F. Osculati, G. Panella, A. Zatti Federalismo fiscale e tassazione ambientale Ancona, 11 dicembre 2009 Facoltà di Economia “Giorgio Fuà” La tassazione ambientale come fonte di finanziamento degli Enti locali: un tabù da riconsiderare? F. Osculati, G. Panella, A. Zatti Dipartimento di economia pubblica e territoriale Università di Pavia

Tassazione ambientale: cosa includere Ciò che rileva è la capacità di esercitare, almeno in parte, un effetto disincentivante (price signal) su comportamenti e scelte potenzialmente dannosi sull’ambiente Non è decisivo che la finalità ambientale sial l’elemento esplicito del presupposto Non rileva che vi sia una destinazione delle entrate a interventi in campo ambientale. La logica di scopo può o meno essere abbinata all’imposta ambientale “imposte la cui base impositiva è costituita da una grandezza fisica (eventualmente sostituita da una proxy) che ha un impatto negativo provato e specifico sull’ambiente” (OCSE, EUROSTAT, EEA, ISTAT)

Imposte ambientali: casistica (1) Imposte pigouviane in senso stretto: la funzione allocativa è prevalente (PPP). Ad es. La tassa sulle emissioni di anidride solforosa e ossidi d’azoto o il tributo speciale sui conferimenti in discarica Imposte con prevalente natura fiscale e a-causale, ma che esercitano anche un effetto disincentivante (accise, imposta sul consumo di gas metano, addizionale comunale sui consumi di energia elettrica, tasse automobilistiche, etc) Contributi o tributi speciali: tributi che valorizzano, sul versante della spesa, il principio di correlazione e la logica compensativa (UPP), senza configurarsi come vere e proprie imposte di scopo (contributo di costruzione, contributi di ingresso e di soggiorno, TOSAP, etc). Per alcuni strumenti possono coesistere diverse delle suddette caratteristiche (ad es. road pricing norvegesi) Si escludono le tariffe e i prezzi pubblici che, pur potendo esercitare un effetto disincentivante, rispondono strettamente alla logica del corrispettivo

Imposte ambientali: casistica (2) Presentano importanti elementi di contatto con: Tributi paracommutativi Vantaggio goduto dal contribuente (gruppo di contribuenti) o necessità di compensare un costo generato sugli altri contribuenti o sulla collettività in generale Tassazione selettiva Differenziano la struttura dell’imposta da applicare alle basi imponibili scelte

Imposte ambientali: ipotesi applicative a livello comunale   Tributo Ipotesi applicativa Comune Parking & Road pricing Congestion charge differenziata nel tempo e nello spazio Proventi multe e sanzioni Tassa di possesso delle auto Differenziazione locale a partire da un valore minimo regionale Contributo di costruzione e imposte uso del suolo Valorizzazione della parte commisurata al costo di costruzione come tassa pigouviana per il consumo di suolo Tassa occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP) Imposte sul consumo di energia elettrica Aliquota locale aggiuntiva rispetto a valore minimo regionale Imposte sul consumo di gas metano Contributo di soggiorno

Il “tax assignment” a livello locale Fonti manovrabili in alcuni dei principali parametri applicativi Fonti visibili e trasparenti (tariffe, ma anche altre forme con riferimenti al principio del beneficio e della correlazione) Fonti adeguate quantitativamente e con una certa elasticità automatica rispetto al reddito e alle spese Fonti stabili e prevedibili Basi imponibili poco mobili e che limitino le possibilità di concorrenza fiscale Forme che garantiscano la corrispondenza fiscale (i.e. un corretto livello di esportabilità) Fonti con oneri amministrativi contenuti Fonti non troppo sperequate sul territorio (equità orizzontale) Forme d’entrata compatibili con i principi equitativi generali (equità verticale)

Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le potenzialità (1) Garantiscono autonomia e responsabilizzazione, minimizzando le perdite di benessere e le distorsioni legate alla tassazione (“smart taxes”; “tax bads not goods”) Sono legate ai principi del beneficio, della correlazione e della territorialità Possono corresponsabilizzare gli enti locali rispetto a obiettivi di carattere nazionale (emissioni di gas serra, efficienza energetica, tutela del suolo, etc): imposta come strumento attivo Si prestano a finanziare esigenze di spesa con caratteristiche di specificità per determinate realtà territoriali (città metropolitane, città turistiche, comuni maggiori, etc.). Si caratterizzano per semplicità ed economicità amministrativa, anche dal punto di vista del tema dell’evasione Comportano limitati problemi in termini di competizione fiscale

Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le potenzialità (2) - Garantiscono spazi per l’identificazione della materia imponibile senza sovrapposizioni con i principali tributi nazionali Rispondono al principio di continenza, secondo cui le regioni hanno la potestà legislativa per tassare quelle materie imponibili rientranti nella sfera delle proprie competenze legislative (Ad es: turismo, mobilità locale, governo del territorio, e il tema più generale della valorizzazione ambientale). Possono contribuire a internalizzare l’onere dei non residenti: contribuiscono a sottoporre a tassazione i soggetti che effettivamente fruiscono di servizi e beni pubblici in maniera migliore di altri strumenti (ad esempio addizionali IRPEF).

Imposte ambientali: quale ruolo nel processo di riforma? Garantire la flessibilità di spesa e intervento a livello locale oltre ai livelli normali (fondamentali) coperti da altre risorse a carattere generale. Ridurre le aliquote dei tributi propri derivati al di sotto degli standard, secondo la logica delle riforme fiscali verdi …Uno o più tributi propri comunali che, valorizzando l’autonomia tributaria, attribuisca all’ente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici è mobilità privata (art 12, comma d), L. 42/2009). In questo caso il doppio dividendo ottenibile è sia in termini di minori effetti distorsivi della tassazione, sia di maggiore trasparenza del finanziamento locale

Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le criticità Adeguatezza e stabilità delle entrate Problematiche redistributive Race to the bottom della qualità ambientale Eccessiva parcellizzazione del sistema tributario

Il tema dell’adeguatezza e stabilità delle entrate (1) Vanno intesi all’interno di un articolato mix of instruments Alcuni di essi possono garantire entrate significative e una buona stabilità Per diverse tipologie di tributi lo Stato o la Regione possono cedere spazio agli enti locali a parità di carico fiscale (tassa automobilistica, accise sui carburanti, tassazione sui consumi energetici finali) Le basi imponibili sono in continua crescita (motorizzazione e uso delle auto, consumi energetici, consumo di suolo): l’obiettivo potrebbe essere quello della stabilizzazione Le fluttuazioni nel tempo possono essere espressione di minori esigenze di spesa, soprattutto per quanto riguarda la categoria dei contributi a valenza para-commutativa

Il tema dell’adeguatezza e stabilità delle entrate (2) Entrate in milioni di € (2007) Imposte sull’energia elettrica 2.925 Imposta sul gas metano 4.917 Accise su oli minerali 23.193 Tassa automobilistica 4.044 Contributi di costruzione 3.088 (dato 2005) Road pricing milanese 200 nell’ipotesi più estesa e senza coinvolgere i residenti (1/5 delle entrate tributarie) 12.000 nella formulazione attuale

Il tema dell’equità (1) -Equità orizzontale Lo stretto collegamento con i principi del beneficio e della compensazione fanno sì che non sia necessario/auspicabile coinvolgerli (per lo meno per la parte facoltativa) nella perequazione Vi saranno maggiori risorse: ove vi sono maggiori esigenze di spesa (il residuo fiscale non è quindi diverso) ove si mette in atto uno sforzo aggiuntivo verso obiettivi generali di sostenibilità ambientale Nel caso di sostituzione di tributi propri derivati, la perequazione orizzontale è comunque garantita dal meccanismo generale basato sulle aliquote standard

Il tema dell’equità (2) -Equità verticale In termini formali, si potrebbe pensare che il collegamento con le materie di legislazione esclusiva e con le funzioni amministrative delle regioni e degli enti locali esenti in qualche modo dalla salvaguardia del sistema ex art. 53. Secondo la teoria del federalismo fiscale, la funzione redistributiva spetta prevalentemente al livello centrale La riforma della finanza locale iniziata negli anni ’90 ha enfatizzato il tema dell’efficienza rispetto a quello dell’equità “Ragazzi: questa è l’autonomia!” (Gerelli, 1961) La presenza di componenti redistributive nelle basi imponibili può porre dei problemi di compatibilità con l’art. 53 della Costituzione. Regressività Vs Capacità contributiva

Il tema dell’equità (3) Ma…. Se si vuole attribuire a questa tipologia di strumenti un ruolo crescente, anche in termini di sostituzione dei tributi tradizionali, il tema redistributivo non può essere sottaciuto A consequence of this regressivity is that the distributional effects of environmentally related taxes have become a key issue in the policy debate. Experience shows that it is important that the main effects are addressed where necessary, in order to build public support for such taxes (OECD, 2006)

Il tema dell’equità (4) Gli ostacoli non sembrano comunque insormontabili: La capacità dell’attuale sistema impositivo di garantire la progressività è fortemente ridimensionata e risulta importante usare anche l’imposizione indiretta per fini redistributivi (Petretto, 2008) Il profilo dell’incidenza delle imposte ambientali non è univoco e si riscontrano in molti casi andamenti “a campana” e forti differenziazioni trasversali tra tipologie di contribuenti e territori Il ricorso a mitigazioni e compensazioni per le categorie più colpite può modificare significativamente il risultato in termini di equità Va valutato l’effetto complessivo degli interventi, tenendo conto delle imposte sostituite (IRPEF, IVA, bollo, accise, etc), di quelle che sarebbero necessarie per avere lo stesso gettito, nonchè delle spese finanziate La strutturazione del tributo può in molti casi introdurre elementi di progressività (maggiore incidenza su auto di cilindrata e volume elevati, differenziazione per tipologie d’albergo, etc) senza eliminare l’effetto disincentivante

Il tema dell’equità (5) Effetti complessivi della German Ecological Tax Teform come “weakly regressive” Danish Ecological Tax Reform: “considerable redistribution in favour of people with lower income” Nei Paesi Bassi l’introduzione e successivo incremento della “regulatory energy tax” su metano ed elettricità è stata accompagnata da una riduzione dell’aliquota sul primo scaglione, espressamente adottata per affrontare gli impatti redistributivi. Un approccio analogo è stato adottato in DK. La tasse di registro sulle auto in DK hanno un chiaro profilo progressivo basato sul valore d’acquisto, in Norvegia sui cm3 .

Conclusioni (1) Autonomia finanziaria come principio costituzionale da valorizzare e promuovere I passi avanti fatti nell’applicazione dell’art. 119 sono insoddisfacenti La tassazione ambientale può acquisire un ruolo chiave nel conciliare autonomia finanziaria e uniformità delle prestazioni essenziali Essa entra comunque in un quadro generale di “mix of intruments” Sino ad oggi si è ragionato di ETR a livello centrale, ma appare promettente riprendere lo stesso concetto a livello locale, ipotizzando un duplice passaggio: dalle imposte generali alla tassazione ambientale dall’imposizione centrale a quella locale Senza questa seconda componente, il tutto si complica….

Conclusioni (2) E’ importante che l’azione locale sia guidata e coordinata dai livelli di governo superiori per evitare forme competitive perverse e per garantire la mitigazione/prevenzione di effetti indesiderati Il tema redistributivo diventa un fattore chiave, soprattutto in termini di accettabilità politica, quanto più si voglia estendere il ruolo attribuito ai prelievi ambientali L’azione di sperimentazione ed “esempio” a livello decentrato, insieme all’approfondimento teorico su alcune questioni chiave, possono costituire fondamentali fattori di successo