul tema: "LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DELLE FUNZIONI COMUNALI "Molti borghi e villaggi hanno il nome di Comuni senza averne la vitalità. Per toglierli dall'impotenza."— Transcript della presentazione:

1 LA GESTIONE ASSOCIATA OBBLIGATORIA DELLE FUNZIONI COMUNALI "Molti borghi e villaggi hanno il nome di Comuni senza averne la vitalità. Per toglierli dall'impotenza e dall'isolamento in cui sono e per collegare meglio l'interesse locale al generale, si concede ad essi la facoltà di riunirsi in consorzio per certi servizi comunali, la cui trascuranza fa reclamare, a danno della libertà locale, l'ingerenza dello Stato“ Francesco Crispi - 1887

2 LA SITUAZIONE ATTUALE  Scadenza termini al 31 dicembre 2014.  Accenno di esercizio potere sostitutivo da parte delle Prefetture (art. 19, comma 1°, legge n. 135/2012) > Circolare ministeriale del 12 gennaio > ordine ai Prefetti di procedere alla diffida con termine perentorio.  Dietrofront! Nuova Circolare ministeriale del 23 gennaio 2015: -Atteso il particolare rilievo, la questione relativa all'attuazione del complessivo disegno legislativo è stata anche oggetto di specifico esame nella riunione della Conferenza Stato-città ed autonomie locali del 22 gennaio u.s. che, nella prospettiva di accompagnare il percorso dei processi associativi, ha tra l'altro registrato positivamente un'ipotesi di differimento dei termini attualmente previsti dal citato art. 14

3 LA SITUAZIONE ATTUALE -In tale riunione è stata condivisa la necessità, proprio nell'ottica della più proficua e leale collaborazione, che il delicato iter di costituzione dei modelli di governance locale trovi la sede naturale di verifica e confronto nell'ambito delle Conferenze provinciali permanenti, con il necessario contributo delle rappresentanze territoriali dell'Anci, al fine di registrare e valutare le diverse criticità, anche di natura interpretativa, che emergeranno nelle singole realtà locali. -Degli esiti delle attività svolte le SS.LL avranno cura di riferire a questo Dipartimento ai fini del successivo esame in Conferenza Stato-città e AA. LL. > attività di verifica?? -Si ringrazia e si resta, pertanto, in attesa della rappresentazione delle situazioni rispettivamente riscontrate.

4 LA SITUAZIONE ATTUALE Quindi, sembra che: L'intervento sostitutivo dei Prefetti venga sospeso; ma gli stessi rappresentanti del Governo dovranno verificare l’attività delle conferenze provinciali, per riferire al ministero dell'Interno, il quale utilizzerà i riscontri nelle attività in Conferenza unificata. Ma tutto questo ha senso solo sulla base di un quid sconosciuto della Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali «ha registrato positivamente un'ipotesi di differimento dei termini»?? Una sospensione tacita non fondata su di una normativa!!

5 CONFERENZA PROVINCIALE PERMANENTE Le Conferenze Provinciali permanenti, previste dall’'articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono organi che coadiuvano il prefetto nell'esercizio delle funzioni di coordinamento delle attività degli uffici periferici dello Stato e di leale collaborazione di tali uffici con gli enti locali. La Conferenza è presieduta dal Prefetto ed è composta, a livello provinciale, dai responsabili delle strutture periferiche dello Stato, dal Presidente della Provincia, dal rappresentante della Città metropolitana, ove costituita, dal Sindaco del comune capoluogo e dai Sindaci dei comuni eventualmente interessati alle questioni trattate, o loro delegati, nonché da tutti quei soggetti istituzionali la cui partecipazione è ritenuta utile, in relazione agli impegni che si dovranno prendere. La Conferenza Permanente si articola, di prassi, in quattro sezioni corrispondenti ad altrettante aree organiche di materie: - Amministrazioni d'ordine; - Sviluppo economico ed attività produttive; - Territorio, ambiente ed infrastrutture; - Servizi alla persona e alla comunità.

6 CONCETTI GENERALI Dal 22 febbraio 2014, il numero ufficiale dei comuni italiani è paria 8.057. Dall'inizio del 2014, sono stati istituiti 24 nuovi comuni a seguito di fusioni di territorio che hanno portato alla soppressione di un totale di 57 comuni. Nel 1861, anno dell'unità d'Italia, i comuni erano 7.720. In corrispondenza del censimento del 1921 è stato registrato il maggior numero di comuni (9.195), mentre al censimento successivo del 1931 si registrarono 7.311 comuni, valore minimo raggiunto.

7 CONCETTI GENERALI “POLVERIZZAZIONE” COMUNI Sussistenza di una forte disomogeneità nella distribuzione dei Comuni per Regione. In due sole Regioni, il Piemonte e la Lombardia, si concentra, infatti, circa un terzo dei Comuni italiani. Alla fine del 2010, i Comuni con meno di 1.000 abitanti erano 1.946 e per quasi la metà appartenevano alle due suddette Regioni. In Provincia di Torino, che conta 315 Comuni, ve ne erano ben 113.

8 PICCOLI COMUNI: PUNTI CRITICI LA VULGATA TRADIZIONALE: Mancanza di economie di scala Prezzi di acquisto più elevati Sottoutilizzazione di alcune attrezzature Stessi compiti amministrativi e stessi vincoli dei Comuni mediograndi, con meno risorse per assolverli Maggiori difficoltà a trovare valide competenze professionali per i nuovi adempimenti.

9 PICCOLI COMUNI: VANTAGGI DELLA GESTIONE ASSOCIATA LA VULGATA TRADIZIONALE: Economie di scala Maggiori professionalità Miglioramento delle prestazioni Maggiore specializzazione dei dipendenti Maggiore peso politico complessivo Diffusione delle best practices

10 CONCETTI GENERALI Funzione pubblica Funzione pubblica: l'attività svolta da un soggetto, solitamente pubblico, nell'interesse della collettività. In questo senso, sono funzioni pubbliche le seguenti classiche funzioni dello Stato: a)Funzione legislativa o normativa; b)Funzione amministrativa; c)Funzione giurisdizionale; d)Funzione di indirizzo politico. Articolo 357 – c.p. (Nozione del pubblico ufficiale): “Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi”

11 CONCETTI GENERALI Funzione pubblica Funzione pubblica amministrativa: 1)attività autoritativa, esercitata da una Pubblica amministrazione; 2)disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi; 3)caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della Pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi; 4)svolgentesi attraverso l’esercizio di attività amministrativa. Ecco di che cosa ci occupiamo!

12 CONCETTI GENERALI SERVIZIO PUBBLICO Servizio pubblico: – Tesi soggettiva: esercizio di attività non autoritativa, assunta da un pubblico potere. – Tesi oggettiva: servizio pubblico è l'attività che il Legislatore disciplina come tale per orientarla a fini sociali: “Ai fini della identificazione di un servizio pubblico, è irrilevante la natura pubblica del gestore” (Tar Calabria, sez. Catanzaro I^, n. 1422/2011). Servizio pubblico locale: "gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali" (art. 112, TUEL) > attività non autoritativa e di contenuto economico: “Deve ritenersi, ai sensi dell’art. 112 TUEL, che la qualificazione di servizio pubblico locale spetti a quelle attività caratterizzate, sul piano oggettivo, dal perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile, selezionati in base a scelte di carattere eminentemente politico, quanto alla destinazione delle risorse economiche disponibili ed all'ambito di intervento” (Consiglio di Stato, sez. V^, n. 7369/2006).

13 CONCETTI GENERALI SERVIZIO PUBBLICO Tale posizione deve essere rivista alla luce di più recente giurisprudenza: ”Per identificare giuridicamente un servizio pubblico, non è indispensabile a livello soggettivo la natura pubblica del gestore, mentre è necessaria la vigenza di una norma legislativa che, alternativamente, ne preveda l'obbligatoria istituzione e la relativa disciplina oppure che ne rimetta l'istituzione e l'organizzazione all'Amministrazione. Oltre alla natura pubblica delle regole che presiedono allo svolgimento delle attività di servizio pubblico e alla doverosità del loro svolgimento, è ancora necessario, nella prospettiva di una definizione oggettiva della nozione, che le suddette attività presentino un carattere economico e produttivo e che le utilità da esse derivanti siano dirette a vantaggio di una collettività, più o meno ampia, di utenti”. (Consiglio di Stato, sez. VI^, n. 2.021 del 5 aprile 2012: in tema di attività di messa in sicurezza e di bonifica di un sito inquinato di interesse nazionale).

14 CONCETTI GENERALI SERVIZIO PUBBLICO Una sentenza di enorme interesse, che consente di affermare che si è in presenza di un servizio pubblico, laddove vi sia la sussistenza dei seguenti presupposti: 1)Una disposizione normativa di rango primario (legislativa) e di particolare contenuto, in quanto: prevedente l’obbligatoria istituzione del servizio, con la connessa e relativa disciplina; oppure delegante l’istituzione e la disciplina organizzativa all’Amministrazione. 2)Natura pubblica delle regole che presiedono allo svolgimento delle attività di servizio pubblico. 3)Doverosità dello svolgimento delle attività di servizio pubblico. 4)Carattere economico e produttivo delle attività, che solo eventualmente costituiscano anche esercizio di funzioni amministrative. 5)Le utilità, prodotte dal servizio pubblico, devono essere a vantaggio di una collettività, più o meno ampia, di utenti (in caso di servizi divisibili) o comunque di terzi beneficiari (in caso di servizi indivisibili).

15 PERCORSO LEGISLATIVO: DIFETTI  Percorso normativo non (sempre) organico e coerente (troppi provvedimenti emergenziali);  L’intreccio delle competenze legislative con la Regione complica ulteriormente il percorso associativo;  Troppa disinvoltura e leggerezza nel legiferare in generale;  Disposizioni non (sempre) chiare e soluzioni non sempre praticabili;  Esiti incerti, sia sugli effetti che queste disposizioni possono determinare in termini di risparmio effettivo.

16 NORMATIVA ART. 118 – COST. 1)Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. 2)I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. 3)La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. 4)Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

17 NORMATIVA ART. 3 – D.LGS 112/1998 - Conferimenti alle regioni e agli enti locali e strumenti di raccordo 1) Ciascuna regione, ai sensi dell'articolo 4, commi 1 e 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, entro sei mesi dall'emanazione del presente decreto legislativo, determina, in conformità al proprio ordinamento, le funzioni amministrative che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale, provvedendo contestualmente a conferire tutte le altre agli enti locali, in conformità ai principi stabiliti dall'articolo 4, comma 3, della stessa legge n. 59 del 1997, nonché a quanto previsto dall'articolo 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142. 2) La generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai comuni, alle province e alle comunità montane, in base ai principi di cui all'articolo 4, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59, secondo le loro dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale. Le regioni, nell'emanazione della legge di cui al comma 1 del presente articolo, attuano il trasferimento delle funzioni nei confronti della generalità dei comuni. Al fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei comuni di minore dimensione demografica, le regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative di cui al comma 5 del presente articolo. Nell'ambito della previsione regionale, i comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale. Decorso inutilmente il termine di cui sopra, la regione esercita il potere sostitutivo nelle forme stabilite dalla legge stessa. La legge regionale prevede altresì appositi strumenti di incentivazione per favorire l'esercizio associato delle funzioni.

18 NORMATIVA D.LGS N. 267/2000: ARTICOLO 13 - FUNZIONI 1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunita', dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. 2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

19 NORMATIVA Articolo 33 D.lgs. 267/2000 (“Esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei Comuni”): 1. Le regioni, nell'emanazione delle leggi di conferimento delle funzioni ai comuni, attuano il trasferimento delle funzioni nei confronti della generalità dei comuni. 2. Al fine di favorire l‘esercizio associato delle funzioni dei comuni di minore dimensione demografica, le regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative di cui all'articolo 4. Nell'ambito della previsione regionale, i comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale. Decorso inutilmente il termine di cui sopra, la regione esercita il potere sostitutivo nelle forme stabilite dalla legge stessa. 3. Le regioni predispongono, concordandolo con i comuni nelle apposite sedi concertative, un programma di individuazione degli ambiti per la gestione associata sovracomunale di funzioni e servizi, realizzato anche attraverso le unioni, che può prevedere altresì la modifica di circoscrizioni comunali e i criteri per la corresponsione di contributi e incentivi alla progressiva unificazione. Il programma è aggiornato ogni tre anni, tenendo anche conto delle unioni di comuni regolarmente costituite.

20 NORMATIVA 4. Al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, le regioni provvedono a disciplinare, con proprie leggi, nell'ambito del programma territoriale di cui al comma 3, le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni, con l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un apposito fondo. A tale fine, oltre a quanto stabilito dal comma 3 e dagli articoli 30 e 32, le regioni si attengono ai seguenti principi fondamentali: a) nella disciplina delle incentivazioni: b) favoriscono il massimo grado di integrazione tra i comuni, graduando la corresponsione dei benefici in relazione al livello di unificazione, rilevato mediante specifici indicatori con riferimento alla tipologia ed alle caratteristiche delle funzioni e dei servizi associati o trasferiti in modo tale da erogare il massimo dei contributi nelle ipotesi di massima integrazione; c) prevedono in ogni caso una maggiorazione dei contributi nelle ipotesi di fusione e di unione, rispetto alle altre forme di gestione sovracomunale; d) promuovono le unioni di comuni, senza alcun vincolo alla successiva fusione, prevedendo comunque ulteriori benefici da corrispondere alle unioni che autonomamente deliberino, su conforme proposta dei consigli comunali interessati, di procedere alla fusione.

21 NORMATIVA Decreto legge n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, art. 14, commi 25°-31° (Patto di stabilità interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali). Decreto legge n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011, art. 16 (Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali). Decreto legge n. 95/2012, convertito in legge n. 135/2012, art. 19 (Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali).

22 NORMATIVA ARTICOLO 19, DL 95/201 comma 1 lettera b), convertito in legge n. 135/2012: “I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l)”. - Quindi: CONVENZIONE > art. 30 Dlgs 267/2000 UNIONE DEI COMUNI > art. 32 Dlgs 267/2000 FINALITA’: il comma 25°, dell’articolo 14, del decreto legge n. 78/2010 stabilisce che la finalità da perseguire è quella del: “coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni”.

23 NORMATIVA L'espressione "funzioni fondamentali" indica quelle funzioni che sono basilari, fondamentali, che devono necessariamente essere esercitate dai Comuni. Questa espressione ricalca quella più antica, delle "spese obbligatorie e facoltative", che erano imposte a Comuni e Province dalle leggi comunali e provinciali, e che stabilivano che questi enti potevano effettuare le spese facoltative soltanto dopo che erano state eseguite le spese obbligatorie, puntualmente enumerate. Si ritiene che al posto di questa antica espressione si è utilizzata quella di "funzioni fondamentali", ma la sostanza è rimasta la medesima e ciò non depone a favore dell'autonomia e del senso di responsabilità degli Enti locali.

24 NORMATIVA Le funzioni fondamentali da porre in gestione associata (previste dall’art. 14 DL n. 78/2010, poi modificato) sono le seguenti: a)organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b)organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c)catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d)la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;

25 NORMATIVA e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma della Costituzione; h) edilizia scolastica, per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) polizia municipale e polizia amministrativa locale; l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale; (lettera così modificata dall'art. 1, comma 305, legge n. 228 del 2012). l-bis) i servizi in materia statistica (lettera aggiunta dall'art. 1, comma 305, legge n. 228 del 2012).

26 CRITICHE SULL’INDIVIDUAZIONE DELLE FUNZIONI a)Difficoltà nell’individuazione del contenuto concreto delle funzioni fondamentali (le cui aree funzionali individuate continuano a dare adito a forti critiche anche per la loro diversa consistenza sul piano dell’assetto organizzativo comunale). b)Difficoltà nell’individuazione delle eventuali funzioni non fondamentali (rispetto a quelle proprie e delegate). c)Difficoltà nel chiarire il groviglio terminologico delle funzioni proprie e delegate dei comuni per una corretta allocazione delle funzioni amministrative, rispetto all’articolo 13 del Testo Unico degli Enti locali.

27 DIVIETO DI FRAZIONAMENTO Art. 14, comma 29°, Legge n. 122/2010: “I comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa”.

28 RISPARMI DA CONSEGUIRE MINISTERO DELL’INTERNO, DECRETO 11 settembre 2013 (Determinazione dei contenuti e delle modalità delle attestazioni dei Comuni comprovanti il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione associata delle funzioni): 1.L’attestazione dell’efficienza si fonda sui dati contabili di bilancio relativi ai valori della spesa corrente. 2.I dati desunti dalla contabilità finanziaria dovranno dimostrare, al termine del triennio di osservazione, un risparmio complessivo di spesa corrente degli enti convenzionati di almeno il 5 per cento rispetto alle spese sostenute nell’esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante convenzione, con l’esclusione delle entrate correnti per contributi di amministrazioni pubbliche aventi destinazione finalizzata al finanziamento di funzioni comunali e delle entrate per rimborsi all’ente per le spese gestite in convenzione e di quelle riferite a servizi precedentemente non attivati.

29 NORMATIVA REGIONALE L.R. 22/2011, art.8: 1. In attuazione dell’articolo 14, comma 31, del DL 78/2010, convertito dalla legge n. 122/2010, l'insieme dei comuni tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata mediante la forma associativa dell'unione di comuni o della convenzione deve raggiungere il limite demografico minimo pari a 5.000 abitanti o a 3.000 abitanti, in caso di comuni appartenenti o appartenuti a comunità montane, o pari al quadruplo del numero degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli associati. La popolazione complessiva residente nei territori dei comuni tenuti all'obbligo di cui al presente comma è calcolata alla data del 31 dicembre 2009.

30 NORMATIVA REGIONALE L.R. 22/2011, art.10: 1. In caso di documentata impossibilità nel conseguimento dei limiti demografici di cui agli articoli 8 e 9, la Regione può consentire deroghe, su richiesta motivata dei comuni interessati. L.R. 24/2014, art.21 > condizioni alternative: a) essere confinante unicamente con comuni non tenuti all'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata e non intenzionati ad associarsi con il comune in obbligo; b) avere superato la soglia demografica prevista per l'obbligo di gestione associata ai sensi del DL 78/2010 convertito dalla legge 122/2010 dopo la data di entrata in vigore dello stesso decreto.

31 CONVENZIONE Linee generali La convenzione costituisce un istituto associativo previsto, per la prima volta, dalla legge 142 /1990, con lo scopo di consentire ai Comuni di avvalersi, per l’esercizio associato dei servizi e delle funzioni di competenza locale, di uno strumento estremamente più agevole dei consorzi. Caratteri: -Maggior grado di flessibilità; -Non comporta la nascita di un nuovo soggetto giuridico; -Le funzioni ed i servizi oggetto dell’accordo, benché svolti in forma associata, restano sempre nella titolarità degli enti partecipanti alla convenzione (in gestione convenzionata va l’esercizio della funzione); -Finalità di garantire l’efficienza e la qualità dell’azione amministrativa connessa all’esercizio delle funzioni; -Evitare “suddivisioni territoriali artificiali, nell’espletamento di funzioni e servizi, che non trovano riscontro in reali peculiarità geografiche o in particolari esigenze dell’utenza” (Venchi, I servizi pubblici e le forme associative e di cooperazione. Nuovo ordinamento delle autonomie locali, in Riv. Amm. Rep. It. 1991, pag. 490; Caringella, Giuncato, Romano, L’ordinamento degli Enti Locali nel testo unico, Milanofiori, Assago 2000).

32 CONVENZIONE Linee generali Natura giuridica: -Accordo fra soggetti pubblici, equiordinati, avente natura contrattuale e civilistica. -“Forma di associazione fra enti locali”: La fattispecie convenzionale disciplinata dall'art. 30 del D.Lgs n. 267/2000, rappresenta una forma associativa tra enti locali finalizzata allo svolgimento coordinato di funzioni e servizi determinati, tant'è che il secondo comma di tale norma prevede che dette convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di partecipazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie (Tar Piemonte, sez. II^, n. 3.607/2007; Consiglio di Stato, sez. V^, n. 7274/2010). Dunque: un accordo, di natura più organizzativa che contrattuale, diretto a disciplinare lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi (la finalità associativa), rientrante nel genus degli “accordi”, di cui all’art. 15 legge n. 241/1990 > “le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”.

33 CONVENZIONE Linee generali Articolo 30 D.Lgs n. 267/2000 : 1. 1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni. 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. 3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo. 4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.

34 CONVENZIONE Linee generali Ai sensi dell’articolo 30, la convenzione deve necessariamente individuare. I fini, che si intendono perseguire. La sua durata, che deve essere determinata proprio in quanto con tale istituto gli enti partecipanti non rinunciano alla titolarità dei compiti messi in comune. Le forme di consultazione dei soggetti contraenti. I loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. Si tratta di un elemento di grande importanza, in quanto è assolutamente necessaria l’individuazione dei costi della gestione associata, sia al fine di valutarne l’economicità, sia allo scopo di provvedere alla ripartizione del peso economico della gestione tra gli enti partecipanti. È chiaro, inoltre, che nel computo della ripartizione economica del costo occorre tener presente sia la funzioni di coordinamento e direzione, sia il personale affidato alla gestione comune, sia, infine, le prestazioni di carattere economico rese dagli enti, quali garanzie, cauzioni, fornitura di mezzi strumentali. Gli adempimenti specifici (azioni, interventi, atti, etc.), cui sono tenute le singole Amministrazioni convenzionate. Le convenzioni devono essere approvate dal Consiglio comunale, ai sensi dell’articolo 42, comma 2°, lett. “c” (costituzione e formazioni di forme associative).

35 CONVENZIONE Linee generali Il comma 3° fa riferimento, invece, alle cd. “convenzioni obbligatorie”, che lo Stato e la Regione possono stabilire nelle materie di loro spettanza, quando tale strumento sia ritenuto idoneo a meglio assicurare la gestione temporanea di un servizio o la realizzazione di un’opera pubblica. Le convenzioni incontrano dei limiti temporali e di oggetto, in ciò differenziandosi dalle facoltative, che possono essere a tempo indeterminato e plurifunzionali. Queste, infatti, per un verso debbono avere un’efficacia limitata nel tempo, potendo riguardare solo “la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio”. Per altro verso, afferiscono alla “realizzazione di un'opera”.

36 CONVENZIONE Linee generali La competenza all’approvazione delle convenzioni risiede nei consigli degli enti (art. 42, comma 2, lett. c) D.Lgs n. 267/2000. Al riguardo, occorre tener conto che: “La competenza consiliare in materia di convenzioni, ai sensi dell’art. 42, c. 2, lett. c), del d.lgs. n. 267/2000, è circoscritta ai soli accordi che presentino le caratteristiche di cui all’art. 30, c. 2 del medesimo d.lgs.: “Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciprochi obblighi e garanzie” (nella specie, all’accordo avente ad oggetto l’individuazione del sito potenzialmente idoneo ad ospitare un nuovo termovalorizzatore, è stata riconosciuta natura di mera individuazione di comuni intenti, come tale rientrante nella competenza della giunta)” (Tar Piemonte, sez. II^, n. 3607/2007).

37 CONVENZIONE Linee generali DISCREZIONALITA’ DELLE FORME ORGANIZZATIVE: Articolo 33 D.lgs. 267/2000: 2. Al fine di favorire l‘esercizio associato delle funzioni dei comuni di minore dimensione demografica, le regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative di cui all'articolo 4. Nell'ambito della previsione regionale, i comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale. Decorso inutilmente il termine di cui sopra, la regione esercita il potere sostitutivo nelle forme stabilite dalla legge stessa. Articolo 30, D.Lgs n. 267/2000 4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.

38 CONVENZIONE UFFICIO COMUNE L’Ufficio comune è quello che opera con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quale è stato affidato l'esercizio delle funzioni pubbliche e dei servizi pubblici in luogo degli enti partecipanti all'accordo. Caratteri: -si costituisce un nuovo (cioè non esistente prima) singolo ufficio, composto dal personale distaccato degli enti aderenti; -il personale preposto all’ufficio comune rimane dipendente dell’ente di appartenenza, ed è allo scopo distaccato per lo svolgimento del servizio o della funzione nell’ambito dell’ufficio comune; -tale Ufficio esercita tutte le funzioni ed i servizi del settore per tutti gli Enti aderenti; -diversamente dal Consorzio non ha distinta personalità giuridica, in quanto l’attività viene imputata agli Enti aderenti.

39 CONVENZIONE UFFICIO COMUNE Il distacco funzionale:  Non modifica lo stato giuridico ed economico del dipendente presso il comune di appartenenza, sul quale continua ad incombere l’obbligo retributivo (fisso ed accessorio) e contributivo;  Con la convenzione ed il conseguente “distacco” di personale, verrà disciplinato, in modo distinto, il rapporto organico ed il rapporto funzionale dei dipendenti interessati. Il rapporto organico resta in capo al comune di appartenenza, mentre il rapporto funzionale sarà di competenza del Comune sede dell’Ufficio comune. Rientreranno, pertanto, nelle competenze dell’Ufficio comune la disciplina dei seguenti istituti: compiti e mansioni, ordini di servizio, orario di lavoro, sede o sedi dove prestare servizio, ferie, permessi, attribuzione di specifiche responsabilità, autorizzazione al lavoro straordinario (nel limite stabilito dall’ente di appartenenza), misurazione e valutazione della performance, competenze in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro (ex d.lgs 81/2008).

40 CONVENZIONE UFFICIO DELEGATO L’Ufficio delegato è quello costituito attraverso l’istituto della delega di funzioni, da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti. La delega consiste nel trasferimento dell’esercizio di poteri da un organo (delegante, che ne conserva la titolarità) ad un altro (delegato). I presupposti di legittimità della delega sono: a) l'atto di conferimento in forma scritta da parte dell'organo delegante; b) la sussistenza di una specifica previsione di legge, che autorizzi la delega. Importante: non si crea un nuovo Ufficio, ma ad uno preesistente viene trasferito l’esercizio di poteri o funzioni anche di altri Enti.

41 CONVENZIONE UTILIZZO DEL PERSONALE Articolo 14 - Contratto Collettivo del comparto Regioni-Autonomie locali (2002/2005) Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione 1. Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e anche per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione. 2. Il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni verticali e sulle progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso, previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione.

42 CONVENZIONE UTILIZZO DEL PERSONALE 3. La contrattazione decentrata dell’ente utilizzatore può prevedere forme di incentivazione economica a favore del personale assegnato a tempo parziale, secondo la disciplina dell’art. 17 del CCNL dell’1.4.1999 ed utilizzando le risorse disponibili secondo l’art. 31. 4. I lavoratori utilizzati a tempo parziale possono essere anche incaricati della responsabilità di una posizione organizzativa nell’ente di utilizzazione o nei servizi convenzionati di cui al comma 7; il relativo importo annuale, indicato nel comma 5, è riproporzionato in base al tempo di lavoro e si cumula con quello eventualmente in godimento per lo stesso titolo presso l’ente di appartenenza che subisce un corrispondente riproporzionamento.

43 CONVENZIONE UTILIZZO DEL PERSONALE 5. Il valore complessivo,su base annua per tredici mensilità, della retribuzione di posizione per gli incarichi di cui al comma 4 può variare da un minimo di € 5.164,56 ad un massimo di € 16.000. Per la eventuale retribuzione di risultato l’importo può variare da un minimo del 10% fino ad un massimo del 30% della retribuzione di posizione in godimento. Per il relativo finanziamento trova applicazione la generale disciplina degli artt. 10 e 11 del CCNL del 31.3.1999. 6. Al personale utilizzato a tempo parziale compete, ove ne ricorrano le condizioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore, il rimborso delle sole spese sostenute nei limiti indicati nei commi 2 e 4 dell’art. 41 del CCNL del 14.9.2000 (trattamento di trasferta e rimborso missioni?). 7. La disciplina dei commi 3, 4, 5 e 6 trova applicazione anche nei confronti del personale utilizzato a tempo parziale per le funzioni e i servizi in convenzione ai sensi dell’art. 30 del D.Lgs. n. 267 del 2000. I relativi oneri sono a carico delle risorse per la contrattazione decentrata dell’ente di appartenenza, con esclusione di quelli derivanti dalla applicazione del comma 6.

44 CONVENZIONE Art. 14, comma 31-bis: «Le convenzioni di cui al comma 28 hanno durata almeno triennale e alle medesime si applica, in quanto compatibile, l’articolo 30 del D.Lgs n. 267/2000. Ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione di comuni».

45 CONVENZIONE Il MINISTERO DELL’INTERNO, con decreto dell’11 settembre 2013, è intervenuto a disciplinare tale materia, prevedendo indicatori di efficienza e di efficacia. L’articolo 4 del decreto, in tema di indicatori di efficienza, prevede che l'attestazione della medesima si fonda sui dati contabili di bilancio relativi ai valori della spesa corrente. Nel secondo comma, si prevede espressamente che: “i dati desunti dalla contabilità finanziaria dovranno dimostrare, al termine del triennio di osservazione, un risparmio complessivo di spesa corrente degli enti convenzionati di almeno il 5 per cento rispetto alle spese sostenute nell'esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante convenzione, con l'esclusione delle entrate correnti per contributi di amministrazioni pubbliche aventi destinazione finalizzata al finanziamento di funzioni comunali e delle entrate per rimborsi all'ente per le spese gestite in convenzione e di quelle riferite a servizi precedentemente non attivati”.

46 CONVENZIONE Problematiche personale in convenzione:  individuazione della sede o delle sedi di lavoro;  disciplina degli spostamenti dalla propria abitazione alla/e sede/i di lavoro e i trasferimenti tra le sedi;  rilevazioni delle presenze, in presenza di più sedi;  ricadute del trattamento economico accessorio sul fondo delle risorse decentrate nell’ente di appartenenza, anche alla luce dei “blocchi e tagli” previsti dall’art. 9, commi 1 e 2-bis, del d.l. n. 78/2010.

47 UNIONE DI COMUNI DISCIPLINA GENERALE A seguito delle modifiche introdotte dalla legge n. 56/2014 - legge Del Rio): A) L'unione di comuni è l'ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi. B) Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni.

48 UNIONE DI COMUNI DISCIPLINA GENERALE C) Gli organi dell’Unione sono: Presidente: viene scelto tra i Sindaci dei Comuni associati. Giunta: è costituita da soggetti scelti tra i componenti dell’esecutivo dei Comuni associati. Consiglio: è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli consigli dei Comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune. Come è ben facile desumere, la composizione degli organi istituzionali risulta pesantemente condizionata dal principio di gratuità delle cariche. Infatti, ai sensi dell’articolo 1, comma 105°, lettera “a”, della legge Del Rio, gli organi debbono costituirsi ed operare senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Agli amministratori non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti.

49 UNIONE DI COMUNI DISCIPLINA GENERALE D) L'unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili e non derogati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, i princìpi previsti per l'ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all'ordinamento finanziario e contabile, al personale e all'organizzazione. E) Lo statuto dell'unione stabilisce le modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti. In fase di prima istituzione lo statuto dell'unione è approvato dai consigli dei comuni partecipanti e le successive modifiche sono approvate dal consiglio dell'unione. F) L'atto costitutivo e lo statuto dell'unione sono approvati dai consigli dei comuni partecipanti con le procedure e con la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. G) Lo statuto individua le funzioni svolte dall'unione e le corrispondenti risorse.

50 UNIONE DI COMUNI DISCIPLINA GENERALE H) All'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite. I) Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale. L) Il presidente dell'unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. M) Alle unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati.

51 SPESE PERSONALE – FACOLTA’ ASSUNZIONALI LEGGE 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 450°: Nell'ambito dei processi associativi di cui ai commi 28 e seguenti, le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l'invarianza della spesa complessivamente considerata. REGOLA DEL CUMULO> Le spese di personale e le capacità assunzionali delle gestioni associate si calcolano cumulativamente (unico grande aggregato).

52 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? Associare significa unificare?? > Art. 19. DL. 95/2012: “Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali”. Associare: Ammettere qualcuno a partecipare a qualcosa. SIN.: affiliare, aggregare. Unificare: Ridurre più cose o parti a un tutto unico, riunirle e fonderle insieme in un tutto omogeneo.

53 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? Discrezionalita’ delle forme organizzative: - Articolo 33, c. 2, D.lgs. 267/2000: Al fine di favorire l‘esercizio associato delle funzioni dei comuni …………………………….i comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, …………………..; - Articolo 30, D.Lgs n. 267/2000: Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di ……………………

54 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? CORTE DEI CONTI, PIEMONTE, 30 AGOSTO 2012, N. 387 “Con specifico riguardo alla concreta organizzazione di ciascuna funzione, è evidente che gli Enti interessati dall’aggregazione debbano unificare gli uffici e, a seconda delle attività che in concreto caratterizzano la funzione, prevedere la responsabilità del servizio in capo ad un unico soggetto che disponga dei necessari poteri organizzativi e gestionali, nominato secondo le indicazioni contenute nell’articolo 109 del TUEL” (anche: Corte dei conti, Lombardia, 3 ottobre 2012, n. 426).

55 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? Il parere della Corte dei conti prende spunto dalla seguente questione, prospettata da un Comune: “il Sindaco del Comune di Riva presso Chieri ha domandato alla Sezione se possa ritenersi contabilmente corretto, dopo aver provveduto ad individuare al vertice di ogni singola funzione gestita in forma associata un unico Responsabile di servizio, continuare a riconoscere, per una o più funzioni di particolare complessità, la posizione organizzativa e conseguentemente la retribuzione di posizione e di risultato oltre che al Responsabile del servizio così come sopra individuato anche ad altro dipendente del medesimo servizio svolto in forma associata, di categoria D cui siano affidati compiti organizzativi complessi, caratterizzati da un elevato grado di autonomia gestionale ed organizzativa”.

56 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? In altri termini, il Sindaco chiede se sarà legittimo continuare a corrispondere l’indennità di posizione e la retribuzione di risultato ai dipendenti apicali del suo Comune (cioè titolari di Posizioni Organizzative), dopo che sarà individuato e nominato il Responsabile del servizio in gestione associata, in riferimento alla medesima funzione o fascio di funzioni. La domanda è abbastanza chiara e la risposta, invero non potrebbe che essere scontata. Infatti, appare evidente che la corresponsione delle predette indennità e retribuzioni, in favore del proprio Responsabile, non può più essere garantita se verrà nominato un responsabile in gestione associata, cui dovranno essere erogate le predette retribuzioni. La “doppia” corresponsione darebbe luogo sicuramente ad un’indebita duplicazione, fonte di danno erariale.

57 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? “E’ evidente che gli Enti interessati dall’aggregazione debbano unificare gli uffici e, a seconda delle attività che in concreto caratterizzano la funzione, prevedere la responsabilità del servizio in capo ad un unico soggetto”. “Nella predisposizione del modello organizzativo gli Enti interessati dovranno tenere conto degli obiettivi di finanza pubblica (cioè il risparmio) e dovranno, quindi, evitare di adottare soluzioni organizzative che, di fatto, si pongano in contrasto con le finalità, anche di risparmio di spesa, perseguite dal legislatore e che, nella sostanza, mantengano l’organizzazione precedente”.

58 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? “L’esercizio unificato della funzione implica che sia ripensata ed organizzata ciascuna attività, cosicché ciascun compito che caratterizza la funzione sia considerato in modo unitario e non quale sommatoria di più attività simili”. “Una soluzione che lasciasse intravedere un’unificazione solo formale delle attività rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto, permettesse a ciascun Ente di continuare a svolgere con la sua organizzazione ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla funzione non risponderebbe all’obbligo previsto dalla legge”.

59 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? Nella predisposizione del modello organizzativo gli Enti interessati dovranno tenere conto degli obiettivi di finanza pubblica e dovranno, quindi, evitare di adottare soluzioni organizzative che, di fatto, si pongano in contrasto con le finalità, anche di risparmio di spesa, perseguite dal legislatore e che, nella sostanza, mantengano l’organizzazione precedente. In proposito, una soluzione che lasciasse intravedere un’unificazione solo formale delle attività rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto, permettesse a ciascun Ente di continuare a svolgere con la sua organizzazione ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla funzione non risponderebbe all’obbligo previsto dall’art. 14, co. 27 e segg. del d.l. 31 maggio 2010 (Corte Conti Lombardia, n. 326/2012)

60 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? Per quel che concerne la concreta organizzazione di ciascuna funzione, è evidente che gli Enti interessati alla gestione associata debbano unificare gli uffici e, a seconda delle attività che in concreto caratterizzano la funzione, prevedere la responsabilità del servizio in capo ad un unico soggetto che disponga dei necessari poteri organizzativi e gestionali, nominato secondo le indicazioni contenute nell’art. 109 del T.U.E.L. (Corte conti Lombardia, n. 513/2012).

61 GESTIONE “ASSOCIATA” O “UNIFICATA”? RIFLESSIONI: Pensare di dar vita, da subito, ad una gestione unificata (e non solo associata), attraverso un Ufficio comune e delegato, implica il fatto di aver risolto, ed in senso positivo (!), diversi problemi, fra cui: a) il Responsabile unico conosce, già da subito, tutte le problematiche di tutti i singoli Enti? b) i pregressi Responsabili di servizio, poi retrocessi a meri responsabili istruttori, collaboreranno con gioia ed entusiasmo con il neo mega-Responsabile? c) come saranno articolati i flussi informativi e conoscitivi fra i singoli Uffici dei diversi Comuni? Dovrebbero già bastare solo queste tre questioni per far sorgere almeno il sospetto che principiare con una gestione unificata, attraverso un unico e demiurgico Responsabile, costituisca un’iniziativa a dir poco ardita se non utopica. Infatti, occorre rendersi conto ed accettare un elemento organizzativo imprescindibile: approvata e stipulata la convenzione, gli Enti aderenti debbono “conoscersi” ed in tale onere conoscitivo i dipendenti esplicano un ruolo insostituibile.

62 SPESA AGGREGATA Si osserva che la gestione associata delle funzioni in forma convenzionata deve svolgersi in modo tale che non venga superata la spesa aggregata complessiva in precedenza destinata a tali funzioni dai singoli comuni convenzionati. Se il comune di Viganò non ha registrato la spesa di personale per l’assenza di personale interno di polizia locale, appare chiaro che, con la convenzione, sosterrà una spesa aggiuntiva, che però dovrà essere compensata con la minore spesa di personale riferita alle altre due funzioni fondamentali da gestire in forma associata (Corte conti Lombardia, n. 513/2012).

63 RESPONSABILE DEL SERVIZIO “POLITICO” La Sezione ritiene assai dubbia la possibilità di estendere la portata applicativa della suddetta disposizione per individuare il responsabile del servizio fra i componenti dell’organo esecutivo in favore dell’amministrazione comunale posta a capofila della convenzione (art. 53, comma 23°, L. 388/2000). In primo luogo, si osserva che la disposizione presenta caratteri di eccezionalità rispetto al principio di separazione fra funzione d’indirizzo politico e funzione amministrativa. Poi, si rileva che la disposizione derogatoria implica un necessario collegamento con il territorio comunale amministrato, non potendosi ammettere che i rappresentanti dell’organo esecutivo di un comune possano essere responsabili di funzioni associate che servono un bacino di utenza di altro territorio comunale, mancando il necessario collegamento fra elettori ed eletti (Corte conti Lombardia, n. 513/2012)

64 RIMBORSO SPESE MISSIONI Gli stessi principi si ritiene debbano trovare applicazione anche al caso di specie, venendo in rilievo, anche in questo caso, la necessità di sollevare il personale di servizio dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali ove vengono espletate le funzioni in convenzione. Un onere, anche in questa fattispecie, che assume carattere negoziale e che come tale deve trovare in ciascuna convenzione la sua disciplina. Non può pertanto ritenersi sufficiente che il nuovo modello organizzativo non preveda costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta singolarmente da ogni Ente. Pertanto, nel caso di specie, occorrerà assicurare anche che le spese in parola non siano in alcun modo di ostacolo, avuto riguardo a tutti gli effetti determinati dal nuovo modello organizzativo adottato, alla necessaria riduzione della spesa complessiva (Corte conti Piemonte, n. 118/2013).

65 CONTEGGIO SPESE Da quanto sopra argomentato se ne ricava che, sul piano del rispetto della normativa vincolistica in materia di assunzioni di personale, il Comune di Cirigliano ben può usufruire del servizio di polizia locale reso dall’Associazione dei Comuni alla quale partecipa senza dover assumere proprio personale. Peraltro, sul piano della contabilità dell’Ente neppure rileva come spesa di personale, da porre in rapporto alla spesa corrente, il pagamento della quota parte della spesa complessiva del servizio associato, dal momento che la spesa del personale impiegato è contabilizzata per intero da ciascun Ente al quale detto personale è legato da rapporto organico di lavoro. A tal proposito si dovrebbe prendere in considerazione la opportunità che, simmetricamente, la spesa sostenuta a titolo di rimborso a favore del servizio reso dalla gestione associata debba essere neutralizzata ai soli fini del calcolo del rapporto spesa di personale/spesa corrente (Corte conti Basilicata 113/2013)

66 CONTEGGIO SPESE “Si consideri, infatti, preliminarmente che, salvo che un ente non sia animato (avendone la possibilità) da spirito oblativo, le convenzioni – che, come si è visto, per dettato normativo hanno ad oggetto “funzioni e servizi determinati” – normalmente non saranno unidirezionali, e quindi ciascuno dei vari enti convenzionati potrà fornire il personale necessario per l’esercizio delle singole funzioni da associare, e quindi assumerne la delega o distaccare le risorse umane necessarie all’ufficio comune. Conseguentemente, gli enti locali che accettino di rinunciare a parte della prestazione lavorativa di un proprio dipendente in favore di altri enti convenzionati, pur dovendo computarne integralmente la spesa ai fini della predetta norma, riceveranno beneficio dal mancato conteggio della quota necessaria a retribuire la prestazione svolta in favore dei propri cittadini dal personale di altri enti” (Corte conti Basilicata 51/2013).

67 AUSILI TERZI?? “Si deve notare che il Legislatore vede con sfavore altre forme “soggettivizzate” di esercizio associato delle “funzioni” che si sovrappongono ai comuni; per questo ha, da un lato, previsto la soppressione dei consorzi di funzioni e, dall’altro, per i comuni di piccole dimensioni, obbligato all’esercizio associato di funzioni solo attraverso unioni o, in via congiunta o alternativa, convenzioni. Debbono ritenersi escluse formule organizzative consistenti nella partecipazione ad aziende consortili o ad altre forme di aggregazione” (Corte dei conti, Lombardia, 11 settembre 2012, n. 418)

68 AUSILI TERZI?? “In definitiva, per tali comuni di minori dimensioni, la previsione dell’art. 14, commi 27 e ss., del D.L. n. 78/2010 costituisce l’unica applicabile quando ricorrono congiuntamente le due seguenti circostanze: a) il comune interessato si ponga al di sotto della soglia demografica di legge (3 mila o 5 mila abitanti); b) l’attività in forma associata, a prescindere dalla sua connotazione teorica quale servizio o funzione, ricada nell’elencazione legislativa delle “funzioni fondamentali” (Corte dei conti, Lombardia, 11 settembre 2012, n. 418).

69 AUSILI TERZI?? “Di conseguenza, il comune istante, nei tempi definiti dalla norma primaria, sarà tenuto a cessare la propria partecipazione all’azienda consortile e a organizzare lo svolgimento delle attività di cui in premessa in forma associata, tramite la partecipazione a convenzione o unione” (Corte dei conti, Lombardia, 11 settembre 2012, n. 418) > Impossibilità di utilizzare, in sede di gestione associata, le “prestazioni” di altri Enti o Aziende consortili. In buona sostanza, le funzioni devono essere gestite, in modo associato, facendo leva solo sul personale e sulle strutture dei Comuni e non di altri Enti (fattispecie di azienda consortile operante nel settore dei servizi alla persona).

70 SEGRETARIO COMUNALE “Il Segretario comunale costituisce un distinto organo monocratico, la cui attività e il cui ruolo e status è disciplinato espressamente in modo unitario dal D.Lgs n. 267/2000. L’individuazione normativa della figura del Segretario Comunale fa della sua attività una distinta e specifica funzione amministrativa fondamentale per l’Ente. Tale funzione, nell’ambito dell’elencazione delle funzioni fondamentali, contenuta nell’art. 14, comma 27, del D.L. n. 78/2010, conv. nella L. n. 122/2010, appare riconducibile alla fattispecie sub lett. “a” (“organizzazione generale dell’Amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo”), ma non esaurisce di per sé l’intera categoria di cui alla lett. “a” citata, che, al contrario, ricomprende altre funzioni oggettivamente ed amministrativamente distinte. Di conseguenza, non risulta precluso l’affidamento disgiunto, tramite diverse soluzioni associative, della Segreteria comunale rispetto alle altre funzioni includibili nella fattispecie “a”, purché non si abbia un’effettiva duplicazione delle singole funzioni individuali” (Corte dei Conti, parere 12 ottobre 2012, n. 304).