Crisi della macchina amministrativa e modelli di management Innovazioni Organizzative e Regolazione del Lavoro nella Pubblica Amministrazione Crisi della macchina amministrativa e modelli di management Prof. Adolfo Braga UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI TERAMO Facoltà Scienze Politiche Corso di Laurea in “Scienze delle Amministrazioni” A.A. 2016-2017

Cambiamento della PA e Governance (1) Crescente importanza della dimensione locale come luogo di cittadinanza Identità soggettività Modello tradizionale della PA basato sulla centralizzazione istituzionale su relazioni di tipo gerarchico

Cambiamento della PA e Governance (2) Modello non più sufficiente ad affrontare i problemi legati alla complessità e alla frammentazione della società Sostituzione con un modello a rete basato sulla cooperazione tra i molteplici soggetti che si affacciano sulla scena pubblici privati attori statuali e non statuali

Cambiamento della PA e Governance (3) Anni ’80 emerge un nuovo modo di fare governo si afferma una diversa concezione della PA PA che stenta tuttavia nella pratica concreta ad essere attuata senza problematiche e rischi anche importanti i modelli di comportamento e le influenze del contesto istituzionale assumono rilevanza nel definire le stesse organizzazioni

Diverse forme e modelli di Governance Quelli più orientati al mercato Quelli di stampo comunitario che si fondano su un diverso tipo di autorità e rapporti su una differente concezione dell’azione pubblica Presenza di modelli del new public management adottati dalla PA riprendono i comportamenti e le strutturazioni organizzative tipiche del settore privato altre forme organizzative ibride che si basano sull’intermediazione e sulle cosiddette politiche della fiducia

Crisi del government e dei sistemi tradizionali di regolazione delle politiche pubbliche

Scomparsa della funzione pubblica dello Stato? Grandi cambiamenti determinati da fattori storici e strutturali nella società contemporanea Perdita incontrastabile di peso della pubblica amministrazione e delle sue istituzioni Processo di riconversione del ruolo e delle funzioni pubbliche Declino irrecuperabile dello Stato o più semplicemente a una sua trasformazione verso nuovi assetti?

Terminato il monopolio della politica e dell’amministrazione degli Stati nazionali (1) Comprendere ciò che significa il passaggio da sistemi di government a sistemi di governance Government visione della burocrazia tradizionale e statica considerato come insieme di istituzioni modello di governo gerarchico e centralizzato

Terminato il monopolio della politica e dell’amministrazione degli Stati nazionali (2) Governance si manifesta come elemento attivo processo del governare racchiude tutte le attività e le prassi reticolari che concorrono, con il contributo di una pluralità di attori a formulare e a mettere in campo politiche pubbliche

Terminato il monopolio della politica e dell’amministrazione degli Stati nazionali (3) La formula “from government to governance” indica processo che conduce all’indebolimento delle basi tradizionali del potere politico e della forza istituzionale dello Stato nazione venire meno delle capacità di governo delle istituzioni pubbliche che hanno operato nel secolo passato, secondo una logica verticistica in base a schemi rigidi e derive autoreferenziali

Svuotamento dello Stato Ristrutturazione interna perde sul terreno dell’accentramento di funzioni maggiore articolazione e frammentazione delle funzioni di governo, sul terreno sopranazionale e a livello locale Agli inizi del ‘900 la PA appariva come una macchina perfetta la burocrazia pubblica incarna insieme alla grande industria dalla gerarchia verticale e integrata, la razionalità occidentale

Nell’epoca della produzione di massa, della crescita e dello sviluppo industriale Modello meccanico e razionale della PA Trova una sua legittimità una sua plausibilità e operatività: imprese e pubblica amministrazione potevano essere organizzate come macchine asettiche, incontrovertibili Le persone venivano considerate alla stregua di meccanismi ingranaggi che contribuivano al funzionamento del sistema ubbidiscono agli ordini imposti dall’alto

Fase di passaggio Modello che non riesce ovviamente ad avere la stessa ragione d’essere in un’epoca come quella odierna postindustriale Fase in cui la società si caratterizza per essere destrutturata, individualizzata e sempre più differenziata Dal modello di PA di ispirazione weberiana si passa ad un nuovo modello di PA fondato sulla “flessibilità amministrativa” risultato dei cambiamenti in atto nel sistema economico, produttivo e sociale

Nuovo scenario Una PA che si espande e si dilata a livello orizzontale per creare nuovi servizi e nuovi settori di politiche pubbliche a livello verticale attraverso le spinte verso la regionalizzazione dei poteri pubblici con la creazione o la maggiore responsabilità attribuita a centri di governo a livello locale la mondializzazione con la creazione di centri di governo a livello sovra-nazionale Nasce una galassia di apparati semiautonomi con problemi di integrazione in considerazione della profonda differenziazione in termini di forme giuridiche, logiche d’azione e finalità un insieme di enti istituzionali e di politiche settoriali, connessi tra di loro in modo lasco

Processo di espansione e snellimento Interessa il mondo imprenditoriale postfordista Coinvolge la PA che tende a “dimagrire” imitare i comportamenti tipici del privato diviene post-burocratica Managerializzazione delle organizzazioni amministrative e dell’azione pubblica erogazione di beni e servizi azioni di imitazione dell’impresa tradizionale

Momento di cambiamento delle retoriche Da quella vecchia del government impostata su valori gerarchici e autoritativi A quella nuova della governance fondata su valori della competitività, efficienza – efficacia – economicità e autogoverno Il nuovo management pubblico implicitamente buono, mentre quello vecchio implicitamente cattivo

Partire dall’analisi delle retoriche Dietro i nuovi modelli di regolazione dell’azione pubblica risiedono dimensioni cognitive e culturali sistemi di credenze condivise, retoriche e “mitologie razionali” prescrizioni normative, di processi interpretativi e di costruzione sociale Retoriche che si declinano anche in saperi pratici e soluzioni strumentali Dare vita a modelli competitivi e a volte anche incompatibili tra di loro Retoriche che si sono susseguite nel tempo sino ad oggi Apportate modificazioni a partire dal terreno dei linguaggi e dei codici comunicativi

Dopoguerra e anni della ricostruzione il tema della riforma burocratica della pubblica amministrazione era la parola d’ordine trasmessa dalle classi politiche attraverso un linguaggio di tipo giuridico Le riforme avvenivano attraverso l’adozione di nuove regolamentazioni e normative Il parametro per valutare l’azione amministrativa era quello dell’appropriatezza giuridica, della conformità alla norma e attenersi pedissequamente alla regola diventava, appunto, l’obiettivo da perseguire Malfunzionamenti, lentezze burocratiche, ritualismi ne erano i conseguenti corollari Modello fondato sull’autorità e sulla centralizzazione istituzionale

Anni ’60 e ’70 Si assiste a una retorica che esaltava tutto ciò che era intervento pubblico e pianificazione Il linguaggio utilizzato era di natura economica Il rinnovamento della PA trovava la sua retorica nei discorsi connessi alla programmazione statale Amministrazione pianificata e che forniva servizi e prestazioni pubbliche Nazionalizzazione di industrie un tempo private Modello che conteneva in sé i prodromi per l’emergere del successivo modello aziendale di PA

Si affermano politiche conservatrici neoliberiste in Gran Bretagna e Stati Uniti Crisi del pubblico superato e messo da parte a favore di tutto ciò che, al contrario, è iniziativa privata Gli effetti concreti di queste politiche non tardano a sentirsi neanche in Europa contenimento della spesa pubblica ridimensionamento del welfare a favore di una spinta alla privatizzazione delle attività produttive pubbliche e alla liberalizzazione dei monopoli diversa concezione dell’individuo e delle sue aspirazioni orientate al raggiungimento di un grado più elevato di autonomia Imitazione all’interno del settore pubblico di criteri e principi di tipo aziendalistico in quei settori che producono direttamente servizi ai cittadini come la sanità e il sociale ma anche in ambiti come la giustizia, il fisco, la sicurezza ecc

Amministrazione azienda Prevale il linguaggio organizzativistico, manageriale La forma delle relazioni non è più duale o prevalentemente duale Si inserisce la figura del fornitore che cambia radicalmente il rapporto tra PA e cittadini Dalla cultura della legalità e della programmazione a quella del risultato aumentano le funzioni di controllo della PA a scapito dell’erogazione dei servizi e dell’autonomia il cittadino come cliente e consumatore

Le ragioni dello sviluppo dei modelli di governance Stanno prendendo piede numerose esperienze di tipo partecipativo in ambito locale per certe materie di politiche pubbliche riqualificazione urbana politiche di welfare ambito culturale sviluppo locale

Principali cambiamenti che favoriscono il mutamento negli stili di regolazione delle politiche pubbliche PA che adotta in modo sempre più massiccio modelli di tipo inclusivo Dopo la crisi internazionale degli anni ’70 si assiste a un’interruzione del ciclo di sviluppo che si era avviato dopo la seconda guerra mondiale crisi del welfare state nella sua configurazione dello Stato sociale keynesiano tre nuovi scenari: crisi fiscale crisi di efficacia crisi di equità

Crisi fiscale Aumentata e inaspettata domanda di beni e servizi da parte dei cittadini Innalzamento dei rischi e delle insicurezze sociali ed economiche Stato privato di molte delle sue capacità di governo Riduzione della spesa pubblica Ricerca di strade alternative per realizzare un risparmio economico Interesse crescente verso soluzioni privatistiche e individualistiche Riconoscimento dell’economia e del mercato come meccanismo superiore di allocazione delle risorse

Crisi di efficacia Rendimento e efficacia delle risposte di welfare che non riescono a eliminare le vecchie povertà a contenere le nuove a produrre servizi adeguati alle aspettative e ai bisogni dei cittadini Perdita di legittimità del modello amministrativo centralizzato e della struttura decisionale top-down Esternalizzazione e affidamento di prestazioni alla sfera privata profit e non profit Acutizzarsi di sintomi di insoddisfazione Perdita di fiducia dei cittadini nei confronti della PA considerata inadeguata a dare risposte specifiche e concrete

Crisi di equità Difficoltà legate all’equa redistribuzione delle risorse che hanno contribuito a minare ulteriormente la legittimità degli istituti pubblici di welfare

Crisi del welfare state Ripensamento del ruolo dello Stato centrale e della sua funzione pubblica risparmio di risorse pubbliche ampliamento di nuove forme di responsabilità che coinvolgono la società civile e il mercato erosione di spazi decisionali, una volta esclusivo appannaggio dello Stato centrale

Introduzione di regolazioni di tipo post burocratico delle politiche pubbliche Ridurre l’incertezza dei processi di decisione e implementazione Rendere i programmi pubblici non solo meno costosi e più efficaci, ma anche più governabili Sperimentazione di “tecnologie” decisionali e gestionali più idonee di quelle adottate durante l’esperienza del welfare state

In una società altamente complessa Crescente interdipendenza dei livelli di governo Emergere di una pluralità di attori La soluzione dei problemi non è necessariamente ascritta a modelli regolativi in cui predomini il paradigma del mercato Quanto più vi è incertezza tanto più vi sarà bisogno di regolazioni, di contrattazioni, di relazioni, di negoziazioni Forte interdipendenza tra i soggetti coinvolti nella rete Intensità e ripetizione delle relazioni che vanno nella direzione di costruire mappe condivise, linguaggi e codici comuni Nuove strutture di governo, network interorganizzativi in cui l’amministrazione pubblica assume nuovi ruoli e funzioni a seconda dei casi, delle capacità e del contesto attoriale

La governance e il ruolo dell’azione amministrativa pubblica Comprendere se la governance può essere a tutti gli effetti considerata la risposta politica emergente degli Stati di fronte alla situazione critica Ridefinire confini e ruolo dell’azione amministrativa pubblica nella società? Conseguenza non voluta né ricercata di tali crisi dovuta alle trasformazioni tecnologiche, economiche e ai loro effetti sull’ambiente, sulla qualità della vita e sul lavoro?

La teoria delle governance politica Si afferma dopo la seconda guerra mondiale ad opera dei governi che aspiravano a orientare in modo esplicito e verso obiettivi definiti lo sviluppo socio-economico dei loro paesi Dal semplice concetto di governance si passa a quello di governabilità Attenzione rivolta non soltanto al soggetto delle politiche ma piuttosto ai destinatari di queste Con il tempo il concetto di governance cambia semanticamente rispetto alle sue origini sottolineando il carattere cooperativo e di coordinamento

Modelli di governance: logiche di mercato e logiche comunitarie Cambiano le forme di azione pubblica e di regolazione Modelli da un centro unico si sostituisce una miriade di altri centri o di periferie abitati da una varietà di attori, rapporti e interazioni che tracciano i contorni di una grande rete la cui modalità relazionale è quella negoziale e/o deliberativa Se il passaggio dal government alla governance sposta l’accento verso il basso La domanda che ci si pone è di quale tipo di “basso” si tratti: quello legato a interessi locali legittimi orientati alla massimizzazione dell’utilità o a visioni sociali orientate ad uno spirito solidaristico ed espressivo

Il modello del new public management nella pubblica amministrazione Trasformazioni economiche e sociali che hanno coinvolto tutti i paesi a partire dalla fine degli anni ’70 Vettori transnazionali hanno spinto le democrazie industrializzate verso un aumento della competitività anche nel settore pubblico Molte pubbliche amministrazioni hanno adottato il modello del new public management Modello che si fonda su un management pubblico di stampo razionale Sull’interesse a massimizzare l’efficienza nell’ambito interno della pubblica amministrazione

Sette elementi per descrivere il paradigma del new public management Riconoscimento del carattere professionale della PA attraverso l’attribuzione ai dirigenti di una maggiore responsabilizzazione e autonomia sotto forma di capacità manageriali Adozione da parte della PA di parametri e indicatori di valutazione dell’attività sotto il profilo della qualità e dell’efficienza Controllo degli output e dei servizi erogati Adozione di uno stile di gestione tipico delle aziende che privilegiano la competizione e la concorrenza nei confronti del settore privato Utilizzo della parsimonia nell’allocazione delle risorse Un potenziamento dell’autodisciplina, da parte dei dipendenti pubblici

Nascita del new public management Nasce come risposta al modello burocratico troppo lento Inefficiente lontano dai bisogni dei cittadini scarsamente dotato di servizi di qualità un ostacolo per lo sviluppo generale Si diffonde l’idea che per aumentare la produttività della PA occorra seguire la stessa strada intrapresa dalle aziende Sperimentare strumenti tipici del privato: contabilità analitica indicatori di spesa che monitorizzino le risorse investite per poter correggere disfunzioni ed errori in itinere e strategie di direzione per obiettivi accompagnati da valutazioni che attribuiscano a ciascuno la responsabilità di un budget

Come viene intesa la managerializzazione Insieme di misure e tecniche organizzative che si diffondono dall’impresa per investire il campo della PA Set coordinato di concetti e tecniche che è possibile trasferire alla PA Ideologia, mito razionale che concretamente si traduce in processi di privatizzazione, liberalizzazione, esternalizzazione, creazione di relazioni di quasi mercato

Interventi strutturali del new public management Ridimensionamento degli apparati Cambiamento dell’organizzazione verso un modello divisionale attento alla qualità dei “prodotti” e dei servizi erogati Separazione tra funzione amministrativa e funzione politica Spinta verso una depoliticizzazione dei processi di attuazione dei programmi governativi: funzioni di indirizzo, regolazione e controllo funzioni amministrative e di gestione

New public management carattere processuale degli interventi di riorganizzazione Implicazioni per le nuove responsabilità dirigenziali Apertura bottom – up verso una serie di soggetti che vanno ad allargare le relazioni della Pubblica Amministrazione Attenzione verso una riprogettazione che privilegia un’organizzazione essenziale, minima, snella finalizzata al raggiungimento della mission pubblica Pianificazione strategica degli obiettivi da ottenere in rapporto alle diverse istanze Processo di valutazione permanente della Pubblica Amministrazione

Rottura con il passato Anche la pubblica amministrazione deve ispirarsi al rendimento come criterio di legittimazione Prima: funzione amministrativa legittimata ad eseguire la volontà politica Oggi: “la peculiarità dell’amministrazione risiede nella capacità di produrre un risultato congruente con le decisioni assunte” Non subordinazione, gerarchia che giustifica la separazione tra politica e amministrazione, ma una nuova responsabilità di tipo “contrattuale” scelta degli obiettivi operativi delle modalità gestionali più efficaci e coerenti con le decisioni assunte

Critiche al new public management Forte orientamento prescrittivo Interesse pressoché assoluto verso una visione dell’efficienza che rimane tutta interna all’amministrazione pubblica Effetti e ricadute del new public management sulla pubblica amministrazione elevata astrazione delle risoluzioni proposte difficile gestione delle numerosissime prescrizioni formulate dalle scienze del management possibili negative derive tecnocratiche nella gestione dei processi di riorganizzazione Convivenza delle più aggiornate versioni della pianificazione strategica con logiche di razionalizzazione di stampo tayloristico

L’utente come cittadino Mancato riconoscimento dell’importanza attribuita alla capacità di policy making produzione di innovazione sociale attraverso una visione più ampia e integrata predisposizione di basi del cambiamento raggiungere valori e interessi collettivi e pubblici coinvolgimento in un’ottica di tipo inclusivo dei destinatari delle politiche Non solo attenzione all’utente come consumatore o cliente ma come cittadino capacità critica e di partecipazione alla progettazione delle risoluzioni poste dai problemi non solo un’abilità di scelta tra diverse opzioni pre-configurate

Frammentarietà di interventi di riforme annunciate e annullate (1) Crisi dello Stato, della rappresentatività e della politica Anni ’90 periodo molto intenso di legislazioni di riforma il problema della riorganizzazione della pubblica amministrazione diviene pressante e centrale all’interno del dibattito pubblico revisione delle funzioni amministrative razionalizzazione organizzativa e delle risorse lotta agli sprechi semplificazione ordinamentale gestione manageriale modernizzazione del sistema legale

Frammentarietà di interventi di riforme annunciate e annullate (2) Fenomeni di privatizzazione delle imprese industriali pubbliche De-statalizzazione dei grandi servizi che un tempo venivano gestiti interamente dal pubblico (le cosiddette “amministrazione parallele” che erano state create negli anni ’20 - ferrovie, poste, strade, telefoni ecc.) Spinte verso il decentramento che hanno ripartito le funzioni amministrative residue ai diversi livelli di governo (centrale, regionale e locale) ponendo attenzione verso il livello locale Alle amministrazioni statali sono state lasciate funzioni di indirizzo, coordinamento, legislazione e monitoraggio Esecutività delle materie affidata al livello territoriale Semplificazione e riduzione di strutture considerate superflue o obsolete Razionalizzazione dei servizi (aziendalizzazione dell’Unità Sanitaria Locale ad esempio) Risultato complessivo non ottimale e inferiore alle aspettative

Frammentarietà di interventi di riforme annunciate e annullate (3) Introduzione di un sistema di valutazione relativo all’efficienza dell’utilizzo delle risorse e l’efficacia degli interventi Separazione tra funzione politica e funzioni gestionali Dotazione di maggiore responsabilità e strumenti manageriali ai dirigenti Privatizzazione del rapporto di lavoro per i dipendenti pubblici Spaccatura netta tra le aspirazioni riformiste e la realtà: nonostante il richiamo al mercato tendenze isomorfiche nei confronti del mondo imprenditoriale Pubblica Amministrazione che non ricalca quell’oggettività tanto declamata

Al cittadino utente bisogna dare risposte. Attenzione rivolta al cittadino come soggetto che entra a pieno titolo nel panorama delle decisioni riguardanti l’azione pubblica si ampliano i “diritti di cittadinanza” ma - di pari passo - impegno a puntare sul “risultato” dell’azione amministrativa Viene meno quell’idea, che ha prevalso nei primi novanta anni del secolo, di un’amministrazione pubblica che si colloca su un piano superiore rispetto ai suoi interlocutori siano essi dipendenti o cittadini o organizzazioni private

Da carattere autoritativo delle azioni della pubblica amministrazione a carattere negoziale In questa direzione il ruolo dei cittadini acquista spazio e fisionomia Idea di un’amministrazione sempre più partecipata Decentramento che trasferisce gran parte delle funzioni pubbliche alle amministrazioni territoriali Miglioramento dei rapporti tra poteri pubblici e cittadini

Un cambiamento di prospettiva (1) Crisi economica e sociale che pervade tutti gli Stati: attacchi terroristici finanziarizzazione dell’economia crisi della rappresentatività risorgere di sentimenti di nazionalismo e localismo conflitti di civiltà tra nazionalità, religioni il crescente e inedito bisogno di sicurezza nuove domande sociali di inclusione

Un cambiamento di prospettiva (2) Allarmismo delle istituzioni democratico-liberali difficoltà crescenti a tenere tutto sotto controllo vacilla la fiducia smisurata allora verso il mercato Il paradigma organizzativo di stampo manageriale prevalso negli anni ’80 e ‘90 mostra le prime incrinature Impossibilità di utilizzarlo in un contesto di politiche pubbliche

Governance: il ruolo degli enti locali nello sviluppo del territorio e delle città I governi locali caratterizzati dalla dimensione più ridotta da limiti finanziari e funzionali imposti dai governi centrali Sono strategici per la democrazia: i governi locali sembrano essere ancora il baluardo di tali principi, caratterizzandosi sicuramente per un più stretto rapporto con i cittadini le città si attivano per stimolare il dibattito legato a temi locali e per far rivivere la democrazia promuovendo meccanismi e procedure di partecipazione diretta dei cittadini diverse iniziative di conferenze cittadine, di referendum di iniziativa popolare, di tavoli e consulte di partecipazione iniziative di mobilitazione della cittadinanza che nascono (anche se a volte non esclusivamente) per cercare legittimazione e consenso(interventi di riqualificazione urbanistica, di elaborazione di piani regolatori, di programmi nati nell’ambito di Agenda 21 per lo sviluppo sostenibile)

Le politiche a livello locale subiscono mutamenti Cambiano le priorità Diventano centrali politiche orientate allo sviluppo locale Si modificano le modalità di gestione dei servizi Si affidano a terzi servizi con lo scopo di snellire e flessibilizzare Muta il rapporto con i cittadini che da destinatari passivi diventano soggetti presenti, spesso partecipi soprattutto su alcune scelte Tre assi portanti di politiche pubbliche che si muovono a livello locale: sviluppo economico, welfare e territorio

Accresciuto il ruolo dei governi locali Aumentano i loro poteri, la loro autonomia e le loro responsabilità nei confronti della comunità Da una prima fase di sperimentazione di pratiche partecipative si sta passando ad una fase in cui tali processi si stanno lentamente ma inesorabilmente istituzionalizzando, diventando più sistematici, più strutturati e meglio organizzati Lo sviluppo di tali processi trova ragioni sia di tipo ideale che pratico: la ricerca del consenso prevenzione di momenti conflittuali tentativo di responsabilizzare i cittadini di fronte a scelte che li riguardano più da vicino