GLI ATTI AMMINISTRATIVI E LA NORMATIVA COMUNITARIA

IL SISTEMA DELLE FONTI di DIRITTO AMMINISTRATIVO _ LEGISLATIVE principi FONDAMENTALI della Costituzione (c.d. contro-limiti al primato del diritto comunitario, es. p. di eguaglianza, art. 3); 2) fonti SUPERPRIMARIE = diritto comunitario (es. regolamenti UE) = Costituzione italiana (es. art. 97) = leggi costituzionali (es. statuti regioni speciali) livello di FONTE rivestito dal diritto UE = fonte SUPERPRIMARIA, equiparata a Costituzione. = riconoscimento di grado di fonte prevalente rispetto a legge ordinaria, superiore anche alle disposizioni costituzionali, con il solo limite del rispetto dei principi fondamentali che permeano la Costituzione italiana e che costituiscono i c.d. contro-limiti al primato del diritto UE. = lungo percorso giurisprudenziale, durato più di un trentennio, che ha visto contrapporsi la Corte costituzionale alla Corte di giustizia europea, scandito in 4 fasi (1964 = sentenza Costa-enel: norme di Trattati entrano nel sistema nazionale con grado di legge ordinaria e rapporti tra ordinamenti regolati da principio della successione delle leggi nel tempo; 1973 = sentenza Frontini: art. 11 Cost.; 1984 = sentenza Simmenthal: in caso di violazione del diritto comunitario da parte di una norma nazionale, giudice interno deve dare applicazione a norma sovranazionale e disapplicare disposizione interna contrastante, successiva o antecedente, la quale valida e efficace è privata solo temporaneamente dei suoi effetti; 1987 = sentenza Regione Umbria: norme comunitarie equiparate a disposizioni costituzionali) 3) fonti PRIMARIE = legge ordinaria (es. L. 241/1990) = e fonti equiparate adottate da Governo (decreti legge; decreti legislativi, es. codice del processo amministrativo, d.lgs. 104/2010) = leggi regionali (es. Legge reg. Lombardia in tema di cave) 4) fonti SECONDARIE = a) statali = regolamenti governativi (L. 400/1988), regolamenti di attuazione diritto europeo, ministeriali, interministeriali; b) enti territoriali = regolamenti regionali; c) autonomie locali = statuti provinciali, comunali 5) fonti TERZIARIE degli enti locali = regolamenti provinciali, comunali _ ALTRE FONTI = Prassi giurisprudenziale; principi contenuti nella Costituzione (art. 97), nella legge ordinaria (art. 1, L. 241/1990), desumibili dalla giurisprudenza

IL SISTEMA DELLE FONTI di DIRITTO Ue diritto comunitario ORIGINARIO 1) disposizioni dei TRATTATI FONDAMENTALI e loro modificazioni (TFUE, TUE); richiedono per loro applicazione negli Stati membri: legge di autorizzazione alla ratifica + ordine di esecuzione, con legge ordinaria, art. 88 Cost) salvo: 2) PRINCIPI FONDAMENTALI (diritti fondamentali della persona, eguaglianza, certezza del diritto, proporzionalità, primato, leale cooperazione..), immediatamente applicabili diritto comunitario DERIVATO I) ATTI VINCOLANTI REGOLAMENTO (= legge ordinaria nazionale) = atto normativo, portata generale e astratta, obbligatorio in tutti suoi elementi, non impugnabile direttamente da singoli ma sottoposto a verifica di CdG, direttamente applicabile = no necessario atto interno di recepimento, effetti verticali, orizzontali, diretti = creano diritti/obblighi in capo a singoli direttamente, prodotti dal momento della sua entrata in vigore (dalla pubblicazione o entro venti giorni da adozione se non pubblicato). DIRETTIVA (= legge obiettivo) = atto normativo, privo di portata generale: vincola lo Stato membro destinatario solo per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi, destinatari unicamente gli Stati, effetti obbligatori solo di risultato: obbliga Stati membri ad adottare norma interna di recepimento, non immediatamente applicabile, produce effetti dal momento della sua attuazione interna entro termine vincolante , effetti puntuali prodotti da atto interno di recepimento. DIRETTIVA DETTAGLIATA (= regolamento UE) = atto normativo, portata generale, vincola lo Stato membro quanto a risultato e modalità di attuazione = contenuto chiaro preciso, non condizionato ad alcun provvedimento formale di un’autorità nazionale, termine di attuazione scaduto, immediatamente applicabile ed effetto diretto solo verticale (singolo può farle valere solo nei cfr. dello Stato inadempiente, non opporle ad altri singoli  perché la direttiva vincola cmq solo gli Stati. DECISIONE (= atto amministrativo nazionale) = atto amministrativo, portata individuale, concreta, destinatari individuati e limitati (Stati o persone fisiche), obbligatoria in tutti suoi elementi, impugnabile da singoli direttamente, effetti diretti dal momento della sua notificazione II) ATTI NON VINCOLANTI RACCOMANDAZIONI = dirette a Stati e contengono invito a conformarsi a certo comportamento PARERI = funzione di indirizzo e orientamento adottati da Istituzioni comunitarie III) ALTRI ATTI (TIPICI, es. atti di organizzazione interna CdG) (ATIPICI, es. risoluzioni Consiglio) 1) COMUNICAZIONI (= circolari amministrative) = ATTI ATIPICI = adottate da Commissione, tipologie: c.d. informative: dialogo tra Istituzioni; c.d. decisorie: es. in materia di concorrenza, aiuti di Stato; c.d. interpretative: volte a far conoscere a Stati membri obblighi che derivano da diritto comunitario.

INFLUENZA DEL DIRITTO EUROPEO SUL DIRITTO NAZIONALE completare analisi di influenza del diritto comunitario nell’ordinamento nazionale sotto 2 profili: I) incidenza sulla NORMATIVA NAZIONALE = che cosa accade ad una norma nazionale successiva o antecedente adottata in violazione di una disposizione sovranazionale ? II) incidenza sull’ATTO AMMINISTRATIVO NAZIONALE = quale regime è applicabile al provvedimento interno adottato in conformità ad una norma nazionale disapplicabile perché anticomunitaria?

ATTI NORMATIVI ATTI AMMINISTRATIVI DIRITTO EUROPEO ATTI NORMATIVI ATTI AMMINISTRATIVI Regolamento,Trattati,Direttiva self-ex.ecuting Direttiva non self-executing decisione comunicazione LEGGE LEGGE REGOLAM ATTO AMMINISTRATIVO NAZIONALE

I) diritto comunitario e LEGGI NAZIONALI RAPPORTO tra due sistemi = diverse teorie _ Corte Costituzionale = teoria DUALISTA = principio di SEPARAZIONE tra due ordinamenti  sistemi tra loro impermeabili, NO RELAZIONI RECIPROCHE _ Corte di giustizia = teoria MONISTA = principio di INTEGRAZIONE tra sistemi  rapporto regolato da criterio di GERARCHIA, principio di sussidiarietà verticale (più che di competenza); relazioni reciproche tra ordinamenti si caratterizzano perché le norme appartenenti ad un sistema costituiscono a) atti-fonte di vicende costitutive, modificative, estintive prodotte in altro ordinamento; b) parametro di legittimità o efficacia di norme adottate da altro ordinamento _ Orientamento attuale prevalente = SEPARAZIONE, CON COORDINAMENTO  si tratta di due ordinamenti autonomi e distinti, ancorché COORDINATI in base a riparto di competenze. REGIME applicabile alla norma nazionale INCOMPATIBILE = processuale e sostanziale = regime PROCESSUALE = norma nazionale incompatibile è DISAPPLICABILE = legge nazionale resta valida e vigente, tuttavia, viene temporaneamente inapplicata, considerata tamquam non esset, da parte di organi nazionali chiamati a darvi applicazione (giurisdizionali, amministrativi e legislativi), finché legislatore nazionale o comunitario non intervenga nuovamente a regolare la fattispecie (con abrogazione e adozione di legge compatibile; mentre ove disposizione comunitaria prevalente fosse abrogata, norma nazionale riacquisterebbe sua piena efficacia) = regime SOSTANZIALE TEORIA MONISTA = prevalente = distingue = se norma comunitaria è SUCCESSIVA a disposizione interna = ABROGA norma nazionale precedente ≠ se norma comunitaria è PREESISTENTE a norma nazionale = costituisce PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ legislatore nazionale non potrà discostarsene, pena l’ILLEGITTIMITÀ della norma adottata  regime applicabile = ILLEGITTIMA-ANNULLABILE = valida ed efficace fino al suo annullamento (regime equiparabile a quello tipico della legge incostituzionale) = impugnarla – in via principale – davanti a Corte costituzionale per violazione dell’art. 11 (quale norma interposta) o dell’art. 117 (dopo la riforma 3/2001) TEORIA DUALISTA = minoritaria = NULLA o INESISTENTE = incompetenza assoluta del legislatore nazionale

II) diritto comunitario e PROVVEDIMENTO NAZIONALE a) CONTRASTO DIRETTO = PROVVEDIMENTO NAZIONALE può porsi DIRETTAMENTE in contrasto con la NORMATIVA comunitaria (quando non c’è una disposizione nazionale interposta atta a dare recepimento alla fonte sovranazionale) b) CONTRASTO INDIRETTO = PROVVEDIMENTO NAZIONALE può risultare MEDIATAMENTE in contrasto con la NORMATIVA comunitario (vale a dire essere conforme a norma o regolamento nazionale a sua volta incompatibile con il diritto sovranazionale)

A) CONTRASTO DIRETTO tra atto amministrativo nazionale e NORMA UE SELF-EXECUTING (regolamento, alcune norme dei Trattati, direttive dettagliate scadute) = non mediato da alcuna fonte nazionale di recepimento I) atto amministrativo nazionale = VALIDO = se conforme a diritto comunitario self-executing II) atto amministrativo nazionale = CONTRASTANTE = se difforme da normativa comunitaria direttamente applicabile: REGIME APPLICABILE: A) TEORIA MAGGIORITARIA = teoria monista = regime sostanziale = atto ILLEGITTIMO-ANNULLABILE = per violazione di legge (art. 1 L. 241/1990, art. 117 Cost.) RATIO = atto deve rispettare tanto diritto nazionale quanto diritto comunitario che si pongono quali parametri di legittimità di atto interno; regime processuale = efficacia interinale, onere di impugnazione entro termine di decadenza di 60 gg, pena l’inoppugnabilità del provvedimento, p. dispositivo, su istanza di parte. b) atto amministrativo nazionale = (teoria dualista) = VALIDO EFFICACE, MA INAPPLICABILE = accordato stesso regime previsto dalla Corte costituzionale per legge nazionale anticomunitaria = (teoria CHITI = DISAPPLICAZIONE) = al pari di norma, anche atto amministrativo tanto se generale, quanto se puntuale e concreto (cfr. CdG, sent. Peterbroeck 1995, Ciola 1999) deve essere disapplicato da GA; regime processuale = impugnato in qualsiasi tempo, anche d’ufficio CRITICHE:  a regime di disapplicazione = non tiene conto di distinzione tra atto normativo e atto amministrativo; disapplicazione è mezzo ordinario di risoluzione delle antinomie tra norme, non tra atti amministrativi,perché GA ha potere di annullamento; regime comunitario per decisioni illegittime = annullabilità; leso termine di decadenza di 60 giorni per impugnare provvedimento: se violazione diritto interno entro 60 gg, se violazione diritto comunitario in qualsiasi tempo; diverso orientamento sentenza Santex

B) CONTRASTO INDIRETTO tra atto amministrativo nazionale e NORMA UE SELF-EXECUTING = MEDIATO da legge nazionale, non necessaria ai fini di effetto diretto (casi di norme previgenti o successive che riguardano la stessa materia, ma che non sono adottate in attuazione stretta del diritto ue) atto amministrativo nazionale = VALIDO se a) conforme a legge nazionale, conforme a diritto ue; b) conforme a diritto ue, e difforme da legge nazionale anticomunitaria atto amministrativo nazionale = CONTRASTANTE se conforme a legge nazionale anticomunitaria (disapplicabile da organi nazionali) legge nazionale anticomunitaria = disapplicabile regime applicabile a atto amministrativo nazionale: a) (teoria monista) = regime sostanziale = atto ILLEGITTIMO-ANNULLABILE = per violazione di legge (art. 1 L. 241/1990, art. 117 Cost.). b) (teoria dualista) = regime sostanziale NULLO/INESISTENTE = RATIO = se norma interna è UNICA FONTE di potere = atto inesistente = normativa nazionale inidonea a radicarne potere, disposizioni comunitarie inapplicabili; se norma interna precisa MODALITA’ = atto nullo = disposizione comunitaria nemmeno parametro di legittimità perché esterna a nostro ordinamento = carenza assoluta di potere; regime processuale = privo di effetti ab origine, impugnazione imprescrittibile, in ogni stato e grado, anche d’ufficio. c) (teoria CHITI) = regime sostanziale = DISAPPLICAZIONE PROVVEDIMENTALE

C) CONTRASTO INDIRETTO tra atto amministrativo nazionale e NORMA UE NON IMMEDIATAMENTE APPLICABILE (direttive obiettivo e d.dettagliate, se termine pendente) = MEDIATO da fonte nazionale, necessaria ai fini di effetto diretto Modalità di attuazione di direttive non immediatamente applicabili = art. 11, legge 11/2005 (prima art. 11, legge 183/1987) = con legge, se materia coperta da riserva assoluta (purchè di dettaglio) o con regolamento di dettaglio, ai sensi di legge comunitaria di principio (se materia già disciplinata con legge, purché non coperta da riserva assoluta), oppure con regolamenti ministeriali o atti amministrativi generali (se materia non disciplinata con legge, né con regolamento ex art. 17, co. 1 e 2 legge 400/1988) a) Se direttiva viene attuata = costituisce parametro di legittimità di attività in sede di attuazione e in sede di adozione di provvedimento puntuale e concreto (diretta lesione) Regolamento/atto amministrativo generale = DISAPPLICABILE da GA (si tratta infatti di un atto amministrativo a contenuto normativo o generale) Atto amministrativo puntuale e concreto = ILLEGITTIMO-ANNULLABILE secondo le regole generali b) Se direttiva non viene attuata = non costituisce parametro di legittimità, né soggetto privato potrà lamentare lesione sua sfera giur., poiché la direttiva contiene precetti privi di effetti diretti, tuttavia =  Atto amministrativo puntuale e concreto = illegittimo per eccesso di potere (TAR Veneto, sez. I, 9 novembre 1988, n. 890) = direttive non immediatamente applicabili restringono discrezionalità amministrativa imponendo a p.a. rispetto di principi, la cui violazione determina illegittimità e annullabilità di atto nazionale) = non è possibile predicare illegittimità per violazione di legge perché direttiva non dettagliata pone solo obiettivi  la direttiva pone dunque regole di buona amministrazione la cui violazione integra vizio di eccesso di potere.

CONTRASTO tra atto amministrativo nazionale e ATTI AMMINISTRATIVI COMUNITARI (decisioni –non normative– della Commissione) caso tipico = decisione della Commissione dichiara (provvedimento di sovvenzione con cui concesso) aiuto di Stato, pur se previsto da legge nazionale, incompatibile con diritto comunitario = contrasto tra due atti amministrativi: atto nazionale = sovvenzione atto comunitario = decisione negativa di Commissione che dichiara aiuto incompatibile Regime applicabile ad atto nazionale = peculiare = si tratta di antinomia tra due atti analoghi = uno dei due deve essere privato di efficacia = ordinamento non può tollerare due atti tra loro antitetici se sovvenzione con cui concesso aiuto di Stato PRECEDENTE a decisione negativa di Commissione = ILLEGITTIMA-ANNULLABILE (orientamento prevalente) o INEFFICACE AB ORIGINE (teoria GRECO)= caducata da successivo provvedimento comunitario se sovvenzione adottata SUCCESSIVAMENTE, nonostante la decisione negativa della Commissione = NULLO = INUTILITER DATUM = mancanza assoluta di potere o comunque mancanza di presupposto condizionante efficacia di provvedimento nazionale (che per produrre effetti presuppone decisione favorevole di Commissione) ≠ se sovvenzione adottata nel rispetto di tutti i requisiti previsti dalla normativa comunitaria o comunque previa decisione favorevole della Commissione = VALIDA

POTERI DEGLI ORGANI NAZIONALI LEGISLATORE = abrogare legge nazionale contrastante GA = (potere decentrato ) = disapplicare legge nazionale anticomunitaria (considerarla come se non ci fosse), dando applicazione a norma UE; dichiarare illegittimità di atto amministrativo nazionale se impugnato nei termini di decadenza e annullarlo (non è possibile sollevare questione in via incidentale alla CORTE COSTITUZIONALE, la quale potrà dichiarare in via principale l’illegittimità della norma anticomunitaria (potere accentrato) solo ove la controversia non sia ancora sorta) PA = disapplicare la legge o il regolamento nazionale e, anche se divenuto inoppugnabile, annullare d’ufficio il provvedimento in sede di autotutela (secondo la tesi più recente, a cui aderisce tanto la giurisprudenza quanto la dottrina nazionale, si tratta di un potere vincolato nell’an, ma discrezionale nel quomodo = pa è tenuta a riesaminare provvedimento anticomunitario pur se inoppugnabile, ma si tratta pur sempre di potere discrezionale)