ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali.

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1 ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali e Storico-Giuridiche dell'Europa) LEZIONE DEL 08/10/12

2 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 PROGRAMMA 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 2.1 Logiche e metodi 2.2 I bilanci di previsione 2.3 Le funzioni del bilancio 2.4 I principi di bilancio 2.5 La struttura del bilancio 2.6 Esecuzione e variazione di bilancio 2.7 La rendicontazione 3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione 3.2 La classificazione dei controlli 3.3 La evoluzione dei controlli 3.4 Le varie tipologie di controllo 3.5 Riflessioni sul funzionamento del sistema dei controlli 4 I MODELLI TEORICI DELLA PUBBLICA AMMININISTRAZIONE 4.1 Il modello burocratico weberiano 4.2 Oltre il modello webewriano. DISTU

3 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Leggendo uno dei manuali destinati agli studenti delle scuole secondarie superiori (ASTOLFI–NEGRI, Ragioneria generale – terza classe, Milano, Tramontana, 1990, 18 ss.), possiamo innanzi tutto vedere la distinzione tra: azienda di produzione, la quale attua "un processo produttivo per il mercato, svolgendo un'attività di scambio" e, avendo come scopo specifico, il conseguimento di un reddito, diviene impresa; azienda di erogazione (lo Stato, gli enti pubblici, le associazioni, le collettività', le famiglie), in cui si può rilevare: a) un processo di acquisizione delle risorse; b) un processo di consumo delle risorse; c) un processo di risparmio. DISTU

4 ELABRAZIONE STUDIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Analizzando, sotto il profilo delle rilevazioni contabili, le aziende di erogazione (ASTOLFI–NEGRI, Ragioneria applicata e pubblica – aziende mercantili e aziende di erogazione – quarta classe, Milano, Tramontana, 1990, 296), viene introdotta una classificazione delle aziende di erogazione in pubbliche e private: le aziende di erogazione pubbliche sono lo Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e gli enti istituzionali (es. Camere di commercio, IPAB); le aziende di erogazione private sono le aziende familiari domestiche e le associazioni. DISTU

5 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Un ente territoriale è un ente pubblico che ha tra i suoi elementi costitutivi il territorio, il quale è quindi essenziale per l'esistenza dell'ente. Gli enti pubblici che non appartengono a questa categoria sono enti istituzionali. È ente territoriale lo stato ma lo sono anche quegli enti locali per i quali il territorio della circoscrizione non è solo limite della competenza degli organi ma anche elemento costitutivo dell'ente stesso, i cui organi di governo sono rappresentativi della popolazione residente. Con riferimento a questi enti locali si suole parlare di governo localeente pubblicoterritorio statoenti localicircoscrizione organi DISTU

6 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Quando parliamo di bilancio comunale, intendiamo: il bilancio di previsione, che viene approvato prima dell'inizio dell'anno di riferimento, normalmente entro il 31/12 dell'anno precedente; il rendiconto della gestione (o conto consuntivo), che da invece atto dei risultati della gestione dell'esercizio precedente e che viene apprivato entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento. Il bilancio di previsione è lo strumento di pianificazione e gestione economica e finanziaria dei comuni italiani. In esso vengono dettagliate tutte le entrate e le spese dell'ente divise in parte corrente e parte in conto capitale.comuni italiani Nel corso di ciascun anno, che viene chiamato esercizio, ci sono passaggi precisi che hanno lo scopo di redigere il bilancio di previsione, di verificarlo durante l'anno e di consolidarlo, o meglio assestarlo, ad esercizio completato. Il bilancio è sempre materia di Consiglio Comunale. I contenuti, la sua struttura e il processo di stesura del bilancio sono normati per legge e sono di competenza del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF).Consiglio ComunaleMinistero dell'Economia e delle Finanze Il rendiconto della gestione, è composto dal conto economico, dal conto del patrimonio e dal prospetto di conciliazione e viene redatto utilizzando il principio di competenza.conto economico DISTU

7 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Prima dell'inizio di ogni anno solare, il cosiddetto esercizio, il Consiglio Comunale deve approvare il bilancio di previsione. In questo documento sono elencate tutte le spese che saranno sostenute nell'anno e tutte le entrate che serviranno per finanziarle. Normalmente il termine per l’approvazione viene posticipato ed il bilancio di previsione può essere approvato ad esercizio già iniziato. Il bilancio di previsione serve per programmare tutte le attività del comune e per destinare risorse ai servizi che il comune eroga. Dovrebbe essere redatto dagli assessori, ognuno per il proprio ambito di competenza e viene approvato prima dalla Giunta (che approva lo schema di bilancio) e poi in via definitiva dal Consiglio Comunale. Ad esso sono allegati la Relazione Previsionale e Programmatica ed il bilancio pluriennale, di durata uguale a quello pluriennale della Regione di appartenenza, ma solitamente la durata del bilancio pluriennale è il triennio. Il bilancio di previsione deve sempre essere in pareggio, ossia le entrate previste devono sempre essere uguali alle spese previste. Una volta approvato il Bilancio di Previsione nel corso dell’anno è possibile modificarlo attraverso le variazioni di bilancio, ossia delle modifiche in aumento o in diminuzione delle voci di bilancio, anche le variazioni di bilancio devono essere approvate dal Consiglio Comunale e tutte le variazioni nella parte spesa devono essere compensate nella parte entrate e viceversa. Le variazioni possono essere operate fino al 30 novembre di ciascun esercizio. Entro il 30 novembre, per verificare che i movimenti finanziari del comune corrispondano a quanto previsto nel bilancio di previsione, viene portato in Consiglio Comunale ed approvato l’assestamento di bilancio ossia viene fatta una variazione di bilancio che allinea il bilancio di previsione con le entrate realmente incassate e con le spese realmente sostenute. Infine ad esercizio terminato viene approvato, sempre dal Consiglio Comunale, il rendiconto della gestione, ossia la fotografia precisa di tutti la gestione finaziaria dell'ente. Dal rendiconto può scaturire un avanzo di amministrazione ossia dei fondi non utilizzati che possono essere riportati nell'esercizio successivo ovvero un disavanzo.anno solareConsiglio Comunalecomuneservizi che il comune eroga assessoriConsiglio ComunaleConsiglio Comunale Consiglio Comunale DISTU

8 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Il bilancio del comune influisce per molti aspetti sulla vita del cittadino. In esso vengono determinati le aliquote e le tariffe relativi ai vari servizi che il comune eroga: quanti soldi servono per far funzionare la macchina comunale, quali servizi sociali il comune intende erogare e quante risorse a ciascuno di essi vengono destinati, quanti soldi verranno utilizzati per finanziare la pubblica istruzione, lo sport, la pubblica sicurezza, il commercio e lo sviluppo economico, la cultura, la viabilità e i trasporti, la gestione del territorio e dell'ambiente e per ciascuno di questi ambiti nel bilancio vengono definite quali attività l'amministrazione intende promuovere. Nel bilancio viene anche definito il modo in cui tutte queste spese verranno finanziate. Vengono quindi decisi i livelli di tassazione, le aliquote delle imposte e le tariffe dei servizi che vengono erogati. Nel bilancio infine sono anche dettagliate le opere pubbliche e le opere di manutenzione del patrimonio che l'am- ministrazione intende realizzare e quindi tutti i progetti che prenderanno il via nel corso dell'anno o negli anni successivi. Il bilancio definisce anche cosa non verrà fatto. Tutto quello che non viene messo a bilancio semplicemente non c'è e non verrà realizzato, salvo che nel corso dell'esercizio non intervengano variazioni ad hoc.cittadinoservizi socialipubblica istruzione sportpubblica sicurezzacommerciosviluppo economicocultura viabilitàtrasportitassazione impostetariffeopere pubbliche DISTU

9 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Il bilancio di previsione e i documenti ad esso collegati rappresentano il risultato della programmazione politica, economica e finanziaria del comune. Il bilancio di previsione dovrebbe essere approvato dal consiglio comunale prima dell'inizio dell'anno a cui si riferisce, molto spesso però la sua approvazione viene prorogata dal ministero dell'economia e della finanza (MEF). Nel caso di approvazione ad esercizio già iniziato, il periodo dell'anno scoperto viene gestito in dodicesimi dell'ultimo bilancio approvato, vale a dire che per ogni mensilità è possibile impegnare (cioè spendere) non più di 1/12 delle somme risultanti dal bilancio assestato (ossia il bilancio risultante al 30 novembre, dopo che sono intervenute tutte le variazioni dell'esercizio) relativo all'esercizio precedente per la medesima finalità. DISTU

10 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Il bilancio di previsione che va in consiglio comunale ha una serie di documenti obbligatori per legge: bilancio di previsione: contiene le previsioni contabili delle entrate e delle spese dell'anno a cui il bilancio si riferisce; bilancio pluriennale: ha un'esposizione per programmi del bilancio del triennio. Differisce dal bilancio di previsione soprattutto perché non contiene le partite di giro; relazioni previsionale programmatica: coincide esattamente con il bilancio pluriennale perché contiene il programma dell'amministrazione per il triennio. Comprende una sezione con le caratteristiche generali dell'ente che non hanno una valenza statistica ma hanno lo scopo di confrontare il comune con enti similari per fissare dei parametri a cui i comuni di quel tipo si devono conformare. Il mancato rispetto dei parametri può comportare la riduzione dei finanziamenti da parte dello stato. Contiene anche i conti consolidati delle società partecipate. Nella relazione c'e' anche la spiegazione del bilancio per quanto riguarda le entrate, analisi delle risorse e spiegazione di come le stime sono state fatte. Ogni programma viene identificato, descritto e motivato, vengono specificate gli investimenti da fare, le risorse umane destinate alla realizzazione del programma. Ulteriori allegati al bilancio di previsione sono: piano esecutivo di gestione: che dettaglia al massimo le varie voci di bilancio. Il PEG illustra come le voci di bilancio sono composte; relazione dei revisori dei conti: documento redatto dal collegio dei revisori dei conti. DISTU

11 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE La dimostrazione dei risultati di gestione avviene mediante il rendiconto, il quale comprende: - il conto del bilancio; - il conto economico; - il conto del patrimonio.conto del bilancioconto economicoconto del patrimonio Sono allegati al rendiconto: a) la relazione dell ’ organo esecutivo di cui all ’ articolo 151, comma 6; b) la relazione dei revisori dei conti di cui all ’ articolo 239, comma 1, lettera d); c) l ’ elenco dei residui attivi e passivi distinti per anno di provenienza. DISTU

12 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Dopo oltre dieci anni di sostanziale “stabilità”, il legislatore è tornato ad occuparsi dei sistemi dei controlli interni delle amministrazioni centrali e locali attraverso l’adozione del d.lgs. n. 150/2009. DISTU

13 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Nel caso degli enti locali, il provvedimento di riforma è stato in qualche modo anticipato dalla c.d. Carta delle autonomie, la quale, prefigurando un sistema di controlli interni che si colloca in una prospettiva di continuità rispetto alle precedenti disposizioni normative, presenta elementi di rilevante novità rispetto a quello configurato nel d.lgs. n. 267/2000 ( T.U.E.L.) ispirato a sua volta all’impianto definito dal d.lgs. n. 286/1999. DISTU

14 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Il quadro normativo di riferimento per gli enti locali in materia di sistema di controlli interni è dato, oltre alla c.d. Riforma Brunetta da un lato, dal d.lgs. n. 286/1999, dall’altro dal d.lgs. n. 267/2000. DISTU

15 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Per quanto riguarda il d.lgs. n. 286/1999, il sistema dei controlli è ben delineato dall’art.1, comma 1, il quale prevede quattro tipi di controllo: il controllo di regolarità amministrativa e contabile, finalizzato a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e svolto, negli enti locali, dagli uffici di ragioneria e dagli organi di revisione; il controllo di gestione, finalizzato a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. Tale controllo possiamo dire che competa direttamente ai responsabili dei servizi; la valutazione della dirigenza, finalizzata a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Tale controllo è svolto dal nucleo di valutazione; il controllo strategico, finalizzato a verificare la congruenza tra i risultati conseguiti e gli obbiettivi predefiniti dagli amministratori. DISTU

16 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Per quanto riguarda il d.lgs. n. 267/2000, la norma di riferimento è data dall’art. 147 in base alla quale gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia organizzativa, devono strutturare un sistema di controlli che permetta di: controllo di regolarità amministrativa e contabile -garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa (competenza dell’organo di revisione e del responsabile del servizio finanziario); -verificare attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e la economicità dell’azione amministrativa ( competenza dei responsabili dei servizi); -valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (competenza del nucleo di valutazione); -valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani di indirizzo politico (competenza del nucleo di valutazione). DISTU

17 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE In definitiva gli enti locali debbono dotarsi di due organi di controllo interno: l’organo di revisione, a cui demandare il controllo di regolarità amministrativa; il nucleo di valutazione, a cui è possibile demandare, oltre che il controllo strategico e la valutazione della dirigenza, anche il controllo di gestione, estendendo appositamente la convenzione dei componenti del nucleo stesso. DISTU

18 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica DISTU

19 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM Il NPM è definibile come uno stile di gestione del settore pubblico, che sull'esempio delle pubbliche amministrazioni anglosassoni, vuole integrare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali di un ente pubblico con una metodologia più orientata al risultato (l'interesse pubblico). Il NPM si diffonde in particolare nei paesi anglosassoni, tuttavia ciò avviene a partire da elaborazioni e revisioni della tradizione di business administration statunitense, che successivamente si sono diffuse anche in Europa. DISTU

20 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il modello del NPM viene creato sostanzialmente in risposta alla crisi finanziaria che, avendo colpito gli stati capitalistici a partire dagli anni '80, ha portato l'autorità pubblica a cercare di svolgere un ruolo di coordinatore, legando le risorse pubbliche a quelle private. Si è arrivati quindi, ad una ridefinizione dei ruoli dei soggetti pubblici: all'autorità politica compete di operare ad un livello strategico, mentre le azioni politiche e amministrative portano a favorire la concertazione tra pubblico e privato. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

21 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La teoria del NPM va a mettere in discussione le tradizioni forme di gestione del settore pubblico in quanto sostiene la necessità di applicare ad esse, adattandoli opportunamente, i principi e le tecniche del management privato. La spinta decisiva in questo senso si è avuta da due delle più grandi organizzazioni a livello internazionale quali l'OCSE e la Commissione Europea, che cominciarono a sollecitare i governi nazionali perché si adoperassero a migliorare la competitività del settore pubblico. Questa competitività poteva essere raggiunta attraverso determinati passaggi, già usati nel settore privato, tra i quali è importante ricordare la riduzione e il controllo della spesa e la riorganizzazione del personale. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

22 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I punti fondamentali che vanno a comporre il paradigma del NPM possono essere riassunti in cinque parole: a) professionalità; b) standard e parametri pre-definiti; c) controllo; d) competizione; e) potenziamento. Professionalità perché il settore pubblico deve avvicinarsi sempre di più ad una gestione più specialistica e tecnicamente competente delle attività. Parametri pre-stabiliti, perché essi sono utili come indicatori delle prestazioni che vanno eseguite. Controllo e competizione, perché il settore pubblico deve confrontarsi con la realtà del privato prendendo spunto da esso. Infine potenziamento, perché il dipendente pubblico deve aumentare la propria autodisciplina e deve essere parsimonioso nell'allocazione delle risorse. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

23 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In questo senso, è importante ricordare che negli Stati Uniti, nella prima metà degli anni novanta, vennero utilizzati questi principi col fine di modernizzare il settore pubblico, in particolare i consulenti dell'allora presidente Clinton, Osborne e Gaebler, stilarono dei principi sulla "Reinvenzione del governo”. Secondo Osborne e Gaebler, le pubbliche amministrazioni non funzionano bene perché sono “dispersive e pigre”, ossessionate dalle norme e dalle regole. I due autori, ci suggeriscono così una sorta di “Settore pubblico imprenditoriale”, ovvero un'amministrazione in grado di competere con i business for-profit, con le agenzie no-profit e anche con il settore privato. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

24 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Quindi, secondo il paradigma del NPM, questa “Amministrazione imprenditoriale” dovrebbe essere:: -gestita da una comunità responsabilizzata; -competitiva secondo logiche di mercato; -guidata da una logica di orientamento al risultato; -orientata al cittadino cliente. Il fine ultimo deve essere soddisfare le esigenze del cliente; - spendere bene le risorse pubbliche; - decentralizzata. Non più livelli gerarchici ma partecipazione e gioco di squadra. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

25 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 LA PUBLIC GOVERNANCE Lo scenario in cui agiscono le PA si caratterizza sempre più per una crescente dispersione tra una pluralità di attori delle leve che influenzano la tutela degli interessi pubblici ( CFR Longo, 2005; Peters & Pierre, 1998). In quest’ambito il management è chiamato ad agire in un contesto di rete ( CFR Meneguzzo & Cepiku, 2008) ed a coordinare, attraverso regole formali ed informali, strutture organizzative e processi ( cfr Bovaird & Loffler, 2002) i comportamenti di coloro che sono detentori di tali leve critiche verso il perseguimento delle finalità dell’istituto pubblico. In altri termini al management è richiesto di guidare l’azienda pubblica secondo una logica di governance ( cfr Borgonovi, 2000; Panozzo, 2005). La public governance può definirsi come il governo (steering) di complesse relazioni di sistema caratterizzate da attori interdipendenti di diverso tipo, i quali vengono influenzati ed indirizzati in vario modo dall’istituto pubblico al fine di ottenere dei condivisi obiettivi di interesse pubblico (cfrKickert, 1997: 737; Rhodes, 2000). 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione DISTU

26 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La diffusione di tale paradigma di riferimento per la gestione delle aziende pubbliche è stata favorita da numerosi fattori, tra cui si possono annoverare la crescente consapevolezza che numerosi attori esterni all’istituto pubblico esercitano un’importante influenza sull’esito della sua attività, l’affermazione del principio di sussidiarietà, il decentramento amministrativo, lo sviluppo di partnership pubblico-privato e l’evoluzione delle modalità di intervento pubblico (cfr Borgonovi, 2004). In quest’ottica, se dal punto di vista teorico il concetto di public governance è stato oggetto di ampio dibattito ed utilizzo per descrivere i processi di cambiamento e di modernizzazione in atto nelle amministrazioni pubbliche (cfr Cepiku, 2005), si è indubbiamente prestata meno attenzione alle ricadute operative ed allo stato di attuazione di tale paradigma (cfr Longo, 2005: 101), la cui interiorizzazione sembra richiedere dei cambiamenti sostanziali nel comportamento del management, degli strumenti manageriali in grado di realizzarlo 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione LA PUBLIC GOVERNANCE DISTU

27 ELABRAZIONE STUDIO CORTESELLI ANNO 2012 Quando si parla di riforme amministrative, ci si riferisce a “una serie di interventi promossi dal corpo politico o da quello amministrativo per adattare le pubbliche amministrazioni al cambiamento economico-sociale. Si tratta di interventi che non hanno riscontro nel settore privato, dove, infatti, il termine riforma è sconosciuto. Gli interventi riformistici sulla Pubblica Amministrazione Italiana presero avvio in forma organica e strutturata solo nei primi anni Novanta e si perfezionarono soprattutto con la Riforma Bassanini nella seconda metà dello stesso decennio. In realta’ le riforme degli anni ‘90, mutuate dalla dottrina economica del NPM, muovoni i primi passi negli anni Ottanta, fase denominata “delle riforme mancate”, in quanto, nonostante gli intensi studi e le Commissioni istituite, tutte le proposte presentate per la modifica dell’amministrazione italiana rimasero sulla carta o furono vanificate dalle resistenze burocratiche e politiche. Tale periodo, però, portò alla stesura di un rapporto di fondamentale importanza per le riforme successive, l’unico documento globale elaborato in Italia nel secondo dopoguerra: il Rapporto Giannini che ha fatto si che gli anni Novanta del XX secolo diventasse “l’età delle riforme amministrative”: la n.142 del 1990 sulle autonomie locali ; la legge n.241 sempre del 1990 sul procedimento amministrativo e la legge sul pubblico impiego del 1993. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM

28 ELABRAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU La legge 241 del 7 agosto 1990, recante Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, ha rappresentato un evento fondamentale per l'attività della pubblica amministrazione e più in generale per il diritto amministrativo. La 241 del 1990, è più nota come legge sulla trasparenza amministrativa, dato che ha profondamente rinnovato il rapporto tra i cittadini e la pubblica amministrazione, informandolo secondo tale principio. Da questo si comprende l'importanza della legge, che ha trasformato, almeno nel principio amministrativo, il rapporto tra amministrazione e cittadini da un rapporto di tipo autoritativo ad uno di tipo paritario e collaborativo. La legge ha rinnovato profondamente l'attività amministrativa.7 agosto1990pubblica amministrazionediritto amministrativoleggecittadiniprincipio amministrativo

29 ELABRAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Art. 196 Controllo di gestione 1.Al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialita' ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell'azione amministrativa, gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo le modalita' stabilite dal presente titolo, dai propri statuti e regolamenti di contabilita'. 2.Il controllo di gestione e' la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmanti e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantita' e qualita' dei servizi offerti, la funzionalita’ dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicita‘ nell'attivita' di realizzazione dei predetti obiettivi. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM

30 ELABRAZIONE STUDIO CORTESELLI ANNO 2012 LA LEGGE 142/90 DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM Il nuovo ruolo assunto dalla figura del revisore degli enti locali, in virtù della legge 142/90 e del D.Lgs.n.77/95, si propone come una sorta di verifica e controllo sulla spesa degli enti locali, finalizzati alla efficiente allocazione delle risorse finanziarie. La normativa vuole sottolineare la netta separazione fra ruolo tecnico e ruolo politico, quale premessa indispensabile ai fini della necessaria individuazione delle responsabilità da accertarsi anche attraverso il controllo economico. Ma affinché tale controllo economico risulti efficientemente svolto è necessario che si realizzino le seguenti condizioni : · l’affermarsi negli enti locali di una cultura di tipo aziendale; · l’esistenza di principi contabili e di principi di revisione; · la piena professionalità dei revisori; · la fissazione di compensi adeguati per i revisori.

31 ELABRAZIONE STUDIO CORTESELLI ANNO 2012 Gli uffici di controllo interno facevano diretto riferimento all’art. 20 del D.lgs. n. 29/93, e successive integrazioni e modificazioni. Una serie di interventi successivi, sia di natura legislativa sia di natura contrattuale, hanno poi incrementato le competenze specifiche di questi servizi ed in particolare si sono occupati della materia: -l’art. 20, commi 1, 2, 3 e 5 del d.lgs 29/93 – “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n 421”; -gli artt. 7 e 14 del D.P.R. n. 573/94: “Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di aggiudicazione di pubbliche forniture di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario”; -l'art. 6, comma 3, del D.P.R. n. 338/94 – “Regolamento recante semplificazione del procedimento di conferimento di incarichi individuali ad esperti da parte dei Ministri”; -l'art. 8 del D.P.R. n. 367/94: “Regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili”; -l'art. 44, comma 1, del D.P.R. n. 724/94. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM IL DLGS 29/93

32 ELABRAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La revisione del sistema dei controlli interni, introdotta con il Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 286 e la distinzione fra poteri di indirizzo e controllo e compiti di gestione, hanno dato l'avvio a nuovi processi organizzativi e gestionali indirizzati all'attività di programmazione-controllo e alla valutazione dei risultati conseguiti. Il sistema di controllo di gestione, trova i suoi primari principi normativi nel D.Lgs. 77/95 poi trasfuso nel D.Lgs. 18 Agosto 2000, nel quale, al fine di dare concreta attuazione alla logica della gestione per obiettivi e all'analisi del rapporto costi/risultati, agli articoli 196 e seguenti, sono illustrate le finalità del controllo, le fasi in cui si articola il processo e le attività oggetto di referto. L'attribuzione ai dirigenti di un'aumentata autonomia nella gestione ha conseguentemente determinato una maggiore responsabilità diretta nella realizzazione degli obiettivi, nella gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e nel raggiungimento dei risultati in termini di efficacia efficienza ed economicità. In tale contesto, il controllo di gestione, che è uno dei quattro controlli interni previsti dall'art. 147 del D.Lgs 267/2000, assume una funzione trasversale di supporto alle decisioni di gestione, con il compito di verificare l'efficacia, l'efficienza e l'economicità delle azioni condotte, al fine di ottimizzare, anche mediante interventi correttivi, il rapporto costi/risultati. Da ultimo, il D.L. 168/2004, convertito con modificazioni nella Legge 30 luglio 2004 n. 191, introducendo l'art. 198 bis al D.Lgs. 18 Agosto 2000, ha disposto affinché la conclusione dell'attività del controllo di gestione (referto), oltre che agli Amministratori ed ai Responsabili dei Servizi, sia trasmessa anche alla Corte dei Conti. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM ALTRI RIFERIMENTI NORMATIVI

33 ELABRAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Nel caso di processi di benchmarking, il presupposto è quello di vedere, imparando da altri, come si possano migliorare i processi. Il confronto avviene sulle modalità di gestione dei processi aziendali ed in particolare su quelli che realizzano un output con maggior valore aggiunto per i clienti, in tal senso si parla di benchmarking qualitativo. Come si è già precisato, ci sono differenti livelli di benchmarking: il confronto infatti può avvenire, a prescindere dalla modalità scelta di benchmark con unità operative differenti ma della stessa organizzazione (interno), con altre organizzazioni (funzionale), con quelle organizzazioni che sono viste come competitor (competitivo), al fine di comprendere i fattori che determinano il vantaggio competitivo, nonché con quelle organizzazioni che sono considerate essere le migliori della classe nei termini di un particolare processo, funzione o strategia (best in class). Il benchmarking interno e funzionale sono i livelli di confronto più semplici da realizzare: le informazioni sono facilmente ottenibili anche se hanno un valore strategico poco significativo ed i risultati raggiunti sono accettati. Comunque il benchmarking, inteso come confronto tra perfomances di diverse PA, puo’ essere o di carattere temporale o di carattere spaziale. Nel benchmarking temporale, si prende una singola unita’ organizzativa di una PA e si vede come questa evolve nel tempo. Nel benchmarking spaziale, in uno stesso momento, si confrontano le perfomances di unita’ organizzative similari di diverse PA. Seguono esempi di benchmarking temporale e spaziale DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione Le tecniche benchmarking nel NPM

34 ELABRAZIONE STUDIO CORTESELLI ANNO 2012 BENCHMARKING TEMPORALE COMUNE DI………………. INDICATORI TipoFormula ANNO NANNO N+1ANNO N+2Trend Autonomia finanziaria (valore positivo se elevato) Ent. Trib. + Ent. Extratr. Ent. Trib.+Trasf.+Ent. Extr. Autonomia impositiva (valore positivo se elevato) Entrate Tributarie Ent. Trib.+Trasf.+Ent. Extr. Pressione finanziaria (valore positivo se basso) Ent. Trib. + Trasferimenti Popolazione Pressione tributaria(valore positivo se basso) Entrate Tributarie Popolazione Incidenza residui attivi (valore positivo se basso) Tot. residui attivi Tot. accert. di compet. Incidenza residui passivi (valore positivo se basso) Tot. residui passivi Tot. impegni di compet. Indebitamento locale pro cap. (valore positivo se basso) Residui debiti mutui Popolazione Velocità riscos. entrate proprie(valore positivo se elevato) Riscos. Ent. Tr. + Ent. Extr. Accer. Ent. Tr. + Ent. Extr. Rigidità spesa corrente(valore positivo se basso) Spese pers.+Ammort.mutui Ent. Trib.+Trasf.+Ent. Extr. Velocità gest. spesa corrente (valore positivo se elevato) Pagamento Spesa corrente Impegni Spesa corrente Redditività del patrimonio(valore positivo se elevato) Entrate patrimoniali Valore patr. Disponibile

35 ELABRAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM Il New Public Management propone la traslazione alle pubbliche amministrazioni delle logiche e delle tecniche manageriali tradizionalmente impiegate nel settore privato nonché il superamento della logica burocratica secondo la quale il raggiungimento dei risultati è garantito dal rispetto formale di regole di funzionamento predefinite (CFR Borgonovi, 2005). Si assiste all’affermazione della logica della misurazione della performance e del controllo dei risultati che pregna di sé tutte le azioni di rinnovamento, quali quelle adottate nell’ambito della gestione del personale, dei sistemi informativi contabili, dei sistemi di comunicazione con l’ambiente esterno. Il modello burocratico di derivazione weberiana, presupponeva la perennità e la continuità del sistema attraverso (CFR Borgonovi, 2005: 216-219): · la specializzazione tecnico-operativa interna secondo criteri funzionali; · la gerarchia verticale e carriere fondate sull’anzianità di servizio; · la regolamentazione dettagliata degli aspetti formali di attività, mansioni ed operazioni, in modo da renderli verificabili, · il funzionamento, interno ed esterno dell’organizzazione, spersonalizzato e poco attento alla missione istituzionale di soddisfazione dei bisogni collettivi. La NPM introduce almeno tre nuovi paradigmi: -lo stato efficiente non piu’ indirizzato alla logica della procedura ma alla logica del risultato (modello di mercato e di stato efficiente); -la sburocratizzazione delle procedure ed il decentramento amministrativo (modello di stato decentralizzato e flessibile); -lo stato che punta ad un sistematico miglioramento dei servizi ed ad una partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo (modello dello stato partecipativo e della qualita’ di servizi):

36 ELABRAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le azioni assunte nell’ambito del New Public Management hanno avuto come finalità quello di avvicinare il pubblico impiego agli altri lavori. Innanzitutto, si è cercato di rendere meno rigidi i percorsi di carriera, favorendo il ricambio di personale, sia nell’ambito della stessa organizzazione sia tra organizzazioni, al fine di diffondere diverse culture gestionali. La promozione è stata in parte svincolata da elementi statici e poco espressivi della professionalità acquisita e della capacità di rispondere alle esigenze organizzative, a favore di sistemi ancorati agli obiettivi. L’orientamento ai risultati raggiunti rispetto agli obiettivi affidati è supportato dal collegamento della retribuzione a tali parametri. Comunque, possiamo dire che i riflessi normativi del NPM sono stati sostanzialmente di due tipi: processi orizzontali, con un impatto sulla intera burocrazia italiana. Si pensi ad esempio alla legge 241/90 che mutua dallo ordinamento giuridico tedesco il concetto della partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo; processi verticali, con un impatto su una sola parte della PA. Si pensi alla legge 142/90 di riforma dello ordinamento delle autonomie locali. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM