La regolamentazione come strumento di politica dei trasporti Dipartimento di Economia Aziendale e di Studi Giusprivatistici, Università degli Studi di Bari «Aldo Moro», sede di Brindisi, Dr. Angelo Leogrande

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Il settore dei trasporti, per il fatto di essere prevalentemente condizionato alla produzione di servizi indivisibili, con notevoli contenuti di socialità, risulta, influenzato dalla presenza dello Stato. Si è già visto che in questo settore i prezzi assumono il più delle volte la natura di prezzi amministrati e che lo Stato influisce direttamente sul costo di molte infrastrutture, fissa regolamenti e norme di comportamento che danno luogo a costi. Tali regolamentazioni vanno dall’autorizzazione o concessione preventiva per la gestione di un servizio di trasporto, a norme riguardanti: cinture di sicurezza, limiti di velocità, tabelle di armamento sulle navi; ordinamenti portuali ecc; l’elenco potrebbe allungarsi dando la netta sensazione della massiccia presenza dello Stato in questo settore strategico dell’economia nazionale.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Data l’importanza ella regolamentazione nel settore dei trasporti, il dibattito che già da qualche anno si è sviluppato in sede teorica e politica intorno all’opportunità o meno di deregolamentare, ossia eliminare i vincoli giuridici all’azione dei privati, trova nel campo dei trasporto un fertile terreno di confronto. Il dibattito sulla regolamentazione in altri termini ripropone l’alternativa tra Stato e mercato e si riferisce a tutti quei casi in cui lo Stato, con la sua presenza, finisce con l’alterare gli squilibri di mercato limitandone l’efficienza. Nel suo processo storico la regolamentazione si consolida come strumento di politica economica nell’ambito delle teorie keynesiane che riconoscono allo Stato facoltà di intervenire nell’economia non solo per assicurare gli equilibri, ma anche per stimolare l’attività economica e per eliminare situazione di crisi.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione La prospettiva di una riduzione dell’intervento pubblico in economia in questi ultimi anni ha conquistato crescenti consensi e ha caratterizzato la politica economica degli Stati Uniti nella prima parte degli anni Ottanta. La filosofia della deregulation comincia ad affermarsi proprio negli Stati Uniti e si estende all’Inghilterra, al Giappone, e ad altri paesi capitalistici avanzati; essa di volta in volta può assumere connotazioni specifiche diverse e può andare dalla semplice delegiferazione alla privatizzazione di attività pubbliche, alla manovra di sovvenzioni e contributi vari, alla limitazione delle funzioni di controllo dello Stato.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Esiste una letteratura vastissima sulle dimensioni e sulle modalità assunte dalla regolamentazione delle attività economiche e sociali, il movimento di riflessioni sul tema ha portato all’identificazione di una nuova corrente di pensiero, nota come scuola delle scelte collettive, che analizza con l’impiego di metodologie scientifiche l’intervento dell’operatore pubblico e in particolare il suo processo decisionale e le sue mediazioni tra le parti sociali. Secondo questa corrente di pensiero l’estensione di politiche regolamentative non costituisce soltanto la risposta dei governi al fallimento del mercato, ma si spiega anche in funzione di logiche di comportamento della burocrazia che nella società contemporanea tende ad assumere poteri e ruoli che ne aumentano influenza in tutti i settori della vita economica e sociale.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Per alcuni il problema teorico della regolamentazione in un’economia capitalistica non si pone in termini problematici perché la regolamentazione è già implicita nella logica stessa del sistema capitalistico; osserva in proposito L. Thurow, che un’economia fondata sulla proprietà è per definizione un’economia regolamentata. Se dunque la regolamentazione è implicita nelle premesse stesse del sistema, occorre vedere quali sono i limiti accettabili dell’intervento regolamentativo nell’economia. Occorre a tal fine stabilire prioritariamente le premesse di valore rispetto alle quali dare consistenza ai limiti stessi, se cioè i limiti vanno determinati sulla base di gradi di libertà nell’autonomia decisionale degli individui, ovvero sulla base di parametri di efficienza del mercato.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione L’analisi economia neoclassica dà per scontato che in presenza di fallimento del mercato l’intervento dell’operatore pubblico comporti automaticamente dei benefici. Ciò posto, i benefici vengono determinati esogeneamente, nel senso che il livello di intervento viene fissato in via politica e si calcola poi il costo connesso al raggiungimento degli obbiettivi. In questo tipo di procedura l’opportunità dell’intervento vien decisa in linea politica e solo successivamente si valuta l’aspetto economico ponendolo in rapporto ai costi. Il limite dell’analisi costi-benefici nella quale si sostanzia il calcolo economico sta proprio nel fatto che si valutano alternative già prefigurate, lasciando al di fuori del calcolo tante altre alternative ugualmente possibili.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione In altri termini l’operatore pubblico, secondo gli indirizzi neoclassici della politica economica, decide di intervenire contro presunte distorsioni di mercato sulla base di valutazioni politiche, relegando il calcolo economico a momenti successivi. Volendo invece rimettere tutto in discussione, opportunità e modalità dell’intervento regolamentativo, nell’ambito di una logica economica generale bisogna applicare l’analisi economica alla fase iniziale riguardante l’opportunità o meno di regolamentare il mercato. Il problema del limite vien definito dalla seguente espressione; Q=C_r+C_f

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Dove Q= quantità ottimale di regolamentazione C_r= costi associati alla regolamentazione C_f=benefici derivanti dall’intervento dell’operatore pubblico, ossia il costo del fallimento del mercato Il calcolo di C_f e C_R comporta la valutazione di vari elementi di costo, per esempio, C_R, comprende sia i costi del comportamento dell’operatore pubblico, sia i costi che i privati devono sostenere per adeguarsi alla regolamentazione. C_f è una misura presenta del costo del non intervento.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione La quantità ottimale di regolamentazione è data dalla minimizzazione della funzione costituita dalla sommatoria delle due curve di costo (fig. 23). Posto il grafico nel quale sull’ascissa viene riportata un’opportuna misura della quantità di regolamentazione e sull’ordinata i relativi costi, la regolamentazione ottimale si ha nel punto (Q_0). Di minimo della curva sommatoria.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Quantità ottimale di regolamentazione C_f+C_r Q_0 Q_1 C_f C_r Quantità di regolamentazione costi

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Sovrapponendo nel grafico le due curve di domanda di intervento pubblico e di offerta di regolamentazione, l’equilibrio o punto di minimo della curva si ha allorquando i costi marginali dell’intervento saranno uguali ai benefici marginali equivalenti a loro volta ai costi marginali del non intervento. In questa impostazione analitica del problema il principale limite è costituito dal fatto che i costi e i benefici vengono valutati sulla base dei prezzi che spesso non hanno un mercato, come avviene nel campo dei trasporti dove i prezzi sono fissati in via amministrativa. Alcuni autori per ovviare a questo inconveniente, hanno proposto di valutare costi e benefici non in termini di valori economici, spesso arbitrari, ma in termini di voti politici di consenso attribuito alle politiche di regolamentazione.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Se riportiamo le precedenti impostazioni dottrinarie al campo dei trasporti urbani, solo per fare qualche esemplificazione, poniamo un divieto di circolare nell’area del centro storico, tra costi di questa specifica regolamentazione dobbiamo includere: spese per la vigilanza, spese per la segnaletica, per eventuali campagne promozionali, costo sostenuti dai cittadini per la rinuncia all’ingresso con mezzi proprio nell’area vietata ecc.: tra i benefici o costi del non intervento si devono valutare tutti i costi connessi al congestionamento in termini di spreco di tempo, di carburante, logorio del mezzo, inquinamento, ecc.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Il livello ottimo di regolamentazione è quello corrispondente al punto nel quale la somma del costo di intervento associato al costo del non intervento corrispondente è minima. Spesso nelle realtà urbane, proprio a confermare il fatto che la valutazione dei costi è inficiata da elementi di calcolo politico, gli amministratori locali preferiscono prendere la decisione di regolamentare non tanto sulla base di calcoli economici, ma sottoponendo le relative scelte a referendum popolare. Il calcolo precedente introduce alla regolamentazione come obbiettivo di politica economica; ma anche gli strumenti attraverso i quali regolamentare possono essere sottoposti a valutazione economico-politica.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Accertato che bisogna correggere il fallimento del mercato, bisogna scegliere gli strumenti più adatti in proposito. Considerato che a ogni strumento si associano costi diversi, sia di manovra che di informazione, le curve precedenti vanno integrate con un’altra curva che sommandosi alle due già esaminate consente di ridefinire il punto di ottimo in relazione anche ai costi degli strumenti. Spesso si preferisce scegliere l’obbiettivo quantità di regolamentazione esogeneamente e limitare il calcolo economico alla scelta degli strumenti. Il campo del trasporto pubblico urbano offre molti esempi applicativi di tali procedure di calcolo.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Una volta accolta per i referendum la proposta di limitare il transito di automezzi nel centro urbano, il tipo di divieti da mettere in atto resta affidato agli amministratori pubblici. L’obbiettivo, nell’esempio considerato, si potrebbe raggiungere sia fissando un prezzo per l’uso della strada, sia ponendo dei divieti, sia selezionando amministrativamente gli accessi, ecc. Queste impostazioni teoriche non sono esenti da critiche, ad esempio, la scuola delle scelte pubbliche rimette in discussione il concetto stesso di intervento ottimale e il calcolo economico che conduce alla selezione di strumenti appropriati.

Modelli teorici per la determinazione del livello ottimale di regolamentazione Le osservazioni si riferiscono pertanto sia alla natura che alla posizione delle curve di domanda e di offerta di regolamentazione. Secondo i sostenitori del mercato si arriverebbe a una posizione di equilibrio che sottovaluta i costi dal lato dell’offerta e li sopravvaluta dal lato della domanda, cioè sulla spinta dei gruppi di pressione interessati all’intervento dello Stato. Il fatto è che il punto di intervento ottimale risulta indeterminato, almeno entro una fascia di oscillazione, per l’impossibilità di individuare con esattezza tutti i costi connessi all’intervento stesso.