Principi costituzionali della pubblica amministrazione: artt 1 - 3 aprile 2008

Prospettiva storica Esigenza originaria: limitare il potere assoluto del sovrano Costituzionalismo: spersonalizzazione del potere, dall’identificazione sovrano-Stato alla predisposizione di un patto fondante dello Stato-Comunità in cui risiede la legittimazione del potere attribuito allo Stato-Persona Nucleo dello Stato di diritto, in cui la fonte del potere non risiede nella volontà del sovrano ma in un atto legislativo, da cui promana la legittimazione ma anche i limiti per il suo esercizio

Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo Diritto Costituzionale (i “rami alti”) Definizione delle relazioni giuridiche fra cittadini e fra cittadini e Stato Ripartizione delle diverse funzioni statali (funzione esecutiva, legislativa, giudiziaria), sia a livello orizzontale che verticale Definizione delle relazioni fra gli organi costituzionali e loro procedure

Principio della separazione dei poteri Potere legislativo: produrre le norme, che regolano direttamente i rapporti fra gli individui (es. C.c.) o che definiscono l’interesse pubblico che va perseguito ed i poteri per farlo (legge) Potere giudiziario: applicare le leggi (ius-dicere), cioè individuare nella singola fattispecie il confine definito dalla legge in astratto fra le sfere di libertà dei singoli soggetti giuridici (sentenza) Potere esecutivo: attuare le leggi, cioè provvedere al perseguimento dell’interesse pubblico modificando l’ampiezza delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari (decreto)

Diritto amministrativo Definire le modalità ed i limiti con cui viene in concreto esercitato il potere esecutivo (i “rami bassi”) Insieme delle norme giuridiche che regolano organizzazione e mezzi della p.a. attività della p.a. relazioni fra la p.a. ed altri soggetti dell’ordinamento nell’esercizio delle attribuzioni definite dalla legge Alcune di queste norme fondamentali sono contenute nella costituzione, nella misura in cui definiscono diritti fondamentali, principi e limiti generali all’azione dei pubblici poteri, fini inderogabili dell’azione pubblica.

Riserva di legge e principio di legalità Nucleo comune: atto legislativo come fonte del potere Prospettiva costituzionale (riserva di legge): strumento di ripartizione delle relative competenze fra potere legislativo e potere esecutivo (e talvolta potere giudiziario), spesso in ottica di garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari del potere (ma non sempre, si veda art. 95) Sparse nella costituzione (es. 13, 23, 41, 52, 95, 97, etc…)

segue Parte della dottrina nega una differente ampiezza del principio di legalità rispetto alla riserva di legge (Giannini, Sorace) Principio di legalità avrebbe portata costituzionale solo nelle ipotesi coperte da riserva di legge, ovvero solo laddove si incida negativamente sulle posizioni giuridiche soggettive Tuttavia art. 97 adotta una prospettiva più ampia, in cui il principio di legalità assume rilievo anche come principio organizzativo

segue Attribuzione delle competenze effettuato in base all’ordinamento degli uffici, a sua volta organizzati secondo disposizioni di legge Tutti i poteri della pa (sia quelli che incidono in senso sfavorevole che favorevole) devono trovare il proprio fondamento in una disposizione di legge, anche se poi l’effettiva istituzione concreta dell’ente o individuazione dell’organo è effettuato da una fonte sub-legislativa

Principio di legalità Prospettiva amministrativa (principio di legalità), adottata dall’art. 97: rapporto fra legge da un lato ed attività ed organizzazione amministrativa dall’altro, in base al quale: attività trova il proprio fondamento in una norma attributiva (principio di legalità in senso formale) Accento sulla natura garantista del principio norma attributiva deve definire gli scopi che guidano l’azione amministrativa (principio di legalità in senso sostanziale) Accento sul ruolo di indirizzo svolto dalla legge, che a sua volta rafforza il ruolo di garanzia permettendo di verificare la conformità del risultato definito dall’atto rispetto alle finalità per le quali è attribuito il potere

segue Valenza costituzionale ed autonoma del principio di legalità deriva anche da principio dell’azionabilità delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della p.a. (artt. 24 e 113 Cost.) Solo se c’è un parametro legislativo è possibile sindacare la legittimità dell’azione amministrativa (Casetta)

Principio di legalità ed attività di diritto privato della p.a. Quando la p.a. agisce come un privato non esercita un potere autoritativo e non si pongono problemi di garanzia del destinatario PROB: Si applica il principio di legalità? Art. 97 riguarda tutte le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari Art 1 comma 1 l. 241/90: tutta l’attività della pa persegue i fini determinati dalla legge, anche se la legge non attribuisce poteri autoritativi

Principio di legalità ed attività di diritto privato Principio di legalità opera come vincolo di scopo anche per l’attività di diritto privato (Marzuoli), ma con conseguenze diverse Provvedimento amministrativo emanato in violazione del principio di legalità: invalidità Atto di diritto privato che non rispetta il vincolo di scopo: responsabilità amministrativa del funzionario, salvo casi in cui sia ravvisabile un vizio della volontà (annullabilità) oppure l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto ha portata caducante (procedure concorsuali)

Principio della responsabilità della p.a. In origine: il sovrano non può sbagliare, norme diverse per la sua responsabilità Stato di diritto: anche il sovrano è vincolato dalle norme, quindi se le viola paga Responsabilità: assoggettabilità dell’autore di un illecito ad una sanzione L’impatto sul sistema degli incentivi dei funzionari

Segue: art. 28 Cost. Gli agenti della pa sono soggetti alle norme sulla responsabilità secondo le leggi civili, penali ed amministrative La pa risponde in via solidale per gli illeciti compiuti dal suo funzionario NB: art. 23 DPR 3/1957: funzionario responsabile solo per dolo e colpa grave Non è incostituzionale se non è comunque esclusa la responsabilità dello Stato (C. Cost. 2/68) Nonostante l’art. 28, dunque, è rimasta anche la responsabilità diretta della pa

Principio di imparzialità (art. 97) Obbligo di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione di perseguimento dell’interesse pubblico) ≠ da neutralità (assenza di interesse) Riguarda sia l’organizzazione che l’attività della pa (art. 97) Deriva dal principio di eguaglianza davanti alla legge (art. 2)

Segue: imparzialità ed organizzazione separazione fra indirizzo politico ed amministrazione, astensione in caso di conflitto di interessi Vedi anche art. 98 Cost.: obbligo di fedeltà alla Nazione art. 97 comma 3: accesso mediante concorso

Segue: imparzialità ed attività Predeterminazione dei criteri nelle scelte discrezionali, motivazione nelle decisioni, procedimento da seguire per poter decidere, partecipazione di tutti gli interessati La costituzionalizzazione del principio del giusto procedimento, profili problematici nella giurisprudenza della C. Cost. Posto a fondamento anche del principio di trasparenza dell’azione amministrativa Diritto d’accesso ai documenti

Principio di buon andamento Duplice contenuto Efficacia: rapporto risultati/obiettivi Efficienza: rapporto risultati/risorse Necessario perché gli incentivi della pa sono diversi da quelli privati Legge deve individuare il fine dell’attività Fondamento costituzionale dell’attività di controllo della pa Riguarda sia il singolo atto che, soprattutto, l’attività complessiva di un ente

Azionabilità delle situazioni giuridiche soggettive Diritto di adire il giudice per la tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive (art. 24) Diritto di sindacare gli atti amministrativi che incidano sui propri diritti ed interessi legittimi (art. 113) Prob: nel caso delle leggi-provvedimento la situazione soggettiva non è tutelabile, salvo Diritti derivanti dalla Costituzione Violazione del principio di imparzialità