Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA SEZIONE: NOVITA’ DEL DIRITTO Le c.d. class action (decreto 198/2009)

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1 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA SEZIONE: NOVITA’ DEL DIRITTO Le c.d. class action (decreto 198/2009)

2 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Nozione Strumento di tutela “aggiuntivo” rispetto a quelli previsti dal codice del processo amministrativo del 2010 Quali sono le azioni previste nel Codice Azione di annullamento (art. 29) Azione di condanna (art. 30) Azione avverso il silenzio (art. 31) Azione per la declaratoria di nullità (art. 31) Più altri riti “speciali”

3 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA PREMESSE PROFILI DI RITO

4 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Ammissibilità Il primo requisito (in base all’art. 1, comma 1, del d.lgs 20 dicembre 2009 n. 198) passa attraverso la verifica della sussistenza di uno dei seguenti comportamenti tipizzati: a)la violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento b)la violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi (di cui l’INPS, ad esempio, si è dotata!) c)la violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore.

5 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Legittimazione L'art. 1 d.lgs n. 198/2009 riconosce la legittimazione ai singoli "titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori“ sia ad "associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1" e quindi titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei tra loro (art. 1, comma 4 d.lgs198/2009). * La regola in tema è che la legittimazione delle associazioni (riconosciute e non riconosciute) va sempre verificata in concreto, caso per caso, in relazione alla natura e alla tipologia dell'interesse leso, al fine di accertare se l'ente ricorrente sia statutariamente deputato alla tutela di quello specifico interesse "omogeneo per una pluralità di utenti e di consumatori".

6 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Interesse al ricorso A mente dell'art. 1 comma 1 del d.lgs 198/09 la proposizione dell'azione è condizionata alla sussistenza di una "lesione diretta, concreta ed attuale", derivante dalle omissioni o dalla gestione inefficiente dell'amministrazione. - Si è voluto evitare che l'azione trasmodi sino a diventare uno strumento di controllo oggettivo e generalizzato dell'operato della P.A. e quindi un modello alternativo alla funzione di controllo politico-amministrativo. - Non è sufficiente che il ricorrente si limiti a dedurre l'inefficienza in cui la pubblica Amministrazione sarebbe incorsa, ma egli deve anche dedurre la lesione personale che abbia subito o che possa subire, nell'immediato o a breve, al proprio interesse omogeneo a quello di una determinata classe di utenti o consumatori.

7 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Consiglio St. Atti norm. 9 giugno 2009, n. 1943 “L'introduzione, in attuazione della delega conferita al Governo dall'art. 4 l. 4 marzo 2009 n. 15, di un'azione per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari dei pubblici servizi vale ad assicurare sul piano giuridico il principio costituzionale del buon andamento come canone del "servizio" reso dall'amministrazione ai cittadini”

8 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Profili collegati Art.2 bis - Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento “Le pubbliche amministrazioni … sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.

9 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Le recenti aggiunte all’art. 2, l. n. 241/1990 Conclusione del procedimento Ai sensi del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito in legge 4 aprile 2012, n. 35 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo) Ad esempio il nuovo comma 9, dell’art. 2: “La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo- contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”

10 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Differenze con l’azione collettiva - L’azione collettiva è rivolta soprattutto all’adozione di atti amministrativi generali (in questo senso riempie un vuoto di tutela) - L’azione contro il silenzio di cui all’art. 2 bis è invece rivolta all’adozione di provvedimenti amministrativi puntuali (autorizzazioni, permessi, concessioni) che interessano il singolo e non una collettività

11 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA TAR Basilicata Potenza, Sez. I, 23 settembre 2011, n. 478 Caso di mancata attivazione della PEC -Il ricorso è stato presentato dal segretario del movimento "Radicali italiani“ e dall'associazione "Agorà digitale“. - Ciò per far provvedere la Regione Basilicata alla pubblicazione sulla pagina iniziale del sito web della Regione (www.basilicatanet.it o http://regione.basilicata.it) dell'indirizzo di posta elettronica certificata, così come previsto dall'art. 54, comma 2 ter del d.lgs 7 marzo 2009, n. 82 (recante codice dell'amministrazione digitale) e ad adottare tutti gli atti amministrativi necessari a garantire l'effettiva possibilità per gli utenti di comunicare con la Regione attraverso la posta elettronica certificata.

12 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Il fondamento legislativo dell’obbligo di dotarsi della PEC Una prima imposizione alle Regioni di comunicare in via digitale è rinvenibile nell'art. 2, d.lgs 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell'amministrazione digitale "lo Stato, le regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell'informazione e della comunicazione“.

13 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA … segue) il fondamento positivo Il successivo art. 3, D.Lgs. 82/2005 pone in diretta correlazione l'obbligo della pubblica amministrazione di comunicare in via digitale con il riconoscimento agli utenti del diritto di "richiedere ed ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni". Tra le modalità di comunicazione tra privato e pubblica amministrazione contemplate dal codice dell'amministrazione digitale, l'art. 6 prevede l'utilizzo da parte della pubblica amministrazione della posta elettronica certificata per la trasmissione telematica di documenti che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna.

14 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA … segue) il successivo fondamento amministrativo Un ulteriore vincolo è dettato dalla "Linee guida per i siti web della P.A- Anno 2010" (Ministero per la pubblica amministrazione). Tali linee guida impongono che l'elenco delle caselle di posta elettronica certificata debba essere: a) "costantemente disponibile all'interno della testata" b) collocato in posizione privilegiata in modo da essere visibile nella home page del sito.

15 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Il disservizio ulteriore (indicato dal TAR) Il disservizio estende i suoi riflessi negativi anche sulle modalità di esercizio del diritto del privato di partecipare al procedimento amministrativo (l'art. 4, comma 1, del codice dell'amministrazione digitale consente, infatti, di esercitare tali diritti procedimentali anche attraverso strumenti di comunicazione telematici).

16 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA … segue) mezzi telematici e notificazioni Nè è possibile sottovalutare le ripercussioni di tale disservizio sulla disciplina delle notificazioni, così come previsto dall'art. 4 del d.lgs n. 82/2005, il quale consente che "ogni atto e documento può essere trasmesso alle pubbliche amministrazioni con l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione se formato ed inviato nel rispetto della vigente normativa", che attribuisce al documento trasmesso lo stesso valore giuridico della trasmissione del documento in originale, posto che a norma dell'art. 45 dello stesso decreto legislativo il documento trasmesso con qualsiasi mezzo informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfa il requisito della forma scritta e la sua trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale

17 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA TAR Sicilia, Palermo, 4 aprile 2012, n. 707. “Caso della mancata adozione del piano di interazione per il trattamento delle persone affette da autismo”. “La signora Ca. Sa. in proprio e nella qualità di presidente dell'associazione Nuove Ali di Agrigento e la signora Si. Mi. anch'essa in proprio e nella qualità di genitore esercente la patria potestà sul figlio minore Riccardo Contino hanno proposto, avanti questo Tribunale amministrativo regionale, ricorso nei confronti dell'Assessorato alla salute della Regione Siciliana per sentir dichiarare l'obbligo dello stesso a provvedere in applicazione del punto 6 del decreto assessoriale 1° febbraio 2007 alla predisposizione del piano di interazione programmata e del programma di interventi informativi e formativi ivi previsti”.

18 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA La natura dei beni tutelati In questa sede l'azione di classe concerne profili attinenti all'educazione e al diritto alla salute (i.e. interessi pubblici primari perseguiti)

19 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA La difesa dell’Amministrazione (parte resistente) “non ha adottato gli atti generali richiesti” “Ma ha comunicato, con nota n. 18413 del 22 febbraio 2011, di aver preso altre iniziative in materia di autismo, mentre un'articolata ipotesi di programma formativa sarebbe stata proposta da un docente dell'Università agli studi di Messina in qualità di componente del tavolo tecnico sull'autismo”

20 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Il procedimento da seguire 1. fondamento legislativo del “piano” da adottare Il piano discende da quanto previsto dal comma 8, art. 25, l. r. siciliana 22 dicembre 2005, n. 19 "L'Assessore regionale per la sanità è autorizzato ad emanare con decreto, entro centottanta giorni dalla data di pubblicazione della presente legge, un programma regionale unitario per l'autismo. Tale decreto prevede che ogni azienda unità sanitaria locale della Regione siciliana attiva un centro per l'autismo e i disturbi generalizzati dello sviluppo. Il decreto prevede, altresì, che ogni azienda unità sanitaria locale è comunque tenuta a destinare almeno lo 0,1 per cento delle somme poste in entrata nel proprio bilancio annuale alla rete integrata di servizi per l'autismo."

21 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA 2. Successive linee guida In sede di emanazione delle linee guida, l'Assessore regionale ha individuato, tra le altre misure di carattere generale, il piano di interazione per il quale è controversia e che diviene, alla stregua di quanto previsto nelle medesime linee guida, uno degli strumenti idonei al perseguimento delle finalità principali della menzionata legge regionale dalla quale scaturisce. Le linee guida sono il primo passaggio logico ed operativo per la definizione del programma regionale unitario. Nel senso che senza esse servono a pianificare il processo di interazione tra i vari operatori (tra i pediatri di famiglia, i neuropsichiatri infantili, gli psichiatri, gli psicologi ad indirizzo clinico, i pedagogisti, i logopedisti, gli assistenti sociali, gli educatori, i terapisti della riabilitazione, gli insegnanti e le famiglie).

22 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Profilo dell’atto richiesto (si tratta di un atto generale?) Dice il Tar Sicilia. Programmi e piani sono “atti generali” consistenti in differenti e complesse statuizioni, tra loro correlate, con i quali la p.a. ordina un settore, un territorio o un particolare contesto, definendone l'assetto. La funzione di quei provvedimenti consiste nel coordinare atti e misure in collegamento reciproco così che la finalità tipica, individuabile in un disegno sistematico relativo allo specifico ordinamento, sia complessivamente perseguita.

23 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA … segue) possibili indicatori di riconoscimento (in negativo) Si tratta, in altre parole, di atti generali. A conferma si osserva che la sequenza prevista per l'emanazione di tali atti esclude l'intervento partecipativo giusta le previsioni dell'articolo 13 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e che non si richiede, a loro corredo, il discorso giustificativo tipizzato nell'articolo 3 della medesima legge n. 241 del 1990.

24 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Il caso delle “classi pollaio” TAR Lazio, Roma, Sez. III, 20 gennaio 2011, n. 552 A fronte di numerose segnalazioni ricevute da insegnanti, studenti e genitori, il CODACONS lamentava la diffusa inosservanza degli indici minimi di edilizia scolastica e dell'indice di massimo affollamento delle aule, descrivendo situazioni di pericolo e disagio stigmatizzate con l'espressione "classi-pollaio". Quindi diffidava ad adottare, entro il termine dei successivi 90 gg., tutti gli atti amministrativi generali resi obbligatori dalle leggi nn. 820/71, 23/96, 133/08, dai dPR nn. 81/009 e 89/09 in materia di formazione delle classi scolastiche e dimensionamento della rete scolastica, nonché a risarcire il danno derivante all'associazione ed ai singoli utenti dal perdurante comportamento omissivo.

25 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Il bene oggetto di tutela Il processo di riorganizzazione (riqualificazione edilizia degli edifici e delle aule) è finalizzato a risolvere le problematiche legate all’affollamento delle aule e alla relativa inidoneità delle stesse a contenere gli alunni in condizioni di sicurezza, salubrità e vivibilità.

26 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Il fondamento positivo su cui si base l’azione collettiva contro le classi pollaio Il Decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto, ai fini di una "migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione professionale del personale docente" che, a decorrere dall'anno scolastico 2009/2010, siano adottati interventi e misure volti ad "incrementare gradualmente di un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare comunque entro l'anno scolastico 2011/2012, per un accostamento di tale rapporto ai relativi standard europei tenendo anche conto delle necessità relative agli alunni diversamente abili".

27 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA … segue) il fondamento amministrativo Per la realizzazione delle medesime finalità si è prevista la predisposizione, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso, "un piano programmatico di interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico", demandando all'Esecutivo l'emanazione, entro dodici mesi, di "uno o più regolamenti in modo da assicurare comunque la puntuale attuazione del piano programmatico".

28 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA … segue) il fondamento positivo ( dPR 20 marzo 2009 n. 81) Rientra tra i regolamenti attuativi, il dPR 20 marzo 2009 n. 81. Tale fonte ha inciso sulla formazione numerica delle classi innalzando il limite massimo di alunni per aula rispetto alla precedenti previsioni del DM 331/98, contestualmente abrogato. Al comma 2 dell'art. 3, il decreto citato ha previsto che "per il solo anno scolastico 2009-2010 restano confermati i limiti massimi di alunni per classe previsti dal decreto del Ministro della pubblica istruzione in data 24 luglio 1998, n. 331, e successive modificazioni, per le istituzioni scolastiche individuate in un apposito piano generale di riqualificazione dell'edilizia scolastica adottato dal Ministro dell'istruzione, dell'Università e della Ricerca, d'intesa con il Ministro dell'Economia e delle Finanze".

29 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA L’omissione su cui si basa l’azione Quindi se, a parte l’anno scolastico 2009/2010, aumenta il numero di studenti per classe è necessario adeguare le strutture che ospitano tali studenti!!! piano generale di riqualificazione dell'edilizia scolastica adottato dal Ministro dell'istruzione

30 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Il dispositivo della sentenza Definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, accertata la mancata emanazione del piano generale di edilizia scolastica previsto dall'art. 3 del dPR 81/09, ordina al Ministero dell'Istruzione, Università e Ricerca scientifica ed al Ministero dell'Economia e delle Finanze, l'emanazione, di concerto, del predetto piano generale, entro giorni 120 dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, all'uopo utilizzando le risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

31 Università degli Studi di Perugia STEFANO VILLAMENA Osservazioni finali L’azione collettiva opera soprattutto ove ci sono obblighi (o doveri) di fare precisati dalla legge e legati a termini di adempimento. Si richiede inoltre una certa specificità riguardo alla identificazione dell’obbligo (o del dovere) indicato, ad esempio con riferimento ad atti amministrativi attuativi. Si combatte in un certo senso la c.d. inerzia amministrativa. Sul punto sono interessanti i rapporti fra azione di cui all’art. 2 bis, l. n. 241/1990 e azione collettiva. Ulteriore profilo di un certo interesse riguarda le ripercussioni di questo nuovo strumento sulla misurazione della qualità dell’azione amministrativa e ciò sia in termini di performance (e di connessi premi di produttività) sia in termini di accertamento delle responsabilità (dirigenziali, civili e contabili)