5. Federalismo fiscale e finanza degli enti locali Le ragioni del decentramento, la finanza per diversi livelli di governo e la perequazione

RAGIONI E FORME DEL DECENTRAMENTO 1. Perché esistono diversi livelli di governo 2. Come articolare i diversi livelli di governo 3. Quali schemi di finanziamento per per le funzioni svolte dai diversi livelli -Produzione e finanziamento di servizi pubblici: il ruolo dell’autonomia finanziaria -Quali ragioni sono alla base dei rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo   Attività di finanza pubblica Criterio funzionale e territoriale Modelli di ripartizione territoriale centralista, regionale e federale AUTONOMIA ACCENTRAMENTO Responsabilizzazione Interesse nazionale Diversità di preferenze Uguaglianza

Le funzioni dell’intervento pubblico e il decentramento Funzione di:   (A) stabilizzazione economica   (B) distribuzione della ricchezza   (C) allocazione delle risorse Il modello della torta a tre strati (assegnazione delle funzioni più appropriate) Alivello centrale Blivello centrale Clivello decentrato Critiche alle assegnazioni esclusive A (Il Patto di stabilità Interno) B (Le politiche assistenziali dei comuni) C (grandi servizi pubblici a rete con esternalità diffuse a livello sovranazionale)  La gestione del debito pubblico?

I servizi pubblici locali a rilevanza economica Altri (?) Le caratteristiche sotto il profilo economico:   1. Area delimitata di diffusione dei benefici 2. Beni pubblici impuri soggetti a congestione 3. La sfera dell’efficienza e dell’efficacia 4. Beni meritori e soggetti a redistribuzione di genere 5. Le economie di scala e le economie di dimensione

Spiegazioni economiche del decentramento Il Teorema del decentramento: “In presenza di preferenze differenziate è sempre preferibile una soluzione che consenta diverse articolazioni dell’offerta di servizi pubblici rispetto ad una soluzione uniforme (imperfetta informazione a livello centrale)” (Oates 1972)   Limiti - molteplicità di funzioni e principio di corrispondenza -effetti di traboccamento -costi di congestione e dimensione ottimale Il meccanismo del voto con i piedi In presenza di mobilità i cittadini si muovono alla ricerca della soluzione fiscale (pacchetto servizi/imposte) preferita  equilibrio spaziale efficiente - stratificazione degli enti locali per livelli di reddito -formazione di isole etniche -instabilità sociale

Spiegazioni ideologiche, politiche e organizzative del decentramento Ragioni ideologiche    Il Principio di sussidiarità (Th di Oates)   Ragioni politiche partecipazione e democrazia responsabilizzazione politica degli amministratori la composizione sociale articolata  livelli locali, “cattura” e collusione Ragioni organizzative decentramento e divisione del lavoro decentramento, sperimentazione e innovazione

Forme di finanziamento degli enti decentrati 1. Tariffe e Tasse 2. Imposte ·   autonome ·   sovrimposte di imposte erariali : (t+i)Bi ·   addizionali di imposte erariali : (1+i)tBi ·   compartecipazioni:  tBi 3. Trasferimenti da enti di livello superiore Proprietà delle imposte locali: ·   contenere la concorrenza fiscale ·   contenere l’esportazione fiscale ·   beneficio o controprestazione ·   base imponibile distribuita uniformemente

Motivazioni dei trasferimenti a. insufficienza delle risorse locali a causa di concorrenza fiscale e dinamica dei costi di produzione (produttività e effetti demografici) b. vincoli dal centro o istituzionali esternalità ed effetti di traboccamento oltre i confini amministrativi; finalità redistributive e standard minimi dei servizi

Modelli di Perequazione Schemi di trasferimento per la perequazione delle risorse degli enti decentrati   Modelli di Perequazione 1. Performance (differenza tra fabbisogno standard e gettito effettivo) 2. Capacità fiscale (differenza tra fabbisogno standard e gettito potenziale) 3. Potenziale fiscale (pareggiare le dotazioni di risorse complessive (proprie e trasferite) agli enti che decidono di attuare lo stesso sforzo fiscale)

Bi=base imponibile locale B*= base standard media ti=aliquota fissata dall’ente t*=aliquota standard media Ti=gettito dell’imposta (T* media)   Gi= spesa effettiva Si= fabbisogno effettivo Tri= trasferimento Ai= Ti+Tri= dotazione complessiva A* =dotazione standard media

Modelli della spesa storica e della performance MODELLO DELLA SPESA STORICA   Si=Gi-Ti; Tri=Si; Ai=Ti+Tri=Gi irresponsabilità finanziaria (“piè di lista”): +Gì  + Tri MODELLO DELLA PERFORMANCE dotazione standard: A*= t*B* Tri=A*-Ti= t*B*-tiBi Ai=Ti+Tri=A*=t*B*    lo stato non finanzia le inefficienze nella spesa    Dotazione standard differenziata: A*i=F(x1,...xn), “analisi dei determinanti” indici di fabbisogno relativo: mi: Ai*= miA*  non c’è incentivo allo sforzo fiscale autonomo: -ti  +Tri

MODELLO DELLA CAPACITA’ FISCALE Tri=A*-t*Bi, A* stimato a livello centrale, come spesa standard delle funzioni attribuite   Ai=Ti+Tri=tiBi+A*-t*Bi=A*+(ti-t*)Bi   Versione “canadese”: A*=t*B* Tri=t*B*-t*Bi=t*(B*-Bi) Ai=Ti+Tri=tiBi+t*B*-t*Bi= =t*B*+(ti-t*)Bi

Modello del Potenziale MODELLO della Capacità fiscale (con basi modificabili) e MODELLO del “POTENZIALE” Biv=”vera” base imponibile (potenziale)=Bi+Ei   Ei = evasione o elusione (deduzioni concesse) Tri=t*B*-t*Biv=t*(B*- Biv)=t*B*-t*Bi-t*Ei= =t*(B*-Bi)-t*Ei Incentivo: -Ei+Tri Modello del Potenziale Tri=ti(B*-Bi)   Ai=Ti+Tri=tiB* Incentivo allo “sforzo fiscale”: +ti+Tri

Il finanziamento degli enti decentrati in Italia Le funzioni dei diversi livelli di governo le fonti normative: Carta Costituzionale (art. 117, art. 118, art. 119) modificati con la riforma del Titolo V (L.n.3 10/2001) e con la “Devoluzione” (L. 18.11. 2005) + sentenze della Corte Costituzionale Legislazione ordinaria la “Bassanini” (L. 59/97, L. 127/97 e D.Lgs attuativi) Le Regioni a statuto ordinario (D.Lgs 56/2000) I Comuni e le Province (L. 142/90 e art. 35 L.F. 2002)

I caratteri finanziari Il grado di autonomia finanziaria delle A. L. Entrate proprie in % spese correnti 1981: 20.3; 1991: 27.9; 2001: 66.7 - spesa pubblica pro-capite distribuita in modo abbastanza uniforme sul territorio nazionale - entrate pro-capite distribuite in proporzione al reddito regionale - distribuzione regionale del consumo e del reddito pro-capite molto diseguale - variabilità regionale del reddito molto più accentuata di quella del consumo (sussidi)   La riforma fiscale del 1973-74 e la finanza derivata e le riforme a partire dalla metà degli anni ‘90

Le Regioni ordinarie Le riforme del finanziamento del 1996 e del 1998: Principi la separazione netta delle fonti di finanziamento statali e regionali, sino alla soppressione dei trasferimenti (Fondo comune, Fondo di sviluppo e Fondo nazionale dei trasporti) la creazione di un sistema di entrate regionali proprie  - IRAP del 4,25% (+ o meno variazioni a partire dal 2000) - Addizionale IRPEF dell’0,5% (1%); poi 0,9% ( 1,4%) - tributi “ambientali” (trasporto autostradale, compartecipazione all’accisa sulla benzina (L. 350 al litro), imposta sulle discariche) - Tassa per il diritto allo studio (imposta di scopo)

La nuova finanza regionale: l’art. 10 della L. 113/99 e segg.   - abolizione di tutti i trasferimenti a favore delle regioni ordinarie (incluso il FSN) e loro sostituzione con - un aumento dell’addizionale sull’IRPEF (1,5 punti percentuali e riduzione delle aliquote erariali) - un aumento dell’aliquota sulla compartecipazione (sovrimposta) all’accisa sulla benzina sino ad un massimo di 450 lire al litro - l’istituzione di una compartecipazione all’IVA entro il limite del 25,7% del suo gettito complessivo (portata a 37,5% nel 2001 e poi ancora integrata) - rimozione dei vincoli di destinazione del 90% dell’IRAP e dell’addizionale IRPEF dello 0,50% per la sanità - Il Fondo perequativo nazionale finanziato con la compartecipazione IVA

La perequazione (D.Lgs. 56/2000) Il gettito della COMPIVA è ripartito in base a (i) la POP della regione i sul totale; (ii) il criterio della Capacità fiscale (differenza tra base imponibile standard e base imponibile effettiva per aliquota standard) con un correttivo del grado di perequazione (iii) il criterio del Fabbisogno sanitario (differenza tra fabbisogno sanitario standard della regione e fabbisogno standard nazionale medio) (iv) il criterio del Fabbisogno non-sanitario (spesa standardizzata regionale meno quella nazionale) con il correttivo dimensionale

Se IVAi<IVAPi i riceve un trasferimento, Tri>0, se IVAi>IVAPi, Tri=0 (viene in corrispondenza ridotto IVAi)

Gli Enti locali anni ’70: la finanza derivata e i meccanismi “a piè di lista”  anni ’80: superamento del criterio della spesa storica e la spesa standard anni ’90: la L. 142/90 (art. 54) e D.Lgs 504/92 (in attuazione L.D. 421/92); la riforma dei Trasferimenti (D.Lgs 244/97) Entrate Proprie (2/5 delle entrate): - ICI - Addizionale IRPEF (aliquote variabili fino ad un massimo del 0,5% in un triennio e meno del 0,2% per anno) -Aliquota base di compartecipazione IRPEF - Imposte registro, ipotecaria e catastale Tariffe (1/5 delle entrate): crescenti nel tempo Trasferimenti (2/5 delle entrate): Fondo ordinario, Fondo perequativo per gli squilibri di fiscalità locali, Fondo consolidato, Fondo ordinario per gli investimenti, Fondo nazionale speciale per gli investimenti   la “promessa” di riordino dei trasferimenti entro il 2001 (ex art. 10 della L. 113/99)

Art. 119 riformato: autonomia tributaria degli enti decentrati Attribuzione della potestà legislativa esclusiva allo stato limitatamente ai tributi erariali e coordinamento della FP (principi fondamentali del Sistema Tributario) • Attribuzione della potestà legislativa esclusiva alle regioni per quanto riguarda gli altri tributi (regionali e locali) • Anche i Comuni, le Province, le Città metropolitane hanno una non trascurabile autonomia normativa in materia tributaria

Il coordinamento del sistema tributario è materia concorrente lo stato fissa i principi fondamentali del sistema tributario e della struttura finanziaria per livelli di governo, in particolare progettando e realizzando i sistemi di perequazione; le regioni possono istituire tributi propri e “concordare” l’istituzione di tributi propri degli enti locali (nel rispetto di principi fondamentali posti previamente dallo stato) il potere di coordinamento delle regioni si svolge all’interno del territorio regionale con riferimento agli enti locali

Coordinamento in teoria Coordinamento totale  soluzione cooperativa (definizione di politiche a livello centrale con funzione del benessere “benevolente”) che annulla le esternalità fiscali Coordinamento parziale (Federalismo fiscale)  Soluzione non-cooperativa (con esternalità fiscali): Governo centrale (“leader” ) gioca per primo “Stackelberg” e le regioni sono “follower” Governi benevolenti vs. Governi Leviatani

Coordinamento nella riforma del Titolo V Allo Stato l’individuazione dei principi generali e la disciplina del sistema tributario statale Alle Regioni la disciplina del sistema tributario regionale e l’individuazione dei principi di imposizione locale  Sistema binario (due ST) L’art. 23 (la riserva di legge) è garantito dalla legislazione nazionale e regionale

Art. 119: la perequazione sul territorio “regionale” Interpretazione 1: estensione del 56/2000 Regime differenziato tra materie di competenza esclusiva (CE) e materie di competenza concorrente e i diritti fondamentali (CC) • l’“Autosufficienza” finanziaria (Comma 4, finanziamento delle funzioni normali…) vale per l’aggregato delle Regioni • CE  esclusivo criterio della Capacità fiscale e perequazione parziale • CC  si aggiunge il criterio del fabbisogno (bisogni accertati attraverso standard), in virtù anche del Comma 5 (diritti della persona e squilibri territoriali)

Art. 119: la perequazione sul territorio “regionale” Interpretazione 2 l’“Autosufficienza” (Comma 4) deve valere per ogni singola regione • La Perequazione dovrà essere basata sul criterio della capacità fiscale di tipo non-canadese: differenza tra spesa standard (fabbisogno) e entrate proprie standard + compartecipazioni • Il Comma 5 vale solo per interventi straordinari e per la spesa in conto capitale