QUALIFICAZIONE DELLE STAZIONI APPALTANTI Nicola Dimitri: Università di Siena

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Introduzione Grazie per l’invito a tale interessante convegno Alcune delle considerazioni che presenterò sono parte di un articolo in corso di uscita nel Annual Statistical Report on UN Procurement: Thematic Supplement (Future Proofing Procurement)-UNOPS Una versione preliminare era stata discussa il 16 Settembre 2015 ad un convegno AGCM-Proxenter in vista del nuovo codice

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Introduzione Le considerazioni riguardano il Titolo II, Parte II, da cui prende il nome l’intervento, Art 37-43 del nuovo codice. L’intervento si focalizzerà soprattutto sull’analisi economica della norma, discutendo possibili scenari, in linea di principio coerenti con la normativa. L’articolo 37 specifica i principi di aggregazione delle stazioni appaltanti, o di ricorso a centrali uniche di committenza (CC), stazioni uniche appaltanti (SUA), nei casi in cui un’istituzione pubblica non abbia ottenuto la qualificazione. Per semplicità espositiva, in quanto segue farò riferimento in generale a CC.

iii) mitigare, possibilmente eliminare, la corruzione. Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi Tuttavia, ai fini del Sistema di Qualificazione (SQ) gestito dall’ANAC, l’articolo fondamentale è indubbiamente il numero 38. Il SQ delle Stazioni Appaltanti, per contratti di valore superiore alla soglia, è una novità nel panorama Italiano e, per quanto di mia conoscenza, anche in quello internazionale. Si tratta di un meccanismo istituzionale che cerca di cogliere almeno tre obiettivi principali: i) ridurre il numero delle stazioni appaltanti per diminuire duplicazioni, costi, in generale inefficienze. ii) concentrare le competenze per accrescere il successo tecnico e economico negli appalti. iii) mitigare, possibilmente eliminare, la corruzione.

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi L’art 38 sembra esplicito sui criteri sottostanti SQ. Pur rinviando gli ulteriori dettagli ai provvedimenti attuativi emerge abbastanza chiaramente che qualità, ubicazione geografica, competenza, esperienza, reputazione ed integrità legale sono i pilastri su cui poggia la qualificazione al sistema. Quindi, ad esempio, una CC 𝑋 potrà qualificarsi per i contratti di lavoro ma non per i beni e/o servizi, oppure solo per questi ultimi ma non per i lavori. Non è per altro del tutto chiaro se potrà qualificarsi solo per un’area geografica limitata, o per tutto il territorio nazionale. Su questo punto sarà necessario specificare bene come una CC, che non ha mai operato per esempio nei lavori, potrà qualificarsi nel sistema per appaltarli. Se è vero che dovrà dotarsi delle competenze professionali richieste, è pur vero che non potrà esibire inizialmente esperienza specifica. Si tratterà quindi di definire con attenzione i criteri di ingresso iniziale, per CC prive di esperienza nel settore.

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi Vi sono inoltre ulteriori aspetti che saranno specificati nei provvedimenti attuativi, e che è interessante discutere. Il primo è che il sistema sembra al momento aperto, ovvero senza un limite massimo al numero delle stazioni qualificate. Ritengo che tale scelta sia la più desiderabile, dati gli obiettivi del legislatore. Infatti, la flessibilità in entrata (ed in uscita) dal sistema può indurre modalità di «competizione-imitazione» virtuosa tra le CC, facendo in modo che l’efficacia della loro attività migliori. Infatti, non è del tutto chiaro dall’Art 38 quali saranno le modalità di finanziamento delle CC, così come se potranno anche essere entità completamente private ad operare per conto di istituzioni pubbliche. Se in alcuni casi le CC potrebbero essere finanziate dai soggetti che le costituiscono, così come in parte forse dal MEF, in altre circostanze potrebbero autofinanziarsi in maniera importante.

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi Più esplicitamente, in linea di principio soggetti pubblici e/o privati potrebbero costituire una CC ed acquistare per conto di organizzazioni pubbliche finanziandosi con somme, ad es. costituite da parte fissa e/o variabile legata al valore del contratto, pagate loro dai fornitori/acquirenti. In tal caso potrebbe configurarsi un sistema dove le CC cercano di attrarre clienti nel settore pubblico, entrando in competizione tra di loro. Se i vincoli territoriali possono essere superati, allora ad esempio l’Amministrazione 𝐴 potrebbe acquistare dalla CC 𝑋, che si trova in altra Regione, perché offre condizioni migliori. Per questo motivo, le CC potranno anche stipulare ad esempio Accordi Quadro, senza una domanda definita quantitativamente a priori, a condizioni favorevoli così da attrarre clienti dal settore pubblico? In questo caso, una CC in cosa potrebbe differire rispetto ad un grossista-mediatore nella catena del valore?

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi L’art 38 sembra ammettere la possibilità di una qualificazione per diversi livelli di valore del contratto. Ad esempio, potrebbero esservi tre livelli: per contratti di valore i) piccolo ii) medio e iii) grande, e le CC potrebbero maturare la propria esperienza gradualmente, passando da un livello ad uno superiore, in valore e complessità, dopo aver sperimentato le proprie abilità e problemi in appalti meno complessi. Naturalmente, le CC potrebbero anche «scendere» a livelli più bassi di valore contrattuale su decisione ANAC o individuale, qualora preferiscano «disinvestire» risorse dedicate agli appalti. Infine, la reputazione di qualità delle CC terrà conto anche della loro storia prima della qualificazione, basata su contratti sotto soglia?

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi L’art 38 prevede già alcune CC qualificate di ufficio (Consip ed altre). Ma è ragionevole chiedersi quali organizzazioni, e per quale motivo, vorranno qualificarsi? Sarà l’ANAC e/o il MEF a sollecitare alcune organizzazioni ad attrezzarsi per entrare nel sistema, o le richieste di qualificazione saranno effettuate esclusivamente su base volontaria? Le stazioni appaltanti vorranno qualificarsi per tenere sotto controllo diretto i propri acquisti? Per ottenere risorse finanziarie operando anche per conto di altre organizzazioni? Per una qualche questione di «status amministrativo» e/o perché vi sono incentivi-premialità statali nell’essere qualificati?

Infine, due considerazioni ulteriori. Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi Infine, due considerazioni ulteriori. La prima riguarda la durata temporale della qualificazione, le prassi di verifica delle condizioni di idoneità ed i criteri di esclusione dal sistema. E’ necessario specificare con attenzione tali criteri e la durata dell’esclusione dal SQ. Sarà inoltre importante valutare la possibilità di separare responsabilità individuale da quella della CC, e sotto quali condizioni possa verificarsi. Infine, se la qualificazione dovesse configurare un sistema di CC in competizione, è opportuno domandarsi se tale concorrenza debba essere regolata dall’ANAC oppure lasciata libera di operare fino a quando le CC trovino conveniente farlo. Infatti, un eccesso di competizione potrebbe porre il sistema della fornitura sotto pressione impoverendo la qualità offerta degli appalti?

Grazie per l’attenzione Qualificazione delle Stazioni Appaltanti Analisi Grazie per l’attenzione