LA PROGRAMMAZIONE GENERALE E DI SETTORE Qualche cenno di storia dal 1950 a oggi Agostino Cappelli Università IUAV di Venezia

DOMANDE COS’E’ UN PIANO PERCHE’ SI FA UN PIANO ? CHI FA UN PIANO ? QUANDO SI FA UN PIANO ? QUANTO DURA UN PIANO ? COS’E’ IL PGT E LA LEGGE OBIETTIVO ?

La pianificazione nazionale dal dopoguerra al 1992 IL PRIMO P.G.T. DEL 1986 ED I PIANI DI SETTORE

GLI INDIRIZZI DI PROGRAMMAZIONE E GLI SCENARI DESIDERATI ARTICOLAZIONE DEL PROCESSO NORMATIVO IN TRE MOMENTI LEGGE PER L’ELABORAZIONE DEL PIANO LEGGE DI PROGRAMMA LEGGE DI SPESA ART.41 DELLA COSTITUZIONE: l’iniziativa privata non deve contrastare con l’utilità sociale e deve essere coordinata ed indirizzata ai fini sociali

GLI SCENARI REALI LA PROGRAMMAZIONE GENERALE HA PREDISPOSTO DOCUMENTI MA NON E’ MAI ARRIVATA NEPPURE ALLA LEGGE DI ELABORAZIONE DEL PIANO LA PIANIFICAZIONE SETTORIALE (DEI TRASPORTI) SI ESPRIME UNICAMENTE IN LEGGI DI SPESA

Pianificazione e Programmazione ovvero: programmazione per incentivi per il legislatore piano come programma organico di interventi politici, legislativi ed amministrativi finalizzati alla realizzazione di un modello di sviluppo piano come programma di realizzazione e di finanziamento di un complesso organico di opere e di attività (es. piano decennale dell’ANAS., piano di potenziamento delle F.S., piano degli interporti, etc)

La programmazione nazionale Elementi per un piano economico 1949/52 (Piano “Saraceno”: primo piano economico globale) obiettivi: aumento dell’occupazione e sviluppo del mezzogiorno il programma rimane a livello di documento e non raggiunge il primo livello normativo Schema (Vanoni) di sviluppo dell’occupazione e del reddito (presentato al parlamento nel 1954) obiettivi: eliminazione della disoccupazione nel decennio 1955/64, riduzione del divario nord/sud, crescita del reddito, pareggio della bilancia dei pagamenti

La programmazione nazionale degli anni sessanta Organizzazione del Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica (L.48/67) dotato di una Segreteria Generale per la programmazione e di una direzione generale per l’attuazione del programma e del CIPE con il supporto dell’ISCO e dell’ISPE Approvazione del primo ed unico: PROGRAMMA ECONOMICO QUINQUEN-NALE 1967-1971 (L. 685/67): privo di indicazioni di strumenti di intervento e di indirizzo della P.A. di fatto non venne realizzato

il secondo programma economico nazionale 1971-1975 ed il Progetto ‘80 il rapporto preliminare al programma economico nazionale 1971-1975: maggiore attenzione al fatto organizzativo con procedure più elastiche e dinamiche il rapporto chiamato “progetto 80” per l’orizzonte di riferimento definisce lo scenario dei trasporti e lo schema strutturale dei servizi e delle infrastrutture che verrà ripreso dal PGT il rapporto Ruffolo del 1973 sulla riforma della P.A.

La programmazione settoriale dei trasporti L. 126/58: progr. di sviluppo delle strade LL: 463/55, 729/61, 385/68: progamma della rete autostradale L.211/62:piano decennale potenziamento FS il Progetto ‘80: appendice al rapporto preli-minare del P.E.N. 71/75: definisce i criteri di organizzazione del traffico in una rete di trasporti articolata in primaria e metropolitana prevede il potenziamento dei servizi ferroviari intercity, l’integrazione modale, lo sviluppo del traffico merci ferroviario e di cabotaggio strumenti dei sistemi portuali e del principio del traffico integrato

IL 1° PIANO GENERALE DEI TRASPORTI L. 245/84: la legge di elaborazione del piano DPCM 10/4/86: approvazione del piano come atto legislativo di coordinamento amministrativo (Consiglio di Stato del 10.7.86) che definisce le funzioni del Ministero dei Trasporti nella fase di attuazione del piano e, con atto amministrativo, la “Pianificazione per obiettivi” il Piano è un piano processo, di cui sono previsti gli aggiornamenti con cadenza triennale ai fini della attuazione degli obiettivi il piano prevede la costituzione del CIPET, (L.186/91)

DALLA I ALLA IV CONFERENZA NAZIONALE DEI TRASPORTI La prima conferenza: 11.10.78 dopo la stasi successiva al secondo programma economico nazionale della fine degli anni sessanta si passa alla fine degli anni settanta alla programmazione settoriale dei trasporti Antecedenti: il libro bianco sui trasporti, il programma per la redazione del Piano nazionale e dei piani regionali dei trasporti

la Prima Conferenza: ottobre 1978 la relazione generale del prof. Stagni completa e convincente diagnosi del sistema italiano dei trasporti: settorialità dei piani squilibrio tra trasp. collettivo/pubblico e individuale/privato necessità di orientare le scelte degli utenti necessità di sviluppare l’integrazione e l’intermodalità necessità di unificare i procedimenti amministrativi necessità di migliore distribuzione dei costi del trasporto tra utente e contribuente necessità di ristrutturare le FS ed in particolare l’offerta merci necessità di ammodernare il sistema urbano/metropolitano

LA LEGGE 15.6.75 N.245 LEGGE PER L’ELABORAZIONE DEL PIANO La 1a Conferenza nazionale dei trasporti del 1978 Settembre 1984 inizio dei lavori della Segreteria tecnica del PGT 17 giugno 1985: 2a Conferenza nazionale discussione della fase conoscitiva del piano, le problematiche emergenti dal quadro conoscitivo, il quadro previsivo in cui il PGT andava ad individuare le linee di intervento presentazione dei primi risultati delle analisi economiche previsive e delle matrici input-output elaborate per il piano dal Premio Nobel Wassily Leontieff

L’elaborazione della proposta di piano: la 3a Conferenza del 16.12.86 Sulla base del dibattito della II Conferenza viene elaborata la proposta di piano che viene presentata alla III Conferenza e quindi approvata con DPCM 10 aprile 1986. Il Consiglio di Stato dichiara il PGT “Atto amministrativo generale” cui sono tenuti ad attenersi tutti gli organi centrali e periferici dello Stato.

I CONTENUTI DEL P.G.T. AREA I: l’unicità del quadro di comando e la costituzione del CIPET AREA II:lo scanario economico al 2000 e la funzionalità dell’offerta: i corridoi plurimodali i sistemi strutturali (valichi, porti, aereoporti ed interporti) i sistemi organizzativi nel trasporto ferroviario, stradale, marittimo, idroviario ed aereo l’urbano

I CONTENUTI DEL P.G.T./2 AREA III: provvedimenti organizzativi, amministratrivi e legislativi ed azioni prioritarie necessarie all’ammodernamento del sistema nazionale dei trasporti AREA IV: l’ambiente, la sicurezza, la vulnerabilità del sistema, gli utenti deboli, la cultura, la ricerca, l’informazione, l’occupazione

I MERITI DEL PGT L’identificazione dei problemi fondamentali e per alcuni anche delle soluzioni possibili Il superamento del vincolo di interdipendenza con la pianificazione territoriale e con quella settoriale dei trasporti ed in particolare con i Piani regionali L’individuazione della struttura di coordinamento (CIPET) degli interventi sul sistema dei trasporti la segnalazione del “problema ambiente”

UN TENTATIVO DI SINTESI TRE LIVELLI GERARCHICI DI PIANIFICAZIONE I gestione della crisi con interventi urgenti II prevedere i problemi e gli interventi per evitarli III identificare gli assetti futuri desiderabili e predisporre quanto necessario per conseguirli

UN TENTATIVO DI SINTESI TRE FASI DELLA PIANIFICAZIONE NAZIONALE Il “Progetto 80” ricco di felici intuizioni non quantificate esprime il III livello, con una forte carica utopica La I Conferenza nazionale esprime il II e III livello equilibrando gli interventi immediati con azioni strategiche il PGT: gli interventi urgenti per affrontare l’emergenza (I livello) nell’ambito tuttavia di obiettivi generali

L’aggiornamento triennale del PGT e la IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90 Nell’aprile 1990 viene presentato il 1° aggiorna-mento triennale del PGT Si confermano gli indirizzi del PGT segnalandone tuttavia la mancata attuazione in tutte le linee strategiche segnalate dal piano tra cui il CIPET

L’aggiornamento triennale del PGT e la IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90 si propone l’integrazione dei corridoi plurimodali in una maggiore logica di rete si propone la realizzazione del Piano Funzionale Triennale (che comprende un “Progetto Mezzogiorno” basato su ferrovie, cabotaggio, turismo ed interporti)) per la realizzazione degli obiettivi di breve periodo del PGT

I PIANI DI SETTORE I PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI LA RISTRUTTURAZIONE DELLE FS (DA AZIENDA DI STATO A ENTE ECONOMICO, A SPA) IL PIANO DECENNALE DELL’ANAS IL PIANO DEI SISTEMI PORTUALI IL PIANO DEGLI AEROPORTI IL PIANO DEGLI INTERPORTI IL PIANO DELLE FERROVBIE URBANE E METROPOLITANE (L.211/92)

La legislazione nazionale del settore trasporti in applicazione del PGT la legge 122/89 per il finanziamento dei parcheggi urbani, in particolare in funzione di interscambio con sistemi di trasporto collettivo; il piano triennale funzionale del Ministero dell'Ambiente, che prevede specifici interventi finalizzati alla fluidificazione del traffico nelle aree urbane (anni 1989/91 di cui alla G.U. n° 72 del 26.3.92); la legge 142/90 sulle autonomie locali, che prevede la costituzione di specifiche società per la gestione dei sistemi di trasporto urbano (art. 22);

La legislazione nazionale (segue) la legge 240/90 sull'intermodalità merci e la realizzazione degli interporti; la legge 385/90 per il finanziamento del piano di risanamento e sviluppo del sistema ferroviario nazionale e per la realizzazione dei sistemi ferroviari di competenza regionale (art. 2); la legge 186/91 di costituzione del CIPET, Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica dei Trasporti, di amplissime competenze nella programmazione integrata degli interventi per tutto il sistema nazionale dei trasporti;

La legislazione nazionale (segue) la circolare dei Ministri delle Aree Urbane e dell'Ambiente (nov.1991) in merito ai livelli di qualità ambientale negli ambiti urbani ed ai conseguenti interventi di limitazione della circolazione privata; la legge 211/92 per la realizzazione dei sistemi di trasporto rapido di massa (metropolitane leggere e passanti ferroviari);(applicata in prima fase nel 1995) il nuovo codice della strada (entrato in vigore il 1° gennaio 1993) e le relative norme di comportamento che prevede inoltre la redazione dei piani urbani del traffico;

La legislazione nazionale (segue) le quattro delibere CIPET (aprile 1992) con le norme di applicazione della legge 211/92 e la definizione degli interventi prioritari nel settore delle metropolitane, il finanziamento degli interporti, l'avvio del piano di interventi sul sistema idroviario padano-veneto, la progettazione degli interventi del piano triennale funzionale del P.G.T. le Direttive del Ministero dei Lavori Pubblici per la redazione, adozione ed attuazione dei Piani Urbani del Traffico in ottemperanza dell’art.36 del D.L. 30.4.92, n. 285 - Nuovo Codice della Strada [G.U. 24.6.95 n.77].

il libro bianco della UE, il PGTL, la Legge Obiettivo Dal 1992 al 2001 il libro bianco della UE, il PGTL, la Legge Obiettivo

LIBRO BIANCO UE - 2001 La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte Nel dicembre 1992, fu pubblicato il primo Libro bianco della Commissione dal titolo "Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti". Concetto chiave del documento era l'apertura del mercato dei trasporti.

Le analisi del libro bianco la saturazione dei grandi assi, l'accessibilità delle regioni periferiche ed ultraperiferiche e l'ammodernamento delle infrastrutture dei paesi candidati renderanno necessari massicci investimenti. La crescita della domanda di trasporto in un'Unione europea allargata La necessaria integrazione dei trasporti nello sviluppo sostenibile la crescita economica si tradurrà quasi automaticamente in un aumento delle esigenze di mobilità, stimato attorno al 38% per le merci ed al 24% per i viaggiatori; l'allargamento comporterà un aumento esplosivo dei flussi di trasporto nei nuovi Stati membri, soprattutto nelle zone frontaliere;

Le possibili soluzione per una riduzione dei flussi stradali La soluzione più semplice sarebbe quella di imporre un calo di mobilità per le persone e le merci ed una nuova ripartizione fra i modi di trasporto. soluzione piuttosto irrealistica Il primo approccio (A) consiste nel focalizzarsi sul trasporto stradale facendo esclusivo ricorso alla tariffazione, Anche il secondo approccio (B) è focalizzato sulla tariffazione dei trasporti stradali, ma prevede misure di accompagnamento destinate a migliorare l'efficacia degli altri modi

La proposta del libro bianco Il terzo approccio (C) cui si ispira il Libro bianco prevede una serie di misure che combinano tariffazione, rilancio dei modi di trasporto alternativi alla strada ed investimenti mirati nella rete transeuropea. Si tratta di un approccio integrato volto a riportare la ripartizione tra modi ai livelli registrati nel 1998, in vista di un loro riequilibrio entro il 2010

Creare condizioni tecniche favorevoli Favorire il "decollo" delle operazioni intermodali: il nuovo programma Marco Polo Controllare la crescita del trasporto aereo PARTE PRIMA: RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO UNA CONCORRENZA REGOLATA LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO Rilanciare le ferrovie Garantire il collegamento mare-vie navigabili-ferrovia Migliorare la qualità del trasporto su strada TABELLA 1 – Libro Bianco UE 2001

PARTE SECONDA: ELIMINARE LE STROZZATURE IL DECONGESTIONAMENTO DEI GRANDI ASSI IL PROBLEMA DEI FINANZIAMENTI Il miglioramento delle condizioni di circolazione Bilanci pubblici limitati Rassicurare gli investitori privati Una soluzione innovatrice: il mutuo finanziamento I progetti di grandi infrastrutture Una rete rapida per i passeggeri Verso corridoi multimodali dedicati in via prioritaria alle merci TABELLA 2 – Libro Bianco UE 2001

PARTE TERZA: PORRE GLI UTENTI AL CENTRO DELLA POLITICA DEI TRASPORTI L'INSICUREZZA DELLA STRADA RENDERE L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI COSTI Dimezzare il numero di morti La necessaria armonizzazione della fiscalità dei carburanti Diritti e doveri degli utenti TRASPORTI DAL VOLTO UMANO LA RAZIONALIZZAZIONE DEL TRASPORTO URBANO Promuovere le buone pratiche Verso una progressiva tariffazione dell'uso delle infrastrutture La strage quotidiana: 41.000 decessi all'anno L'intermodalità nel trasporto passeggeri Un'energia differenziata per i trasporti TABELLA 3 – Libro Bianco UE 2001

PARTE QUARTA: CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI Una sola voce per l'Unione europea presso gli organismi internazionali La pressante esigenza di una dimensione esterna per il trasporto aereo PARTE QUARTA: CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI L'ALLARGAMENTO CAMBIA LE CARTE IN TAVOLA L'EUROPA ALLARGATA DEVE AFFERMARSI SULLA SCENA MONDIALE Una nuova dimensione per la sicurezza marittima La sfida delle infrastrutture L'importanza di realizzare un programma di portata mondiale: Galileo TABELLA 4 – Libro Bianco UE 2001 Le opportunità offerte da una rete ferroviaria ben sviluppata

IL Piano generale dei trasporti e della logistica (2001) Proponenti: Ministero dei Trasporti Ministero dell’Ambiente Ministero dei Lavori Pubblici La costruzione del DSS: il SIMPT I RISULTATI: Una lista di interventi L’attenzione all’ambiente La questione logistica per le merci

I NUOVI PIANI DI SETTORE PIANO DI SVILUPPO DELLE FERROVIE: investimenti per 170 miliardi di euro (2000-2010) IL PIANO PLURIENNALE DELL’ANAS: investimenti per 130 miliardi di euro (2003-2012)

Dal 2001 al 2011

La programmazione nazionale avviene esclusivamente attraverso Le DELIBERE CIPE in applicazione di: Legge obiettivo per le opere strategiche nazionali Allegato infrastrutture al documento di Programmazione Economica Nazionale

ALLEGATO INFRASTRUTTURE 2012 - 2014 AL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA 2011 Indica le opere da avviare entro il 2013 - le opere da realizzare entro il 2020 Risorse necessarie 237 mld Disponibili 93 mld Mancano 144 mld Dal 2002 al 2010 Cantierate opere per 63 mld di €

trasporti competitiva e sostenibile Il nuovo libro bianco trasporti 27 marzo 2011 della UE Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile Dieci obiettivi per un sistema dei trasporti competitivo ed efficiente sul piano delle risorse: parametri comparativi per conseguire l'obiettivo di ridurre del 60% le emissioni di gas serra

LA SITUAZIONE MONDIALE ED ITALIANA N° 1 Quante auto in circolazione ?

Può il pianeta sopportarne l’impatto ? Il numero di autovetture che circolano al mondo ha sorpassato il Miliardo. Può il pianeta sopportarne l’impatto ? Ward Research Center – USA - 2012

A. Cappelli - Università IUAV di Venezia Il parco veicoli In Europa circolano 290 milioni di autovetture, corrispondenti a quasi il 30% dei 1015 milioni di vetture circolanti nel mondo (dato 2010) In Italia circolano 37 milioni di auto (+ 6,3 milioni di motocicli), pari al 13 % del parco circolante in Europa a fronte di una popolazione (60 milioni) pari al 7,5% di quella dell’Europa (800 milioni) A. Cappelli - Università IUAV di Venezia

QUALI MODI DI TRASPORTO SI USANO ? QUESTIONE N° 2 QUALI MODI DI TRASPORTO SI USANO ? Risultati delle indagini ISFORT - AUDIMOB Meno del 14% degli spostamenti su trasporto collettivo 28,4 % degli spostamenti con mezzi pubblici nelle grandi città 82 % degli spostamenti con mezzi privati – 66 % nelle grandi città A. Cappelli - Università IUAV di Venezia

QUESTIONE N° 3 1. Quanto ci costa ? 2. Quanto contribuisce al bilancio dello Stato ? 3. E’ possibile un diverso scenario futuro ?

A. Cappelli - Università IUAV di Venezia 180 miliardi/anno (2011/12) il costo dell’esercizio delle autovetture circolanti In Italia (64 miliardi per tasse) A. Cappelli - Università IUAV di Venezia

13 miliardi/anno il costo dell’esercizio (2011/12 ) delle Moto in Italia (4,2 miliardi per tasse)

In sintesi: le spese per i trasporti Settore di trasporto Spesa annuale (*) Motocicli 12,6 miliardi di € /anno Autovetture 179,3 miliardi di € /anno Trasporto pubblico (esclusi investimenti) 15 miliardi di € /anno Di cui a carico degli utenti 5 miliardi di € /anno Totale a carico dei cittadini (*) 196.9 miliardi di € /anno Quota di tassazione 68,5 miliardi di € /anno Nostra elaborazione (*) dati comparabili con quelli indicati dal Conto Nazionale dei Trasporti 2010

Spesa dei privati di un anno per auto e moto € 196.9 mld TRASFORMATA IN OPERE ?  MILIONI DI €/km km COSTO IN MIL € ferrovia AV 60 200 € 12.000,00 metropolitana tradizionale 250 100 € 25.000,00 tranvie tradizionali 15 300 € 4.500,00 tramvie innovative 25 € 5.000,00 autostrade 40 1000 € 40.000,00 strade ordinarie (classe B) 5000 € 75.000,00 TOTALE   € 161.500,00 Restano € 35.400,00 A. Cappelli - Università IUAV di Venezia

E poi: … i costi della congestione In base ai dati sulle percorrenze medie indicati da AUDIMOB di stima un maggior costo per la congestione stradale di: costo carburante all'anno € 8,3 miliardi Costo del tempo all'anno € 8,6 miliardi costo totale congestione € 16,9 miliardi PARI AL 1,2 % DEL PIL ED A 2,4 VOLTE LA SPESA PUBBLICA PER L’UNIVERSITA’ E LA RICERCA A. Cappelli - Università IUAV di Venezia

QUESTIONE N° 4 Quali alternative ? Come contenere i costi e i tempi di realizzazione degli interventi?

I COSTI DEI SISTEMI COLLETTIVI DI MEDIA/ALTA CAPACITA’ IN ITALIA 58

TEMPI DI REALIZZAZIONE DI UN PROGETTO COMPLESSO IN ITALIA

Le criticità degli investimenti infrastrutturali Risorse molto ingenti Tempi di realizzazione molto lunghi Procedure di gestione della fase decisione e della realizzazione dei progetti troppo centralizzate (Legge Obiettivo 2001) Consenso alla realizzazione difficile da ottenere

Un ritardo infrastrutturale ? OPINIONE COMUNE In Italia da almeno 20 anni Governo, Confindustria e Unioncamere (2012) denunciano un ritardo infrastrutturale ! Siamo certi che sia vero ? Lunga percorrenza o Urbano ? URGENTE: Definire gli obiettivi Definire il metodo di selezione delle priorità

Infrastrutture e tecnologia Il valore aggiunto delle sole opere infrastrutturali si riduce al solo investimento in fase di realizzazione Il valore aggiunto delle tecnologie offre al paese la capacità di competere nel mercato globale Unione Europea (Libro Bianco 2011: cap. 5 “INNOVARE PER IL FUTURO: TECNOLOGIA E COMPORTAMENTI”) e BEI hanno già scelto la strada delle tecnologie per i trasporti

La nuova frontiera del trasporto aereo BOEING 787 /Dreamliner AD ESEMPIO La nuova frontiera del trasporto aereo Riduzione dei consumi Riduzione delle emissioni Riduzione del rumore Costo: 220 milioni di € Pari ad un km di metropolitana a Roma quasi tutti per opere civili

Il Vantaggio competitivo delle tecnologie nei trasporti I SISTEMI AUTOMATICI DI TRASPORTO Costi di esercizio contenuti Continuità di esercizio Altissime frequenze Costi di infrastruttura contenuti