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Mauro Cotone1 MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA CULTURALI Corso di formazione per laccesso alla posizione economica B1 LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO.

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2 Mauro Cotone1 MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA CULTURALI Corso di formazione per laccesso alla posizione economica B1 LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO 2008 Mauro Cotone

3 Mauro Cotone2 ARGOMENTI 1.La contrattualizzazione n. 8 2.La dirigenza n Le relazioni sindacali n La giurisdizione n. 59

4 Mauro Cotone3 Privatizzazione Il termine privatizzazione, che solitamente viene adottato, non appare del tutto appropriato, in quanto descrive un passaggio in mano privata di una struttura, o gestione, in precedenza pubblica (ad esempio: lAzienda Autonoma delle Ferrovie, o delle Poste, che sono diventate Società per Azioni). Il termine più corretto appare invece contrattualizzazione, che rappresenta il passaggio del regime di lavoro da una forma pubblica (ossia gestita con atti normativi unilaterali, leggi o regolamenti) ad una analoga al lavoro privato tradizionalmente inteso (che prevede tra le proprie fonti il contratto di lavoro).

5 Mauro Cotone4 Rapporto di impiego Quello che tradizionalmente si definiva rapporto di pubblico impiego potrebbe meglio definirsi rapporto di impiego alle dipendenze della Pubblica Amministrazione

6 Mauro Cotone5 Gerarchia delle fonti Per fonti del diritto si intendono le disposizioni che creano norme astratte e generali, le quali possono introdurre modifiche nellordinamento. Le fonti sono collocate fra loro in senso gerarchico, in modo che la fonte collocata ad un livello superiore possa – in analogia con quanto avviene ad esempio nellordinamento militare - modificare quella inferiore, ma non ne possa essere a sua volta modificata.

7 Mauro Cotone6 Gerarchia delle fonti Costituzione Regolamenti dellUnione europea Leggi statali e leggi regionali Regolamenti

8 Mauro Cotone7 Rispetto della gerarchia delle fonti Rispondenza alla Costituzione e alle leggi Il controllo sulla rispondenza delle leggi ai contenuti della Costituzione è effettuato dalla Corte costituzionale. Gli Uffici della Pubblica Amministrazione, nellesercizio del potere esecutivo, emanano atti amministrativi, che devono essere conformi alle disposizioni normative che li regolano; in caso di difformità dalla norma, latto è illegittimo.

9 Mauro Cotone8 1 LA CONTRATTUALIZZAZIONE

10 Mauro Cotone9 Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI PRIVATO/PUBBLICO Fonti di riferimento nellIMPIEGO PRIVATO: Contratti nazionali di lavoro Codice civile Statuto dei lavoratori (Legge 20 maggio 1970, n. 300)

11 Mauro Cotone10 Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI PRIVATO/PUBBLICO Fonti di riferimento nellIMPIEGO PUBBLICO: DISPOSIZIONI DI LEGGE T.U. 2960/1923, prima normativa, mantiene una rigida struttura di tipo gerarchico, mediata dalla organizzazione militare

12 Mauro Cotone11 Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI PRIVATO/PUBBLICO T.U. approvato con DPR 10 gennaio 1957, n. 3 che mantiene un regime normativo tramite atti unilaterali (aventi forza di legge); sul piano concreto, si opera attraverso provvedimenti: ad esempio, decreti di assunzione, di inquadramento, ecc.

13 Mauro Cotone12 Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI PRIVATO/PUBBLICO D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che introduce nel settore pubblico la DIRIGENZA: in precedenza, unico soggetto abilitato a impegnare la volontà dellAmministrazione verso lesterno era il Ministro, a cui erano attribuiti anche poteri di gestione. Con lintroduzione della dirigenza (articolata su tre livelli: Dirigente generale, Dirigente superiore, Primo dirigente) nasce una classe burocratica con poteri autonomi di gestione, anche se ancora inserita in una struttura gerarchica, nella quale il Ministro è insediato al vertice della struttura gerarchica.

14 Mauro Cotone13 RAPPORTO GIANNINI 1979 Il primo importante momento di riflessione sulla ipotesi di avvicinamento dei due regimi si è avuto con il Rapporto Giannini del 1979, che avanza la proposta di contrattualizzare anche il rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione, mantenendo peraltro la dirigenza in ambito pubblico (gestita quindi ancora con legge), in quanto espressione di una potestà decisionale di tipo più elevato.

15 Mauro Cotone14 LEGGE 11 LUGLIO 1980, N. 312 QUALIFICA FUNZIONALE Il primo frutto di tale impostazione è la legge 11 luglio 1980, n. 312, che riforma la struttura del pubblico impiego, attraverso lintroduzione della qualifica funzionale (alla qualifica corrisponde una funzione, con connessi responsabilità e trattamento economico).

16 Mauro Cotone15 LEGGE-QUADRO 29 marzo 1983, n. 93 Vengono istituiti: Comparti di contrattazione (che raggruppano Amministrazioni omogenee) Livelli di contrattazione: accordi intercompartimentali accordi di comparto accordi decentrati I Contratti collettivi sono approvati con DPR (soggetti alla Registrazione della Corte dei Conti)

17 Mauro Cotone16 LEGGE-DELEGA Legge 23 ottobre 1992, n. 421 Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale Ulteriore delega: Legge 15 marzo 1997, n. 59

18 Mauro Cotone17 Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione - 1 Constatazione del fallimento della L. 93/83, che manteneva interferenze tra legge e contratto e non unificava di fatto i due regimi. I Contratti Collettivi erano approvati con DPR ed erano soggetti alla registrazione della Corte dei Conti, con possibilità che alcuni articoli non fossero registrati (circostanza che in effetti si verificava)

19 Mauro Cotone18 Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione - 2 Necessità delle OO.SS. nazionali di rappresentare contemporaneamente i settori pubblico e privato

20 Mauro Cotone19 Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione - 3 Tentativo di innalzare i livelli di efficienza della P.A. Lart. 1 c. 1 del D. Lgs. 29/93 (norma delegata) prevede di accrescere lefficienza delle Amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei paesi della Comunità europea

21 Mauro Cotone20 D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 OBIETTIVI: Accrescere lefficienza Razionalizzare il costo del lavoro pubblico Integrare i regimi di impiego pubblico e privato

22 Mauro Cotone21 D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (D. Lgs. 31 marzo 2001, n. 165) RAPPORTI COLLETTIVI: Separazione tra politica e Amministrazione Separazione dei ruoli tra Amministrazione e OO.SS. Applicazione del Codice civile e dello Statuto dei lavoratori RAPPORTI INDIVIDUALI: Gestione del rapporto di lavoro su base contrattuale Contratto individuale di lavoro

23 Mauro Cotone22 I Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro 1994/ / / /2009

24 Mauro Cotone23 Attività non contrattualizzate Non sono contrattualizzate (e quindi continuano ad essere gestite per legge) procedure che non si riferiscono allo svolgimento del rapporto di lavoro. Es.: Procedure concorsuali per laccesso allimpiego Provvedimenti di organizzazione degli Uffici

25 Mauro Cotone24 Personale non contrattualizzato Non sono destinatari di contrattualizzazione, e continuano pertanto ad essere gestiti con provvedimenti di legge: Magistrati Avvocati dello Stato Personale militare Forze di Polizia Carriera diplomatica Carriera prefettizia

26 Mauro Cotone25 Disciplina del rapporto di lavoro Assunzione Posizioni di inquadramento Struttura della retribuzione Mobilità Assenze dal servizio Rapporti disciplinari Rapporto di lavoro a tempo parziale Cessazione dal servizio

27 Mauro Cotone26 Esempi di istituti specifici 1.Posizioni di inquadramento DPR 3/57: carriere e qualifiche L. 312/80 e DPR 1219/84: qualifiche funzionali e profili professionali (prestabiliti) CCNL 1998/2001: aree, posizioni economiche e profili professionali (da approvare in contrattazione decentrata) CCNL 2006/2009: aree, fasce e profili professionali (da approvare in contrattazione decentrata)

28 Mauro Cotone27 Posizioni di inquadramento CCNL 2002/2005 A1 A1 super - B1 B2 B3 B3 super - C1 C1 super C2 C3 C3 super - CCNL 2006/2009 F1 F2 F3 F1 F2 F3 F4 F5 F6 F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7

29 Mauro Cotone28 Esempi di istituti specifici 2.Mobilità Testo di legge: art. 32 T.U. approvato con DPR 10 gennaio 1957, n. 3: I trasferimenti dellimpiegato da una ad altra sede di servizio possono essere disposti a domanda dellinteressato ovvero per motivate esigenze di servizio Norme contrattuali: art Codice Civile: Il prestatore di lavoro… non può essere trasferito da una unità produttiva ad unaltra se non per comprovate ragioni tecniche, organizzative e produttive; CCNL; Contratto Collettivo Integrativo di Ministero

30 Mauro Cotone29 Esempi di istituti specifici 3.Sanzioni disciplinari Testo di legge: Titolo VII T.U. approvato con DPR 10 gennaio 1957, n. 3: Censura Riduzione dello stipendio Sospensione dalla qualifica Destituzione Norme contrattuali: CCNL 1994/1997 e 2002/2005: Rimprovero verbale Rimprovero scritto Multa Sospensione dal servizio Licenziamento con preavviso Licenziamento senza preavviso

31 Mauro Cotone30 Esempi di istituti specifici 4.Codice di comportamento Approvato con Decreto del Ministro per la Funzione Pubblica 28 novembre Obblighi di diligenza, lealtà, imparzialità Servire esclusivamente linteresse pubblico Non accettare regali o altre utilità Trasparenza negli interessi finanziari Comportamento nella vita sociale Non ritardare le attività Non utilizzare a fini privati beni pubblici Prestare attenzione alle esigenze del pubblico Adottare un linguaggio chiaro e comprensibile

32 Mauro Cotone31 2 LA DIRIGENZA

33 Mauro Cotone32 DIRIGENZA Con la contrattualizzazione, si realizza la distinzione tra direzione politica (il Ministro dà solo direttive, ma non emana provvedimenti) e poteri di gestione (la dirigenza non è più subordinata gerarchicamente al Ministro, ed emana autonomamente atti di gestione)

34 Mauro Cotone33 Dirigenza - CCNL 1994/ / /2005 I dirigenti generali, inizialmente esclusi dalla contrattualizzazione, sono stati successivamente contrattualizzati (DPR 80/1998)

35 Mauro Cotone34 DIRIGENZA Rapporti con il potere politico - 1 D.P.R. 748/72: Esiste un vero e proprio rapporto gerarchico tra il Ministro e il dirigente. 1.Il Ministro può avocare a sé atti che sono di competenza del dirigente. 2.I dipendenti possono proporre ricorso gerarchico al Ministro contro gli atti dei dirigenti

36 Mauro Cotone35 DIRIGENZA Rapporti con il potere politico - 2 D. Lgs. 29/93: 1.Lavocazione rimane per particolari motivi di necessità ed urgenza specificatamente indicati nel provvedimento di avocazione 2.Cessa la possibilità di proporre ricorso gerarchico

37 Mauro Cotone36 DIRIGENZA Rapporti con il potere politico - 3 D. Lgs. 165/2001: il Ministro può nominare … un commissario ad acta, dando comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri del relativo provvedimento

38 Mauro Cotone37 DIRIGENZA Rapporti con il potere politico - 4 L. 15 luglio 2002, n. 145: Introduce lo spoils system, prevedendo la decadenza automatica degli incarichi dirigenziali di vertice allavvento del nuovo Governo; il Ministro può riconfermare o meno gli incarichi.

39 Mauro Cotone38 DIRIGENZA Rapporti con il potere politico - 5 Con sentenza n. 103 del 19/23 marzo 2007, la Corte costituzionale ha dichiarato la incostituzionalità della norma, nella parte che dispone che i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione

40 Mauro Cotone39 DIRIGENZA Responsabilità del dirigente Art. 21 D. Lgs. 165/2001, come modificato dalla legge 145/2002: Il mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero linosservanza delle direttive imputabili al dirigente … comportano, ferma restando leventuale responsabilità disciplinare … limpossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, lamministrazione può, inoltre, revocare lincarico

41 Mauro Cotone40 Accesso alla dirigenza Nel tempo, si è passati da un regime di accesso per soli titoli (DPR 748/72) ad una procedura solo per esami (art. 28 D. Lgs. 165/2001): ciò denota un progressivo allontanamento dal fattore titoli, inteso sostanzialmente come riconoscimento dellanzianità, con introduzione unicamente del fattore legato allaccertamento delle competenze

42 Mauro Cotone41 3 LE RELAZIONI SINDACALI

43 Mauro Cotone42 Organizzazioni sindacali – Cenni storici 1 Le OO.SS. Nascono in Inghilterra (Trade Unions), che dettero origine al Partito laburista. In Italia, dopo la nascita delle Camere del Lavoro (1891), fu fondata nel 1906 la Confederazione Generale del Lavoro (CGdL), influenzata dai socialisti riformisti. Nel 1919 nacque il Sindacato di ispirazione cattolica (Confederazione Italiana del Lavoro)

44 Mauro Cotone43 Organizzazioni sindacali – Cenni storici 2 Durante il Fascismo, i Sindacati furono soppressi, sostituiti dalle Corporazioni Dopo la guerra, fu ricostituita la CGIL, da cui si separarono, tra il 1949 e il 1950, la Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori (CISL), di ispirazione cattolica, e la Unione Italiana del Lavoro (UIL), di tendenza laica e socialista. Dopo il 1969 le tre organizzazioni confluirono in una Confederazione unitaria Successivamente nacquero anche Organizzazioni Sindacali autonome

45 Mauro Cotone44 IL SISTEMA DELLE RELAZIONI SINDACALI A.RA.N. (Agenzia per la Rappresentanza negoziale delle Pubbliche Amministrazioni) Agenzia istituita dal D. Lgs. 29/93, con il compito di rappresentare tutte le pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva nazionale. LAran svolge ogni attività relativa alla negoziazione e definizione dei contratti collettivi del personale dei vari comparti del pubblico impiego, ivi compresa linterpretazione autentica delle clausole contrattuali e la disciplina delle relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche (dal sito

46 Mauro Cotone45 IL SISTEMA DELLE RELAZIONI SINDACALI LA.RA.N. convoca le OO.SS. rappresentative, ossia quelle che raggiungono il 5% come media tra dato associativo (deleghe sindacali) e dato elettorale (elezioni RSU). Le OO.SS. che sottoscrivono il CCNL (firmatarie) possono partecipare agli incontri presso le varie Amministrazioni del Comparto Contrattazione: di Comparto (presso A.RA.N.) decentrata (singole Amministrazioni)

47 Mauro Cotone46 RELAZIONI SINDACALI - 1 INFORMAZIONE (preventiva e successiva) LAmministrazione informa le OO.SS. in merito ad alcune questioni espressamente indicate nei CCNL. Es.: Criteri di organizzazione degli Uffici Implicazioni dei processi di riorganizzazione Verifica periodica della produttività Introduzione di nuove tecnologie

48 Mauro Cotone47 RELAZIONI SINDACALI - 2 CONCERTAZIONE E adottata, su richiesta delle OO.SS., sulle materie oggetto di informazione, e si conclude con un verbale. CONSULTAZIONE E adottata, su richiesta delle OO.SS., prima delladozione degli atti aventi riflessi sullorganizzazione del lavoro Entrambe le modalità non comportano necessariamente accordo

49 Mauro Cotone48 RELAZIONI SINDACALI - 3 CONTRATTAZIONE Si svolge su materie espressamente indicate nei CCNL, e presuppone il raggiungimento di un accordo. Es.: Linee di indirizzo sulla formazione del personale e sui passaggi interni Accordi di mobilità Criteri per il miglioramento dellambiente di lavoro Pari opportunità Se non si raggiunge laccordo, le parti riprendono le proprie prerogative (tranne in caso di materie che implicano lerogazione di risorse destinate al trattamento economico accessorio)

50 Mauro Cotone49 Contrattazione A livello di comparto, laccordo è valido se vi aderiscono OO.SS. che raccolgono una percentuale (come media tra dato associativo e dato elettorale) pari almeno al 51% (ovvero al 60% del solo dato elettorale). La stessa impostazione (limitata al dato del 51%) è stata recepita presso la nostra Amministrazione.

51 Mauro Cotone50 RELAZIONI SINDACALI - 4 ISTITUZIONE DI COMITATI BILATERALI LAmministrazione e le OO.SS. possono istituire Comitati bilaterali, per lapprofondimento di aspetti specifici e per formulare eventuali proposte. Es.: Sistema classificatorio Mobilità interna Profili di sicurezza Organizzazione del lavoro

52 Mauro Cotone51 Rappresentanze Sindacali Unitarie Organismi elettivi, che rappresentano i lavoratori nella sede di servizio La L. 20 maggio 1970, n. 300 (Statuto dei lavoratori) ha istituito, allart. 19, Rappresentanze Sindacali Aziendali (R.S.A.), sulla scorta dei precedenti Consigli di fabbrica. Nel 1991 le R.S.A. furono sostituite dalle Rappresentanze Sindacali Unitarie. Nel pubblico impiego, le R.S.U. sono state introdotte dallart. 42 del D. Lgs. 165/2001

53 Mauro Cotone52 R.S.U. Numero dei componenti, sulla base del numero dei dipendenti in servizio:: Da 0 a 50: 3 Da 51 a 100: 5 Da 101 a 200: 7 Da 201 a 3.000: altri 3 per ogni ulteriori 300 o frazione Oltre 3.000: altri 3 per ogni ulteriori 500 o frazione

54 Mauro Cotone53 R.S.U. Alle contrattazioni presso le singole sedi di servizio partecipano anche i rappresentanti delle OO.SS. Territoriali Per la verifica sulla validità degli accordi sottoscritti, occorre rifarsi al raggiungimento del maggior possibile consenso

55 Mauro Cotone54 R.S.U. La R.S.U. delibera a maggioranza dei componenti. In caso di cessazione dallincarico di un componente, subentra il primo dei non eletti dalla lista di provenienza. La R.S.U. può operare fino a che rimane con il 50% dei componenti. Se si scende sotto al 50%, occorre procedere a nuove elezioni, entro 50 giorni

56 Mauro Cotone55 Terminali associativi Dopo listituzione delle R.S.U., è venuto a cessare lorgano di diretta rappresentanza sindacale nel luogo di lavoro (R.S.A.). Di conseguenza, le OO.SS. possono istituire nei luoghi di lavoro terminali di tipo associativo, che rappresentano il Sindacato

57 Mauro Cotone56 Fondo Unico di Amministrazione Da utilizzare previa contrattazione, per incentivare la produttività, finanziare i passaggi economici allinterno delle aree, ecc.

58 Mauro Cotone57 Contratto Collettivo Integrativo di Ministero Previsto dallart. 4 del CCNL 1998/2001, per materie specifiche: linee di indirizzo generale per lattività di formazione professionale, riqualificazione e aggiornamento …; riflessi delle innovazioni tecnologiche e organizzative … sulla qualità del lavoro e sulla professionalità del lavoro…; accordi di mobilità; i criteri generali per lattuazione della mobilità volontaria dei dipendenti …; le linee di indirizzo e i criteri per la garanzia e il miglioramento dellambiente di lavoro; le pari opportunità. Ministero per i Beni e le Attività Culturali: Sottoscritto in data 31 maggio 2007

59 Mauro Cotone58 Diritto di sciopero Il diritto di sciopero è garantito dalla Costituzione (art. 40) nellambito delle leggi che lo regolano. La L. 12 giugno 1990, n. 146 individua alcuni servizi pubblici essenziali che devono essere garantiti in caso di sciopero. Tra tali servizi rientra la tutela… del patrimonio storico-artistico

60 Mauro Cotone59 4 LA GIURISDIZIONE

61 Mauro Cotone60 GIURISDIZIONE AFFIDAMENTO AL GIUDICE ORDINARIO in funzione di giudice del lavoro delle controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti ESTENSIONE DELLE NORME REGOLANTI IL PROCESSO DEL LAVORO PRIVATO alle controversie di lavoro pubblico.

62 Mauro Cotone61 RIPARTO DI GIURISDIZIONE Il riparto della giurisdizione tra G.O. e G.A. è stato effettuato dallart. 68 D.Lgs. 29/93, con riferimento al tipo di rapporto tra pubblica amministrazione e dipendente: rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, la cui tutela è devoluta al Giudice Ordinario rapporto di pubblico impiego, affidato alla giurisdizione del Giudice amministrativo

63 Mauro Cotone62 GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO Art. 68 D.Lgs 29/93: Sono devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro TUTTE le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

64 Mauro Cotone63 GIUDICE COMPETENTE Giudice competente per territorio, ai sensi dellart. 413, comma 5, CPC è il Giudice nella cui circoscrizione ha sede lufficio al quale il dipendente è addetto o era addetto al momento della cessazione del rapporto.

65 Mauro Cotone64 PROCEDURE RELATIVE A CONTROVERSIE DI LAVORO La controversia di lavoro proposta d un dipendente può articolarsi in più procedure legate tra loro a tempi strettissimi: RICORSO DURGENZA ex. art. 700 CPC - ante causam RECLAMO ex art. 669 terdecies CPC avverso lordinanza con cui sia stato concesso il provvedimento richiesto ovvero sia stata rigettata la domanda attrice TENTATIVO OBBLIGATORIO DI CONCILIAZIONE ex art. 69 D.lgs. 29/93 che costituisce condizione di procedibilità della domanda in sede giudiziaria RICORSO DI MERITO IN 1° GRADO ex. Art. 413 e segg. CPC APPELLO ex art. 433 e segg. CPC: in cui la difesa viene assunta dallAvvocatura dello Stato.

66 Mauro Cotone65 Giudice amministrativo Primo grado: Tribunale Amministrativo Regionale Appello: Consiglio di Stato La difesa dellAmministrazione è assunta dallAvvocatura dello Stato (Avvocatura Generale con sede a Roma e Avvocature Distrettuali nelle altre città)

67 Mauro Cotone66 Giurisdizione del giudice amministrativo Materie non contrattualizzate. Ad es.: –Procedure di accesso allimpiego –Organizzazione degli Uffici Rapporto di lavoro del personale non contrattualizzato: –Magistrati –Avvocati dello Stato –Personale militare –Forze di Polizia –Carriera diplomatica –Carriera prefettizia


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