“Introduzione dell’Ordinativo Informatico negli Enti Locali” Forum P.A. Convegno dedicato al tema “Introduzione dell’Ordinativo Informatico negli Enti Locali”   Roma, 8 maggio 2006 Il progetto Ordinativo Informatico in un contesto di innovazione tecnologica del rapporto ente-banca Pierfrancesco Gaggi Responsabile del Settore Sistemi di Pagamento Associazione Bancaria Italiana p.gaggi@abi.it

Banca Tesoriera AMPLIAMENTO DEI SERVIZI BANCARI PER LA P.A.L. (C) (B) L’utilizzo intensivo delle nuove tecnologie avrà per la P.A.L. lo stesso ruolo trainante che ha svolto nel passato per lo sviluppo e la maggiore efficienza dei servizi finanziari e di pagamento nel settore delle imprese. RISCOSSIONI EVOLUTE Banca Tesoriera CITTADINI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE CENTRALE (R.G..S.) PUBBLICA AMMINISTRAZIONE LOCALE (PAL) (C) (B) (A) ORDINATIVO INFORMATICO INF.NE FLUSSI RENDICONTAZIONE SIOPE (D) BANCA D’ITALIA INF.NE FLUSSI CONTABILITA’ SPECIALE Nel corso degli ultimi anni, le banche, con il coordinamento dell’ABI, hanno mostrato un particolare interesse ed impegno nei confronti dell’evoluzione dei servizi bancari telematici utilizzati dalle Pubbliche Amministrazioni. In questo contesto, l’Associazione ha coinvolto le maggiori banche tesoriere in un progetto che mira ad “esportare” nel settore della Pubblica Amministrazione i servizi elettronici già ampiamente utilizzati dalla clientela corporate. Infatti, nella logica di una crescente “aziendalizzazione” degli enti pubblici, questi ultimi non possono che essere considerati sempre più come ordinari operatori economici, ragion per cui è presumibile che l’utilizzo esteso ed intensivo delle nuove tecnologie avrà lo stesso ruolo trainante che ha svolto nel passato per lo sviluppo e la maggiore efficienza dei servizi finanziari e di pagamento nel settore delle imprese. Da un’analisi preliminare è emerso immediatamente che l’evoluzione delle modalità di trasferimento dei fondi tra le pubbliche amministrazioni locali e le proprie controparti non può avvenire limitandosi ad “esportare” i servizi di incasso o pagamento già utilizzati nel settore privatistico. La volontà di pagare o di incassare di un ente non si esaurisce infatti in un’operazione contabile tra il creditore il debitore ma determina un’operazione concatenata e complessa tra più soggetti (Ente, cittadino, Banca, Ragioneria Generale dello Stato, Banca d’Italia, Corte dei Conti), regolata da stretti vincoli normativi, nell’ambito della quale la banca ricopre un ruolo essenziale. E’ evidente che è impossibile, o perlomeno poco opportuno ai fini dell’efficacia, effettuare interventi di telematizzazione su una sola delle fasi del processo di incasso e pagamento verso l’Ente senza rendere elettroniche anche quelle a monte e quelle a valle. Da questa considerazione è nata la volontà del sistema bancario di lavorare parallelamente ad un intervento generalizzato che consideri tutte le fasi del processo. L’evoluzione dei servizi bancari nella P.A.L non può avvenire limitandosi ad “esportare” i servizi già utilizzati nel settore privatistico: la volontà di pagare o di incassare di un Ente determina un’operazione concatenata tra più soggetti, regolata da stretti vincoli normativi e coinvolgente più procedure.

    PROGETTI PER LA P.A.L. ORDINATIVO INFORMATICO (OI) Consente lo scambio per via esclusivamente telematica, dei dati relativi ai mandati di pagamento e alle reversali di incasso, attualmente scambiati tra Pubbliche Amministrazioni e le Banche in modalità cartacea. ORDINATIVO INFORMATICO (OI)  Riconoscimento nella Legge Finanziaria 2005 (Art. 1, comma 80) (Circolare ABI del 29/12/2003 - Serie Tecnica n. 80) Studio volto ad analizzare le esigenze ed il contesto normativo in cui opera la PAL con l’obiettivo di creare le condizioni le banche tesoriere possano utilizzare servizi di riscossione evoluti già in uso presso le imprese. RISCOSSIONI EVOLUTE  Creati i presupposti per una concreta innovazione con la Legge Finanziaria 2005 (Art. 1, comma 80) SIOPE (Progetto sviluppato dalla BANCA D’ITALIA) Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti pubblici – Data base che, detenuto dalla Banca d’Italia ed alimentato dalle PAL tramite le banche tesoriere, consentirà la gestione telematica dei flussi giornalieri di cassa di tutte le amministrazioni pubbliche.  Da queste considerazioni hanno tratto spunto i seguenti progetti: 1. Ordinativo Informatico - L’ABI è intervenuta per consentire lo scambio per via esclusivamente telematica, dei dati relativi ai mandati di pagamento e alle reversali di incasso, attualmente scambiati tra Pubbliche Amministrazioni e le Banche in modalità cartacea. Allo scopo è stato definito lo standard regolamentare e tecnico per l’Ordinativo Informatico.  INFORMATIZZAZIONE FLUSSI CONTABILITA’ SPECIALE L’Associazione ha avviato uno studio volto alla razionalizzazione ed informatizzazione dei flussi attualmente scambiati tra Banca Tesoriera e Banca d’Italia per la gestione della contabilità speciale. 2. Riscossione Evolute - L’ABI ha realizzato uno studio per analizzare le esigenze ed il contesto normativo in cui opera la PAL con l’obiettivo di creare le condizioni le banche tesoriere possano utilizzare servizi di riscossione evoluti già in uso presso le imprese. Con la Legge Finanziaria 2005 (Art. 1, comma 80) sono stati creati i presupposti per una concreta innovazione in tal senso. L’ABI si propone di avviare un’analisi volta ad individuare eventuali iniziative da intraprendere per una più efficace gestione dei flussi di rendicontazione scambiati tra Ente e Banca Tesoriera attraverso l’utilizzo di strumenti elettronici (avendo a riferimento i servizi di rendicontazione elettronici già offerti alla clientela imprese – es. CBI). INFORMATIZZAZIONE FLUSSI DI RENDICONTAZIONE 3. SIOPE (Banca d’Italia) - L’ABI ha collaborato con la Banca d’Italia e con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché coordinato l’attività delle banche tesoriere, per la realizzazione del SIOPE, il Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti pubblici che - detenuto dalla Banca d’Italia ed alimentato dalle PAL tramite le banche tesoriere - consentirà la gestione telematica dei flussi giornalieri di cassa di tutte le amministrazioni pubbliche. 4. Informatizzazione flussi di contabilità speciale - L’Associazione ha avviato uno studio volto alla razionalizzazione ed informatizzazione dei flussi attualmente scambiati tra Banca Tesoriera e Banca d’Italia per la gestione della contabilità speciale. 5. Informatizzazione flussi rendicontazione - L’ABI si propone di avviare un’analisi volta ad individuare eventuali iniziative da intraprendere per una più efficace gestione dei flussi di rendicontazione scambiati tra Ente e Banca Tesoriera, attraverso l’utilizzo di strumenti elettronici.

L’Ordinativo Informatico (O.I.): consente lo scambio per via esclusivamente telematica - grazie all’adozione della firma elettronica - dei dati relativi ai mandati di pagamento ed alle reversali di incasso, tra le Pubbliche Amministrazioni e le Banche tesoriere, in sostituzione delle attuali comunicazioni cartacee. BANCA TESORIERA ENTE L’ordinativo informatico è uno standard regolamentare e tecnico destinato a trasformare tutti gli ordini di pagamento e di incasso (50 mln circa di operazioni annue) intercorrenti tra le Pubbliche Amministrazioni e le banche, da cartacei a telematici. La previsione di una procedura standard per l’ordinativo informatico non intende variare la logica gestionale sottostante l’operatività, i ruoli e le responsabilità delle banche e degli enti rispetto alla tradizionale emissione in forma cartacea. L’innovazione in argomento intende esclusivamente sostituire una modalità di trasmissione di informazioni basata su carta con una nuova modalità trasmissiva che conseguentemente incide, innovando, sull’operatività e le fasi di lavoro degli enti e delle banche telematizzandole e rendendole più efficienti. La realizzazione dell’Ordinativo Informatico consentirà una considerevole riduzione degli oneri amministrativi, sia per le banche che per gli enti, legati a: - il trattamento e alla conservazione dei supporti cartacei - l’imputazione manuale dei dati. Il trattamento di dati acquisiti automaticamente comporterebbe, inoltre, una considerevole - riduzione delle verifiche effettuate a posteriori, generalmente manuali e dispendiose sia per le banche che per gli enti. (Nel 45% dei casi già oggi esistono mandati e reversali elettroniche ma è obbligatorio per le banche riscontrare l’elettronico con il cartaceo). In particolare per le banche, detta innovazione agirebbe positivamente anche sulle attività previste per la riconduzione di detti dati nelle procedure bancarie di incasso e pagamento. Da non sottovalutare, inoltre, che l’adozione di uno standard comportamentale (standardizzazione) e la diffusa conoscenza ed adozione di esso, assicura, nel tempo, una piena interoperabilità tra tutti i soggetti coinvolti, banche e Pubbliche Amministrazioni. L’interoperabilità genera vantaggi tanto per: - le banche, che non saranno costrette di volta in volta ad adeguarsi a modalità gestionali diverse da ente ad ente, offrendo servizi in modalità efficiente; - gli Enti, che potranno rivolgersi a tutte le Banche senza dover cambiare le procedure e che potranno operare in un mercato bancario più dinamico. offre al sistema bancario e agli Enti la possibilità di ridurre gli oneri amministrativi legati a: - trattamento e conservazione supporti cartacei - imputazione manuale dei dati - riduzione verifiche effettuate a posteriori manualmente

PROTOCOLLO O.I. E LEGGE FINANZIARIA 2005 Il Protocollo sull’Ordinativo Informatico (contenuto nella Circolare del 29/12/2003 - Serie Tecnica n. 80) definisce le regole tecniche e lo standard per l’emissione dei documenti informatici relativi alla gestione dei servizi di tesoreria e di cassa degli enti del comparto pubblico” Predisposto e concordato in sede ABI dai competenti organismi interbancari Condiviso con la Banca d’Italia Approvato dalla CNIPA ABI è dunque intervenuta per fissare le regole riguardanti un comportamento “di base” univoco delle banche verso gli Enti, ciò con l’obiettivo di rendere i servizi più efficienti. Ciò attraverso la definizione di un Protocollo che contiene lo standard di regole e tracciati . Tale Protocollo è stato studiato in tutte le sue parti nell’intento di garantire efficienza ed economicità di processo ed efficacia per gli enti, rappresenta uno schema minimo di base ovviamente adattabile alle circostanze specifiche sulla base della volontà delle parti, fermi restando i requisiti minimi in esso contenuti. Il Protocollo è stato predisposto e concordato in sede ABI dai competenti organismi interbancari. Inoltre: - Banca d’Italia ne ha validato i contenuti CNIPA: ne ha approvato i contenuti con riferimento agli aspetti relativi all’utilizzo della firma elettronica. L’art. 1, comma 80 della Legge Finanziaria per l’anno 2005 (L. n. 311/2004) modifica l’art. 213 del TUEL (D.Lgs. N. 267/2000) e sancisce – a superamento di ogni residuo dubbio e a tutto vantaggio della più ampia diffusione dell’Ordinativo informatico - la legittimità di comportamenti volti alla totale eliminazione dei supporti cartacei. L’art. 1, comma 80 della Legge Finanziaria per l’anno 2005 (L. n. 311/2004) modifica l’art. 213 del TUEL (D.Lgs. N. 267/2000) e sancisce – a superamento di ogni residuo dubbio e a tutto vantaggio della più ampia diffusione dell’Ordinativo informatico - la legittimità di comportamenti volti alla totale eliminazione dei supporti cartacei.

CONTENUTI DEL PROTOCOLLO O.I. Struttura logica dei flussi Criteri per l’applicazione della firma elettronica Protocollo O.I. Formato dei tracciati per lo scambio dei dati Regole procedurali Contenuti minimali dell’Ordinativo Facoltativo - Banche ed Enti possono, al momento facoltativamente, attenersi al Protocollo O.I. per sviluppare un rapporto telematico per la trasmissione e la gestione degli ordini di pagamento. Non vincolante nella scelta della “rete” - Lo scambio dei flussi può avvenire mediante rete chiusa o aperta sempre che l’uso del canale avvenga compatibilmente con le specifiche del Protocollo O.I. La Circolare ABI n. 80 del 29/12/2003 - “Iniziative Bancarie per lo sviluppo di servizi telematici destinati alle Pubbliche Amministrazioni Locali (PAL) e agli Enti del comparto pubblico - Ordinativo Informatico” disciplina/determina i seguenti aspetti: a) criteri per l’applicazione della firma elettronica b) le regole procedurali c) i contenuti minimali dell’ordinativo (minimi ma riferiti a tutte le tipologie di Enti locali: Università, USL, …) d) la struttura logica del flusso e) il formato dei tracciati per lo scambio dei dati (non obbligatorio). Con riferimento allo scambio di flussi tra tra Ente Locale e Banca Tesoriera, la trasmissione telematica può avvenire mediante rete chiusa o aperta sempre che l’uso del canale avvenga compatibilmente con le regole di sicurezza e delle tecniche di scambio indicate nel Protocollo (Libertà di canale). Ciò comporta la salvaguardia degli investimenti già effettuati. La scelta della rete di collegamento deve essere concordata tra le parti ed ognuna di esse può, singolarmente, individuare il “prodotto” tecnologico (software) che consente al proprio interno l’adozione dell’Ordinativo Informatico o, in alternativa, avvalersi di un eventuale intermediario (soggetti che si interpongono tra Ente e Banca per lo svolgimento delle attività telematiche che si configurano come una longa mano dell’Ente Locale). Ciò premesso, l’Ente deve garantire la banca che le informazioni telematiche verranno fornite nel rispetto delle regole indicate nel Protocollo ovvero strutturate con modalità compatibili (Libertà di prodotto). A garanzia della sicurezza dei flussi scambiati è prevista l’adozione della firma elettronica qualificata (digitale) nel rispetto della normativa vigente. Il flusso di dati riguardante il momento dell’ordine che dall’ente viene trasmesso alla banca, qualora contenga più ordinativi, può essere composto sia da uno o più “mandati di pagamento” che da una o più “reversali d’incasso”. A sua volta ogni mandato potrà essere costituito da uno o più singoli “beneficiari” ed ogni reversale da uno o più “versanti”. Un passaggio importante per la realizzazione del progetto è stato quello di individuare le modalità ed i criteri per l’apposizione della firma digitale: con un’unica firma digitale può essere sottoscritto un “flusso” contenente un singolo ordinativo informatico, oppure più ordinativi informatici. La firma di un “flusso” comprensivo di più ordinativi non cambia l’autonomia e la soggettività di ogni singolo ordinativo, mandato o reversale, tale che la firma è da intendersi riferita ad ogni singolo mandato o reversale contenuto nel flusso. Infatti ai fini della esecuzione, della variazione o dell’annullamento devono essere considerati i singoli ordinativi. Mentre, al contrario, ai fini della ricezione e dei controlli formali viene considerato l’intero flusso. La firma riferita al flusso piuttosto che ad un singolo ordinativo è da intendersi per le banche come un’innovazione ed un opportunità per una maggiore snellezza operativa, fermo restando che dovranno essere predisposti più flussi nei casi in cui per diversi ordinativi vi fosse, all’interno dell’ente, una competenza di firma facente capo a soggetti diversi. Non vincolante nella scelta del “prodotto” - Ogni parte del rapporto può individuare il “prodotto” tecnologico che ritiene più opportuno. L’Ente deve comunque garantire la Banca che le informazioni fornite siano strutturate con modalità compatibili con il Protocollo. Integrato nella convenzione di tesoreria - Per quanto non espressamente disciplinato dal Protocollo si fa rinvio alla Convenzione di tesoreria nonché alle norme del Testo Unico e alle norme in materia di servizi di tesoreria e cassa della PA.

ORDINATIVO INFORMATICO E SIOPE Per evitare interventi manuali da parte del Tesoriere/Cassiere nella valorizzazione dei Codici Gestionali SIOPE sugli ordinativi è indispensabile un forte intervento sugli Enti per attivare ove possibile o comunque accelerare il processo di attivazione dell’Ordinativo informatico con firma digitale Con l’adozione dell’Ordinativo Informatico i costi variabili di esecuzione del SIOPE da parte degli enti e delle banche avrebbero una significativa riduzione. Per evitare interventi manuali da parte del Tesoriere/Cassiere nella valorizzazione dei Codici Gestionali SIOPE sugli ordinativi è indispensabile un forte intervento sugli Enti per attivare ove possibile o comunque accelerare il processo di attivazione dell’Ordinativo informatico con firma digitale. Sebbene non sia previsto alcun legame dal punto di vista giuridico, l’Ordinativo Informatico contiene il presupposto di fatto essenziale per l’operatività dell’Ente in SIOPE poiché garantisce: Efficienza per banche ed Enti – gestione automatica e “concatenata” di procedure interne all’ente e verso le banche Efficacia verso la Ragioneria Generale dello Stato – dati certi e più completi in “partenza” Ne consegue che con l’adozione dell’Ordinativo Informatico i costi variabili di esecuzione del SIOPE da parte degli enti e delle banche avrebbero una significativa riduzione. In conclusione possiamo affermare che SIOPE rappresenta l’occasione per riaffrontare con l’Ente in maniera costruttiva l’argomento scambio flussi informatici con il Tesoriere/Cassiere. SIOPE è quindi l’occasione per riaffrontare con l’Ente in maniera costruttiva l’argomento scambio flussi informatici con il Tesoriere/Cassiere

DIFFUSIONE DELL’ORDINATIVO INFORMATICO Le banche che svolgono il servizio di tesoreria per gli Enti sono 354. Di queste, 197 hanno partecipato alla rilevazione Il campione Modalità di colloquio con l’Ente Telematica Supporto magnetico Cartacea 2005 2004

DIFFUSIONE DELL’ORDINATIVO INFORMATICO Modalità di gestione dei mandati e delle reversali Telematica Supporto magnetico Cartacea 2005 2004

128 (a fine 2005) 52 (a fine 2004) 69 (a fine 2005) 23 (a fine 2004) DIFFUSIONE DELL’ORDINATIVO INFORMATICO L’adozione dell’O.I. da parte del campione di banche intervistato (197 banche) 128 (a fine 2005) 52 (a fine 2004) Banche che hanno completato l’implementazione dell’O.I. Banche che hanno avviato attività di comunicazione sull’O.I. 69 (a fine 2005) 23 (a fine 2004) Banche che hanno Enti attivi con l’O.I. 23 (a fine 2005) 8 (a fine 2004) Le banche che hanno dichiarato di essere in fase conoscitiva dell’O.I. nel 2005 sono 69 (145 nel 2004)

DIFFUSIONE DELL’ORDINATIVO INFORMATICO Orientamento sulla dotazione dell’applicazione O.I.

CONCLUSIONI Per una completa ed adeguata evoluzione nel comparto della P.A.L. è auspicabile che vengano razionalizzate ed informatizzate tutte le fasi del processo attraverso le quali si perfeziona un’operazione di incasso o pagamento in favore di un Ente l’ente ordina alla banca tesoriera di incassare o pagare (progetto O.I.) 2. la banca effettua l’operazione di incasso o pagamento verso il cittadino (progetto Riscossioni Evolute) l’operazione viene comunicata alla RGS (progetto SIOPE) 4. l’operazione viene rendicontata dalla banca tesoriera all’ente 5. l’operazione viene contabilizzata tra la banca e la BI in contabilità speciale 6. l’operazione viene resa nota alla Corte dei Conti a fini di controllo

CONCLUSIONI 1 Con l’introduzione del Protocollo sull’Ordinativo Informatico – ed il suo riconoscimento nella L.Finanziaria del 2005 - sono stati creati i presupposti per una efficace ed innovativa gestione del rapporto Ente-Banca Tesoriera e per una efficace operatività nel SIOPE. L’adozione dell’O.I. cresce ma non interessa ancora in maniera generalizzata Enti e Banche. D’altronde, l’innovazione tecnologica nel comparto finanziario da parte della P.A.L. è un fenomeno ancora recente. Con lo studio relativo alle Riscossioni Evolute sono state create le condizioni per l’innovazione del rapporto cittadino-Banca Tesoriera-P.A.L.. Dalla L. Finanziaria per il 2005 - che apre la strada per una concreta evoluzione – non discende tuttavia alcun effetto automatico: l’applicazione di nuovi servizi di pagamento è rimessa alla volontà dell’ente e delle banche. I decreti attuativi del SIOPE ne prevedono l’attivazione dal 1° gennaio 2006 da parte delle Regioni, delle Province, delle Università e dei Comuni con un n° di abitanti superiore a 20.000. Dal 1° gennaio 2007 è prevista l’attivazione del SIOPE per la totalità degli enti. 2 3 La realizzazione dei due ulteriori progetti “Informatizzazione flussi contabilità speciale” e “Informatizzazione flussi di rendicontazione” consentirà di estendere l’innovazione anche alle fasi 4 (l’operazione viene rendicontata dalla banca tesoriera all’ente) e 5 (l’operazione viene contabilizzata tra la banca e la BI in contabilità speciale) del processo.

CONCLUSIONI Il sistema bancario è a disposizione della P.A.L. per favorire il processo di innovazione, mettendo a disposizione il proprio know how fino ad oggi maturato nel comparto dei sistemi di incasso e pagamento offerti alle imprese. Il sistema bancario può mettere a disposizione della P.A.L. il Corporate Banking Interbancario-CBI, un prodotto di successo utilizzato da circa 500.000 imprese che potrà essere adottato dagli Enti anche per la trasmissione end-to-end di documenti elettronici.

GRAZIE PER L’ATTENZIONE