LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

LA POLITICA E L’AMMINISTRAZIONE L’attività amministrativa consiste nel compiere tutti gli atti che permettono di realizzare in concreto le finalità decise in sede politica e legislativa: è dunque un’attività subordinata, nel senso che deve svolgersi nel quadro degli indirizzi formulati in sede politica ed espressi in norme di legge. Il complesso degli organi e degli enti pubblici che hanno il compito di svolgere l’attività amministrativa costituisce la pubblica amministrazione. 2

E’ LIBERA DI DEFINIRE GLI OBIETTIVI DELL’INTERVENTO PUBBLICO ATTIVITA’ POLITICA E’ LIBERA DI DEFINIRE GLI OBIETTIVI DELL’INTERVENTO PUBBLICO LIMITI: LA COSTITUZIONE E LE NORME DELL’UNIONE EUROPEA ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA REALIZZA CON ATTI CONCRETI LE FINALITA’ DECISE IN SEDE POLITICA LIMITI: E’ SUBORDINATA ALL’ATTIVITA’ POLITICA. DEVE SVOLGERSI NEL RISPETTO DELLA COSTITUZIONE, DELLE LEGGI E DELLE NORME DELL’UNIONE EUROPEA 3

LA POLITICA E L’AMMINISTRAZIONE - DIFFERENZE Gli organi costituzionali: sono apparati politici e derivano, direttamente o indirettamente, dalla sovranità popolare; il loro incarico è temporaneo; i loro membri sono spesso scelti in base al loro orientamento politico. La pubblica amministrazione: è costituita da apparati burocratici; il personale non è scelto in base all’orientamento politico, ma in base alla competenza tecnica e professionale e viene impiegato in modo stabile; il personale non è eletto dal popolo, né direttamente, né indirettamente. 4

L’AMMINISTRAZIONE DELLO STATO. IL GOVERNO E I MINISTERI LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE L’AMMINISTRAZIONE DELLO STATO. IL GOVERNO E I MINISTERI LE AMMINISTRAZIONI DEGLI ENTI TERRITORIALI MINORI (REGIONI, CITTA’ METROPOLITANE, PROVINCE E COMUNI) GLI ENTI PUBBLICI 5

LA CLASSIFICAZIONE DEGLI ORGANI AMMINISTRATIVI IN BASE ALLA COMPOSIZIONE ORGANI MONOCRATICI E ORGANI COLLEGIALI IN BASE ALLA FUNZIONE ORGANI DI AMMINISTRAZIONE ATTIVA ORGANI CONSULTIVI ORGANI DI CONTROLLO AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI 6

L’AMMINISTRAZIONE CENTRALE. I MINISTERI IL GOVERNO È A CAPO DELL'AMMINISTRAZIONE DELLO STATO E RISPONDE AL PARLAMENTO DELL'ATTIVITÀ CHE VIENE SVOLTA DAGLI ORGANI E DAGLI UFFICI AMMINISTRATIVI CHE SONO A LUI SOTTOPOSTI. IL GOVERNO È FORMATO DAL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO, DAI MINISTRI E DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI. 7

L'APPROVAZIONE DEI REGOLAMENTI GOVERNATIVI. LE FUNZIONI DI DIREZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE SONO COSÌ RIPARTITE TRA GLI ORGANI DEL GOVERNO: CIASCUN MINISTRO È A CAPO DI UN PARTICOLARE SETTORE DELL'AMMINISTRAZIONE CHIAMATO MINISTERO ED È RESPONSABILE DEL SUO ANDAMENTO; ALCUNI ATTI AMMINISTRATIVI PARTICOLARMENTE IMPORTANTI SONO RISERVATI ALLA DECISIONE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI. TRA DI ESSI: LA NOMINA DEI PIÙ ALTI FUNZIONARI DELLO STATO: PREFETTI, AMBASCIATORI, DIRETTORI GENERALI DEI MINISTERI O DI ENTI PUBBLICI; L'APPROVAZIONE DEI REGOLAMENTI GOVERNATIVI. 8

LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO HA IL COMPITO DI MANTENERE L'UNITÀ DI INDIRIZZO POLITICO E AMMINISTRATIVO DEL GOVERNO, PROMOVENDO E COORDINANDO L'ATTIVITÀ DEI MINISTRI (ART. 95). LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO SI COMPONE DI VARI DIPARTIMENTI CHE SI OCCUPANO DELLE RELAZIONI CON L'UNIONE EUROPEA, DELLE RELAZIONI CON LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI, DELLE POLITICHE PER LE PARI OPPORTUNITÀ. LA DIREZIONE POLITICA DEI DIPARTIMENTI È SPESSO AFFIDATA A UN MINISTRO SENZA PORTAFOGLIO. SONO COLLEGATI ALLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DIVERSI ORGANI ED ENTI PUBBLICI, COME IL CONSIGLIO DI STATO, LA CORTE DI CONTI, L’ISTAT, LA CONFERENZA STATO-REGIONI. 9

I MINISTERI. Possono essere raggruppati in cinque aree: Ministeri d’ordine (Ministero dell’interno, Ministero degli affari esteri e delle cooperazione internazionale, Ministero della difesa, Ministero della giustizia); Ministeri finanziari (Ministero dell’economia e delle finanze) Ministeri addetti ai settori economici (Ministero dello sviluppo economico, Ministero delle politiche agricole e forestali) Ministeri addetti alla gestione del territorio e delle infrastrutture (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) Ministeri addetti alle politiche sociali e culturali (Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ministero della salute, Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo - MIBACT) 10

L’organizzazione centrale dei Ministeri  MINISTRO Ha il potere di adottare: Decreti ministeriali (Regolamenti ministeriali): sono efficaci verso l’esterno e vincolano i privati; Circolari ministeriali: sono efficaci solo all’interno del ministero e non sono vincolanti per i privati. E’ coadiuvato da viceministri e sottosegretari di nomina politica e dal Gabinetto del ministro. 11

L’organizzazione centrale dei Ministeri  MINISTRO  DIREZIONI GENERALI O DIPARTIMENTI  ORGANI CONSULTIVI (Consigli nazionali o Consigli superiori)  Agenzie o Istituti con compiti operativi  Agenzia nazionale del turismo: ha conservato la sigla ENIT, è un ente pubblico economico che si occupa di coordinare le politiche di indirizzo del settore turistico in sede nazionale e la sua promozione all’estero. Svolge la sua attività attraverso uffici sparsi nelle principali città del mondo e suddivisi per grandi aree (Asia, Europa, Nord America, Oceania e Sud America). 12

GLI ORGANI PERIFERICI DELLO STATO IL PREFETTO. E’ IL RAPPRESENTANTE DELLO STATO NELL'AMBITO DELLA PROVINCIA E RISIEDE NEL CAPOLUOGO DI PROVINCIA. VIENE DESIGNATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI E NOMINATO CON DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA. DIPENDE GERARCHICAMENTE DAL MINISTERO DELL’INTERNO, MA RAPPRESENTA L’INTERO GOVERNO. HA IL COMPITO DI COORDINARE TUTTE LE ATTIVITÀ AMMINISTRATIVE SVOLTE DALLO STATO IN QUELL'AMBITO TERRITORIALE. MA EGLI È SOPRATTUTTO IL MASSIMO RESPONSABILE DELL'ORDINE PUBBLICO: DA LUI DIPENDONO LE QUESTURE E LE FORZE DI POLIZIA DELLA PROVINCIA. IL SINDACO. PUR ESSENDO ORGANO DEL COMUNE, AGISCE IN DETERMINATI CASI COME UFFICIALE DEL GOVERNO E QUINDI SOTTO LE DIRETTE DIPENDENZE DEL GOVERNO STESSO O DEL PREFETTO.   13

GLI ORGANI PERIFERICI DEI MINISTERI   ESISTONO ORGANI PERIFERICI CHE DIPENDONO DA SINGOLI MINISTERI E SVOLGONO, A LIVELLO LOCALE, LE ATTIVITÀ SPECIFICHE DI CIASCUN MINISTERO. SOLO I MINISTERI CHE SVOLGONO FUNZIONI DEFINITE DI INTERESSE NAZIONALE CONSERVANO PROPRI ORGANI PERIFERICI. ESSI AGISCONO PREVALENTEMENTE A LIVELLO REGIONALE O PROVINCIALE (es. Questure e Commissariati di pubblica sicurezza, Soprintendenze per i beni culturali; all’estero: ambasciate e consolati). 14

GLI ORGANI CONSULTIVI  Presso quasi tutti i ministeri esistono organi consultivi chiamati Consigli superiori o Consigli nazionali a cui spetta il compito di fornire pareri al ministro. Essi sono composti da dirigenti del ministero, da esperti esterni e da rappresentanti delle categorie interessate. Per esempio presso il ministero dell'istruzione opera il Consiglio nazionale della pubblica istruzione, a cui partecipano dirigenti scolastici, direttori didattici e insegnanti. 15

GLI ORGANI CONSULTIVI GLI ORGANI DI AMMINISTRAZIONE ATTIVA (GOVERNO, MINISTERI E ORGANI PERIFERICI), PRIMA DI PRENDERE UNA DECISIONE POSSONO CHIEDERE IL PARERE DI APPOSITI ORGANI. TALI ORGANI VENGONO CHIAMATI CONSULTIVI PERCHÉ IL LORO COMPITO È QUELLO DI "CONSIGLIARE"; ESSI NON PRENDONO PROVVEDIMENTI, MA ESPRIMONO PARERI. DI REGOLA GLI ORGANI DI AMMINISTRAZIONE ATTIVA SONO LIBERI DI RIVOLGERSI O MENO A UN ORGANO CONSULTIVO: IN QUESTO CASO IL PARERE VIENE DETTO FACOLTATIVO. IN CASI PARTICOLARI, PERÒ, LA LEGGE STABILISCE CHE L’ORGANO DI AMMINISTRAZIONE ATTIVA DEBBA SENTIRE IL PARERE DELL'ORGANO CONSULTIVO : IN TAL CASO IL PARERE VIENE DETTO OBBLIGATORIO. 16

GLI ORGANI CONSULTIVI DI REGOLA L'ORGANO DI AMMINISTRAZIONE ATTIVA NON È TENUTO A RISPETTARE, NELLA SUA DECISIONE, IL PARERE (FACOLTATIVO OD OBBLIGATORIO). IN QUESTO CASO. IL PARERE VIENE DETTO NON VINCOLANTE. A VOLTE LA LEGGE PRESCRIVE CHE UN DETERMINATO PARERE È VINCOLANTE. GLI ORGANI CONSULTIVI SONO NUMEROSI. VE NE SONO ALCUNI PRESSO QUASI TUTTI I MINISTERI: SONO I CONSIGLI SUPERIORI O I CONSIGLI NAZIONALI. DUE DI ESSI, HANNO UNA COMPETENZA DI CARATTERE GENERALE E SONO PREVISTI DALLA STESSA COSTITUZIONE COME "ORGANI AUSILIARI": SONO IL CONSIGLIO DI STATO (ART. 100) E IL CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ECONOMIA E DEL LAVORO (ART. 99). 17

IL CONSIGLIO DI STATO IL CONSIGLIO DI STATO ESERCITA DUE DISTINTE FUNZIONI: UNA FUNZIONE CONSULTIVA IN MATERIA GIURIDICO-AMMINISTRATIVA; UNA FUNZIONE GIURISDIZIONALE IN MATERIA DI GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA 18

IL CONSIGLIO DI STATO I membri del Consiglio di Stato sono circa 100 e sono nominati per metà tra i giudici dei Tribunali amministrativi regionali (TAR), per un quarto attraverso concorsi pubblici, per un quarto su decisione del Consiglio dei ministri. INDIPENDENZA INAMOVIBILITA’ 19

IL CONSIGLIO DI STATO Organizzazione Sei sezioni, di cui le prime due svolgono funzioni consultive (esprimono pareri); le altre quattro svolgono funzioni di giustizia amministrativa. 20

IL CONSIGLIO DEI MINISTRI E I SINGOLI MINISTRI POSSONO CHIEDERE IL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO IN MATERIA GIURIDICA O AMMINISTRATIVA SU OGNI ATTO ESSI INTENDANO COMPIERE (PARERI FACOLTATIVI). IL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO DEVE ESSERE RICHIESTO DAL GOVERNO (PARERE OBBLIGATORIO), PRIMA DI DELIBERARE ALCUNI TIPI DI ATTI, TRA I QUALI I REGOLAMENTI GOVERNATIVI. I PARERI ESPRESSI DAL CONSIGLIO DI STATO NON SONO VINCOLANTI. IL GOVERNO È QUINDI LIBERO DI DISCOSTARSI DAL PARERE RICEVUTO, ANCHE SE IN QUESTO CASO È NECESSARIA UNA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI: IL SINGOLO MINISTRO NON PUÒ, DA SOLO, ADOTTARE UN PROVVEDIMENTO DIFFORME DAL PARERE RICEVUTO. 21

I CONTROLLI AMMINISTRATIVI All'interno della pubblica amministrazione esistono speciali organi amministrativi, (detti organi di controllo), che hanno il compito di controllare l’attività degli organi di amministrazione attiva. I controlli possono riguardare: la legittimità dell'attività amministrativa, ossia la sua conformità alle norme di legge (CONTROLLI DI LEGITTIMITÀ); il corretto impiego delle risorse (denaro e personale: controlli di efficienza) o la qualità dei risultati conseguiti (controlli di efficacia), (CONTROLLI DI MERITO). 22

I CONTROLLI DI LEGITTIMITA’ I controlli di legittimità presentano tre caratteristiche: SONO ESERCITATI SUI SINGOLI ATTI VENGONO SVOLTI D’UFFICIO SONO CONTROLLI PREVENTIVI E SONO CONDIZIONE PERCHE’ L’ATTO DIVENTI ESECUTIVO (FUNZIONE DI FILTRO) 23

I CONTROLLI DI MERITO: I CONTROLLI DI EFFICIENZA E DI EFFICACIA I controlli di merito presentano due caratteristiche: SONO ESERCITATI NON SU SINGOLI ATTI, MA SULL’ATTIVITA’ AMMINISGTRATIVA NEL SUO COMPLESSO SONO CONTROLLI SUCCESSIVI, DOPO CHE L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA E’ STATA SVOLTA 24

LA CORTE DEI CONTI La Corte dei conti esercita in base alla Costituzione due funzioni: una funzione di controllo (art. 100 Cost.); una funzione giurisdizionale in materia di giustizia amministrativa (art. 103 Cost.). La Corte dei conti è formata da circa 400 magistrati amministrativi, in parte nominati in seguito a pubblico concorso e in parte designati dal Consiglio dei ministri. La Corte dispone di sezioni decentrate a livello regionale che svolgono solo funzioni giurisdizionali. Le principali funzioni di controllo della Corte dei conti sono: IL CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ; IL CONTROLLO SUCCESSIVO SULLA GESTIONE DEL BILANCIO E DEL PATRIMONIO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 25

SONO SOTTOPOSTI AL CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ’ TRE CATEGORIE DI ATTI: I PROVVEDIMENTI EMANATI SU DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, CON ESCLUSIONE DEGLI ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE (decreti-legge e decreti legislativi); i DECRETI DEI SINGOLI MINISTERI CHE RIGUARDANO SPECIFICHE MATERIE (per esempio, la definizione delle piante organiche, i contratti di appalto superiori ad un certo importo, i regolamenti ministeriali aventi rilevanza esterna); ALTRI ATTI TASSATIVAMENTE INDICATI DALLA LEGGE (per esempio, i contratti collettivi stipulati dall'Aran, Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni e dai sindacati). Tali atti, una volta deliberati, vengono trasmessi alla Corte che deve valutare entro 30 giorni se non vi sia contrasto tra l'atto del Governo e le disposizioni di legge. Se non lo fa, l’atto può essere pubblicato sulla Gazzetta ufficiale e diviene esecutivo. Se invece la Corte ritiene che l'atto sia illegittimo lo rinvia al Ministro che lo ha emanato perché provveda a correggerlo. 26

IL CONTROLLO SUCCESSIVO SULLA GESTIONE DEL BILANCIO E DEL PATRIMONIO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE viene effettuato su tutte le amministrazioni pubbliche (enti pubblici, enti locali …). Il controllo successivo può essere esercitato sia al termine dell'esercizio finanziario, sia in corso di esercizio e ha lo scopo di verificare la regolarità delle gestioni. La Corte dei conti invi ogni anno al Parlamento una relazione in cui riferisce dei controlli effettuati. Tale relazione costituisce il principale documento di valutazione sulle prestazioni della Pubblica Amministrazione. La Corte dei conti agisce quindi come un organo ausiliario del Parlamento. 27

LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI Le AUTORITÀ’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI svolgono attività di vigilanza e di regolazione in particolari settori. Esse sono poste al di fuori dell'organizzazione dei ministeri e sono formate da esperti particolarmente qualificati nei settori in cui esse operano. Si è voluto, per questa via, affidare la regolazione o il controllo in determinati settori a organi che diano garanzia di indipendenza e di imparzialità. Tra le più importanti autorità di questo tipo ricordiamo: l'Autorità di garanzia per le comunicazioni (Agcom); il Garante per la protezione dei dati personali; l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac); l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (detta Autorità antitrust); la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob); l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private (Ivass). 28