MEETING SULLA FINANZIARIA La legge di Bilancio 2019 15 febbraio 2019 MEETING SULLA FINANZIARIA La legge di Bilancio 2019 Modifiche al codice contratti come strumento di rilancio degli investimenti Dott.ssa Guglielmina Olivieri Pennesi Responsabile Ufficio contratti pubblici, edilizia, Urbanistica ANCI Nazionale

Introduzione: Nuove disposizioni in materia di appalti pubblici Recenti provvedimenti normativi hanno apportato alcune modifiche in materia di appalti pubblici In sintesi: 1. D.L. 4 ottobre 2018 n. 113 (c.d Decreto Sicurezza) convertito in Legge 1 dicembre 2018 n. 132 che modifica alcuni aspetti dell’istituto del subappalto. 2. D.L. 14 dicembre 2018 n. 135 art 5 (c.d. Decreto Semplificazione) il quale modifica la disciplina prevista nell’art. 80 del codice contratti pubblici (D.lgs n. 50/2016 e s.m.i.) per quanto attiene ai gravi illeciti professionali. 3. Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) 2

Art. 36 comma 2 codice contratti (d. lgs n. 50/2016) Art. 1 comma 912 legge Bilancio n. 145/2018 Importi di lavori pari o superiore a 150.000 euro ed inferiore a 1.000.000 euro Importo di lavori pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 Importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro Importi di lavori inferiori a 40.000 euro Importi di lavori fra 40.000 euro e 150.000 euro Mediante procedura diretta anche senza previa consultazione di due o più operatori economici Mediante procedura negoziata, previa consultazione, ove esistenti, di almeno 10 operatori economici Mediante procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno 10 operatori economici Mediante procedura negoziata con consultazione di almeno 15 operatori economici Mediante affidamento diretto previa consultazione, ove esistenti, di 3 operatori economici 3

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Disciplina affidamenti lavori sotto-soglia Precisazione: Le deroghe all’art. 36 del codice contratti pubblici, introdotte dall’art. 1 comma 912 delle legge di bilancio hanno validità fino al 31 dicembre 2019, nelle more di una complessiva revisione del codice contratti pubblici. Al riguardo fino a poco tempo fa si parlava di un decreto legge, in questi giorni si è prospettata l’ipotesi di un disegno di legge delega, con tempistica di medio/lungo termine. 4

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Disciplina affidamenti lavori sotto-soglia In sintesi: Vengono introdotte delle deroghe alle modalità di affidamento dei lavori sotto-soglia previste dall’art. 36 del codice contratti, senza tuttavia modificarne il testo norma con valenza limitata nel tempo (31 dicembre 2019) Si applica solo agli affidamenti dei LAVORI e non SERVIZI e FORNITURE Deroghe facoltative: le stazioni appaltanti POSSONO continuare ad applicare le procedure di cui all’art. 36 comma 2 del d.lgs n. 50/2016 5

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Disciplina affidamenti lavori sotto-soglia Novità: La soglia di importo entro la quale si può procedere mediante affidamento diretto viene innalzata – fino a 150.000 euro – ma è richiesta la consultazione di 3 operatori economici. Ciò comporta lo svolgimento di un confronto comparativo tra offerte. Il numero degli operatori economici da invitare nelle procedure negoziate per l’affidamento di importo dei lavori fra 150.000 euro e 350.000 euro viene ridotto da 15 a 10. 6

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Disciplina micro-acquisti Novità: L’art. 1 comma 450 della Legge di Bilancio 2007 (l. n. 296/2006) ha stabilito che fino a 1.000 euro non vi è l’obbligo di utilizzo dei mezzi telematici. L’art. 40 comma 2 del codice contratti pubblici (D.lgs n. 50/2016) stabilisce che: «a decorrere dal 18 ottobre 2018, le comunicazioni e gli scambi di informazioni nell’ambito delle procedure di cui al presente codice svolte dalle stazioni appaltanti sono eseguiti utilizzando mezzi di comunicazione elettronici» 7

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Disciplina micro-acquisti Novità: L’ANAC ha ricevuto richieste di chiarimenti in merito all’applicabilità dell’art. 40 sopramenzionato agli acquisti di importo inferiore a 1.000 euro. Pertanto la stessa Autorità ha affermato l’inapplicabilità dell’art. 40 comma 2 agli affidamenti di beni e servizi di importo inferiore a 1.000 euro. 8

Novità: L’art. 1 comma 130 della legge di bilancio 2019 (legge n. 145/2018) stabilisce che: «All’articolo 1, comma 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le parole: « 1.000 euro », ovunque ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: « 5.000 euro» ». Pertanto il comma 130 prevede l’innalzamento della soglia dei cosiddetti micro-acquisti di beni e servizi – da 1.000 a 5.000 euro – con estensione della deroga all’obbligo di preventivo utilizzo del MEPA e degli altri strumenti elettronici e all’obbligo di utilizzo dei mezzi di comunicazione elettronica di cui all’art. 40 comma 2 del codice contratti pubblici. Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Disciplina micro-acquisti 9

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune Novità: L’art. 1 commi 107-114 della legge di bilancio 2019 (legge n. 145/2018) ha previsto contributi per i piccoli investimenti dei comuni. E’ stato emanato un decreto del Ministero dell’Interno (10 gennaio 2019) il quale attribuisce – per il 2019 – ai Comuni fino a 20.000 abitanti un importo complessivo pari a 394.490.000 euro per la realizzazione di investimenti di messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale. 10

Novità: Il Ministero dell’Interno ha pubblicato on line alcune FAQ sul proprio sito per fornire chiarimenti – ai comuni fino a 20.000 abitanti - sull’utilizzo dei contributi finalizzati alla messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale. Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune 11

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune Novità: Numerose domande - poste dai Comuni - sono volte a chiarire quale tipi di interventi (asfaltatura; piste ciclabili; rotatorie; edifici comunali ecc) possono essere effettuati dai Comuni con tali contributi. Le risposte fornite dal Ministero dell’Interno specificano che deve trattarsi di «interventi di manutenzione straordinaria finalizzati alla messa in sicurezza « (di fabbricati, di edifici, di strade, di palestre) 12

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune Novità: Un’ altra domanda molto ricorrente riguarda: «entro quale termine è necessario iniziare i lavori al fine di evitare la revoca del contributo» La risposta fornita dal Ministero dell’Interno è la seguente: il comune beneficiario del contributo è tenuto ad iniziare i lavori entro il 15 maggio 2019. In caso di mancato rispetto del termine di inizio dell’esecuzione dei lavori o di parziale utilizzo del contributo lo stesso viene revocato in tutto o in parte entro il 15 giugno 2019. ) 13

Modalità di affidamento (art. 1 comma 108 legge di bilancio 2019) Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune Novità: Modalità di affidamento (art. 1 comma 108 legge di bilancio 2019) «Il comune beneficiario del contributo può finanziare uno o più lavori pubblici, a condizione che gli stessi non siano già integralmente finanziati da altri soggetti e che siano aggiuntivi rispetto a quelli da avviare nella prima annualità dei programmi triennali di cui all’articolo 21 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. «i lavori e gli interventi di manutenzione straordinaria sono affidati ai sensi degli articoli 36 comma 2 lett. b) e 37 comma 1 del citato decreto legislativo 2016, n. 50» 14

Modalità di affidamento (art. 1 comma 108 legge di bilancio 2019) Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune Novità: Modalità di affidamento (art. 1 comma 108 legge di bilancio 2019) Il comma 108 fa riferimento: all’art. 36 comma 2 lett. b) del d.lgs. n. 50/2016 - relativo agli affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro - all’art. 37 comma 1 del d.lgs. N. 50/2016 – in base al quale è stabilito che le stazioni appaltanti possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro-  15

Modalità di affidamento (art. 1 comma 108 legge di bilancio 2019) Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune Novità: Modalità di affidamento (art. 1 comma 108 legge di bilancio 2019) I comuni possono utilizzare le nuove disposizioni derogatorie introdotte dall’art. 1 comma 912 della legge n. 145/2018 in relazione alle procedure di affidamento dei appalti di lavori sotto-soglia 16

Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) Lavori per messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comune Novità: Modalità di affidamento (art. 1 comma 108 legge di bilancio 2019) «i Comuni beneficiari del contributo potranno procedere agli affidamenti degli appalti di lavori, con le seguenti modalità: per importi fino a 40.000 euro con affidamento diretto anche senza previa consultazione di due o più operatori economici; 2) per importi pari o superiori a 40.000 euro e sino a 150.000 euro tramite affidamento diretto previa consultazione, se esistenti, di tre operatori economici; 3) per importi pari o superiori a 150.000 euro e inferiori a 350.000 euro, mediante procedura negoziata, previa consultazione, sempre ove esistenti, di almeno 10 operatori economici. Per tali affidamento non sussiste l’obbligo di aggregazione e quindi i Comuni possono procedere autonomamente come previso dall’art. 37 comma 1 del codice contratti pubblici. 17

(legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Art. 1 commi 162-170  Al fine di favorire gli investimenti pubblici, viene prevista l’istituzione, mediante apposito DPCM, della Struttura per la progettazione di beni ed edifici pubblici (denominata «Struttura»)  Possono avvalersi di tale nuovo organismo le amministrazioni centrali e gli enti territoriali interessati per la progettazione di opere pubbliche ai sensi 24 del d.lgs. n. 50/2016 (il quale prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di avvalersi degli organismi di altre pubbliche amministrazioni per la progettazione, qualora previsto dalla legge)  L’utilizzo di Struttura avviene «previa convenzione e senza oneri diretti di prestazioni professionali rese per gli enti territoriali richiedenti» 18

(legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Art. 1 commi 162-170 Le finalità della struttura: favorire lo sviluppo e l’efficienza della progettazione e degli investimenti pubblici; contribuire alla valorizzazione, innovazione tecnologica, efficientamento energetico e ambientale nella progettazione e nella realizzazione di edifici e beni pubblici; contribuire alla progettazione degli interventi di realizzazione e manutenzione, ordinaria e straordinaria, di edifici e beni pubblici, anche in relazione all'edilizia statale, scolastica, universitaria, sanitaria e carceraria; contribuire alla predisposizione di modelli innovativi progettuali ed esecutivi per edifici pubblici e opere similari e connesse o con elevato grado di uniformità e ripetitività. 19

(legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Art. 1 commi 162-170 Il comma 165 prevede in 300 unità di personale (con prevalenza di profili tecnici e con un massimo di dirigenti entro il 5%), selezionate “con procedura selettiva pubblica, le cui modalità di svolgimento e i cui criteri per la selezione sono improntati a princìpi di trasparenza, pubblicità, imparzialità e valorizzazione della professionalità”, mentre per accelerare l’operatività della Struttura, in base al comma 167 le prime 50 unità possono essere reclutate “prescindendo da ogni formalità” nell’ambito del personale di ruolo sulla base di protocolli d’intesa con le amministrazioni di appartenenza. 20

(legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (legge di Bilancio per il 2019) La centrale di progettazione Art. 1 commi 162-170 Criticità: Un dubbio che viene sollevato dai Comuni è l’incisività e l’effettiva efficacia di una struttura così articolata rispetto alla tempistica di programmazione dei lavori pubblici a cui gli enti locali – soprattutto di piccole e medie dimensioni - devono attenersi 21

modifica al codice contratti Manutenzione straordinaria Alcune proposte ANCI modifica al codice contratti Manutenzione straordinaria Una delle proposte ANCI al codice contratti pubblici – in attesa di una revisione complessiva del codice – attiene alla possibilità di semplificare l’affidamento di contratti di lavori di manutenzione anche straordinaria (e non solo ordinaria) purchè non consistano in cambiamenti strutturali delle opere. 22

modifica al codice contratti Alcune proposte ANCI modifica al codice contratti Individuazione RUP Un’altra proposta ANCI - volta a semplificare ed agevolare l’attività soprattutto dei piccoli e medi comuni - è la possibilità di individuare i RUP anche tra i dipendenti con contratto a tempo determinato. Tale esigenza è stata sollevata in genere da molti comuni di piccole dimensione ma soprattutto a seguito di eventi calamitosi. 23

modifica al codice contratti Alcune proposte ANCI modifica al codice contratti Appalto integrato Un’ulteriore proposta dell’ANCI attiene alla reintroduzione della possibilità di ricorrere all’appalto integrato. L’obbligo di andare in gara con la progettazione esecutiva ha rappresentato un ostacolo al percorso di crescita degli investimenti. La proposta è quella di consentire alle stazioni appaltanti di ricorrere all’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto definitivo 24

modifica al codice contratti Alcune proposte ANCI modifica al codice contratti Terna subappaltatori L’obbligo di indicare la terna dei subappaltatori in sede di offerta – per gli appalti di lavori, servizi e forniture di importo sopra-soglia – ha rappresentato un grosso ostacolo per le stazioni appaltanti. I comuni chiedono che sia solo una facoltà e non un obbligo. 25

modifica al codice contratti Presidente di Commissione esterno Alcune proposte ANCI modifica al codice contratti Presidente di Commissione esterno Un altro elemento di criticità riscontrata dai Comuni riguarda il Presidente di Commissione esterno all’amministrazione (art. 77 comma 3 codice contratti pubblici) La proposta ANCI consiste nel non rendere obbligatoria la nomina del Presidente esterno per appalti di lavori, servizi e forniture sopra soglia. 26

Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale Commissione Europea Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale La Commissione europea, in data 24 gennaio 2019, ha comunicato al Governo Italiano di aver individuato alcune disposizioni non conformi in diversi articoli del codice contratti alle direttive europee 2014/23/UE; 2014/24/UE e 2014/25/UE. 27

Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale Commissione Europea Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale Tra i rilievi sollevati: l’obbligo da parte degli offerenti di indicare la terna dei subappaltatori anche quando all’offerente ne occorrano meno di tre o non ne occorra nessuno. Tale obbligo viola il principio di proporzionalità di cui alla direttiva 2014/24/EU. 28

Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale Commissione Europea Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale Tra i rilievi sollevati: 2) Divieto di subappaltare più del 30% di un contratto pubblico. La commissione ha rilevato che nelle direttive sopracitate non ci sono disposizioni che prevedano un divieto simile. In realtà le direttive fissano principi di valorizzazione delle piccole e medie imprese negli appalti pubblici ed il subappalto rappresenta una modo per raggiungere tale obiettivo 29

Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale Commissione Europea Rilievi al Ministro affari esteri e cooperazione internazionale Tra i rilievi sollevati: 3) Violazione di norme riguardanti i motivi di esclusione. L’art. 80 comma 4 del codice contratti viola le direttive comunitarie nella misura in cui non consente di escludere un operatore economico che ha violato gli obblighi relativi al pagamento di imposte o contributi previdenziali qualora tale violazione – pur non essendo stata stabilita da una decisione giudiziaria o amministrativa avente effetto definitivo – possa essere comunque adeguatamente dimostrata dall’amministrazione aggiudicatrice. 30

(c.d. Decreto Semplificazione) e rilievi Commissione europea Art. 5 D.L. 14 dicembre 2018 n. 135 (c.d. Decreto Semplificazione) e rilievi Commissione europea L’art. 5 del D.L. 14 dicembre 2018 n. 135 (c.d. Decreto Semplificazione) apporta modifiche alla disciplina prevista nell’art. 80 del codice contratti pubblici (D.lgs n. 50/2016 e s.m.i.) per quanto attiene ai gravi illeciti professionali. Viene introdotta una scomposizione della causa di esclusione inerente i gravi illeciti professionali in coerenza con la formulazione della direttiva comunitaria 2014/24/UE. Viene ampliata la casistica di gravi illeciti professionali con un elencazione non tassativa ma esemplificativa 31

(c.d Decreto Sicurezza) D.L. 4 ottobre 2018 n. 113 (c.d Decreto Sicurezza) convertito in Legge 1 dicembre 2018 n. 132 L’art. 25 del dl sicurezza inasprisce le misure penali in caso di subappalto non autorizzato. Le nuove disposizioni impattano principalmente sugli appaltatori e sui subappaltatori ma ci sono ripercussioni anche sulle stazioni appaltanti che devono svolgere una capillare attività di monitoraggio sulle modalità di esecuzione dell’appalto. 32

Conclusioni Per rilanciare gli investimenti occorre tra le altre cose: Maggiore valorizzazione di strumenti quali il ricorso al partenariato pubblico privato – fino ad ora utilizzato poco ed in maniera non appropriata, con supporti ai Comuni attraverso affiancamenti ed utilizzo di strumenti esistenti (vedi Convenzione MEF per realizzare opere pubbliche) ; Possibilità di utilizzare il Fondo rotativo per la progettualità che la legge di bilancio per il 2019 ha esteso anche ai contratti di ppp, al dissesto idrogeologico e alla prevenzione del rischio sismico (in questo caso la criticità è la restituzione del prestito a cassa ddpp) Incentivazione alle aggregazioni di Comuni anche se i benefici delle economie di scala si producono nel medio e lungo periodo (vedi la genesi dei «soggetti aggregatori» quali Consip, Regioni, Città Metropolitane e Province) Semplificazione amministrativa – esempio: verifica delle offerte; precontenzioso ANAC, utilizzo piattaforme telematiche. 33

Grazie per l’attenzione! Dott.ssa Guglielmina Olivieri Pennesi Responsabile Ufficio Contratti pubblici, Urbanistica Edilizia ANCI nazionale olivieri@anci.it