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Fabrizio Balassone Scuola Superiore dellEconomia e delle Finanze Ezio Vanoni Roma, 17 febbraio 2010 Legge di contabilità e politica di bilancio: le aree.

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1 Fabrizio Balassone Scuola Superiore dellEconomia e delle Finanze Ezio Vanoni Roma, 17 febbraio 2010 Legge di contabilità e politica di bilancio: le aree critiche prima e dopo la riforma

2 JIQ introduzione relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni Struttura della presentazione

3 JIQ introduzione relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni Struttura della presentazione

4 JIQ INTRODUZIONE - 1 leredità della crisi: debito più elevato … Tab. 1 – Debito pre-crisi e stima dellimpatto della crisi in un campione di paesi del G20 (in percentuale del PIL) Fonte: IMF (2009a).

5 JIQ INTRODUZIONE - 2 … crescita più bassa … Fig. 2 – Tasso di crescita reale del PIL - Italia

6 JIQ INTRODUZIONE - 3 … disavanzo strutturale più elevato … Fig. 1 – Previsioni della spesa pensionistica italiana pre e post-crisi [Fonte: RGS (2008), DPEF (2009)]

7 JIQ INTRODUZIONE - 4 con ovvie conseguenze per la dinamica del rapporto tra debito e prodotto Fig. 3 – La dinamica del debito: confronto tra scenari alternativi di previsione fonte: Balassone, Franco e Rizza (2009)

8 JIQ INTRODUZIONE - 5 un menù di operazioni straordinarie più ristretto che in passato … Fig. 4 – Il contibuto delle operazioni straordinarie alla riduzione del debito in Italia tra il 1997 e il 2007 (in percentuale del PIL) Fonte: Franco e Rizza (2009) – Le operazioni straordinarie includono la ristrutturazione del debito e le vendite di attività finanziarie e immobiliari.

9 JIQ INTRODUZIONE - 6 Correggere il disavanzo e assicurare la sostenibilità del debito saranno di nuovo priorità nei prossimi anni In passato: forti difficoltà nel conseguire gli obiettivi di finanza pubblica Specie con riferimento al controllo della spesa

10 JIQ INTRODUZIONE - 7 Fig. 5 – Saldo primario della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL) difficoltà nel conseguire gli obiettivi per il saldo primario …

11 JIQ INTRODUZIONE - 8 Fig. 6 – Debito della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL) … per il debito …

12 JIQ INTRODUZIONE - 9 Fig. 7 – Tasso di crescita reale delle spese correnti primarie della PA: obiettivi e risultati ( ) - (percentuali) … e per la spesa

13 JIQ INTRODUZIONE - 10 cresce lincidenza della spesa sul prodotto

14 JIQ INTRODUZIONE - 10 teoria + evidenza empirica: alcune istituzioni facilitano il consolidamento finanze pubbliche per lItalia, due specificità: decentramento - opportunità di guadagni di efficienza: vantaggio informativo (ma attenzione ai rischi di elite capture), pressione competitiva (voting with ones feet,yardstick competition) - prerequisito: accountability informazione, chiare responsabilità e vincolo di bilancio (no salvataggio) - riforma italiana ancora incompleta (costituzione, 2001; legge delega 2009; patto interno annuale) contesto europeo - compatibilità con regole e procedure UE (es. Germania)

15 JIQ introduzione la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni Struttura della presentazione

16 JIQ ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO Tre momenti chiave nella definizione delle politiche (Blondy et al. 2009) comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia

17 JIQ ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO Tre momenti chiave nella definizione delle politiche (Blondy et al. 2009) comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia

18 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 1 correlazione positiva tra cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007), European Commission (2007), Ahrend et al. (2006) The larger the cyclically adjusted deficit, the larger was the size of the ensuing fiscal consolidation. This may reflect that large deficits made it raised public more necessary to consolidate and, at the same time, raised public awareness of the extent of the problem, making it easier to act awareness of the extent of the problem, making it easier to act correlazione positiva tra trasparenza e condizioni delle finanze pubbliche Alt and Lassen (2003), Hameed (2005)

19 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 2 cognizione della stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007)

20 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 3 cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Ahrend et al. (2006)

21 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 4 cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti European Commission (2007)

22 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 5 correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Alt and Lassen (2003)

23 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 6 correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Hameed (2005)

24 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 7 Cosa occorre? rapporti esaurienti, credibili e tempestivi effetto diretto: tassi di interesse più bassi Hameed (2005), Bernroth and Wolff (2006), Standard and Poors (2009) effetto indiretto: limiti alla contabilità creativa Koen e van den Noord (2005), Balassone, Franco e Zotteri (2007) previsioni a medio/lungo termine affidabili contrasto alla tendenza a valutazioni miopi Puviani (1903), Buchanan and Wagner (1977), Persson e Svensson (1989), Tabellini e Alesina (1990) esercizi di previsione regolari sono sempre più comuni (es.: Norvegia, Germania, UK, Australia – AWG UE) Balassone, Franco e Rizza (2009) valutazione prudente dei rischi analisi di sensibilità IMF (2007)

25 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 8 rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Hameed (2005)

26 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 9 rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Bernroth and Wolff (2006)

27 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 10 rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Standard and Poors (2009)

28 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 11 rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Koen e van den Noord (2005)

29 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 12 rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)

30 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 13 rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)

31 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 14 rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)

32 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 15 Previsioni a medio termine [(Fiscal Transparency Code, IMF (2007)] Accountability: A medium-term budget framework, if applied rigorously, provides: a very clear statement of the revenue and expenditure effects of maintaining current government policies, a mechanism for controlling the introduction of new policies a tool for tracking budget implementation beyond a single year. Of crucial importance is a set of mutually consistent assumptions that are plausible, have a reasonable prospect of occurring, and are not prone to bias

33 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16 Previsioni a lungo termine - Skancke (2003) The comparison of projections of net cash flow from petroleum and pension expenditure had the greatest impact even though advocating fiscal restraint is not easy when the general government budget surplus is around 15 per cent of GDP

34 JIQ COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16 Analisi di sensibilità The main assumptions about economic developments and policies should be realistic and clearly specified, and sensitivity analysis should be presented. It is important for policy makers to have a clear understanding of the extent to which plausible variations in macroeconomic variables could exert pressure for the budget to deviate from the envisaged path. (IMF, 2007)

35 JIQ ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO Tre momenti chiave nella definizione delle politiche (Blondy et al. 2009) comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia

36 JIQ DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 1 strategia di medio termine (credibile) policy meno volatile economia meno volatile più crescita -1% policy volatility (deviazione standard della spesa pubblica) -1% volatilità del prodotto (Fatás e Mihov, 2003) 15% delleccesso di volatilità del prodotto in America Latina rispetto paesi industrialli e sud-est asiatico è dovuta alla volatilità della politica di bilancio (De Ferranti et al., 2000) volatilità prodotto avversione rischio investimenti crescita (Bernanke, 1983) volatilità peso short-term allocazione subottimale crescita (Serven, 1998) volatilità perdite di capitale umano crescita ( Martin and Rogers, 1997) [evidenza empirica: IMF (2005); Aizenman e Pinto (2005), Kose et al. (2005)]

37 JIQ DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 2 la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza meno interessi Greeces debt dynamics are particularly daunting at present, given the high starting point for debt and the large deficit. Lack of credibility, on the back of past revisions to the data and unreliable statistics, has led to sharp re-pricing of the risk, with higher rates now complicating the picture for the Greek authorities – (Credit Suisse, 2010)

38 JIQ DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 3 la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza meno interessi La tolleranza al debito dipende dalla storia di un paese in termini di default e inflazione, è tipicamente più bassa per i paesi emergenti (Reinhart et al., 2003)

39 JIQ DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 4 la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza meno interessi Gli spread si allargano durante la crisi (Sgherri e Zoli, 2009)

40 JIQ DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 5 elementi chiave: adozione di obiettivi/regole di condotta chiari - sempre più diffuso (IMF, 2009) - correlazione regole/risultati (OECD, 2007; European Commission, 2007) in un contesto decentrato, vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo IMF (2009c), Balassone e Franco (2002) programmazione di medio periodo della spesa (Ljungman, 2008) - consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Alesina e Perotti (1996), von Hagen et al. (2002), Ahrend et al. (2006) - incapacità controllo spesa fallimento consolidamento European Commission (2007), OECD (2007), Alt and Lassen (2003) valutazione indipendente - tendenza a utilizzare previsioni ottimistiche Öller e Barot (2000), Jounung e Larch (2004), Milesi-Ferretti e Moryama (2004)

41 JIQ adozione di regole di condotta: sempre più comune (IMF, 2009) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 6

42 JIQ correlazione regole/risultati (European Commission, 2007) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 7

43 JIQ correlazione regole/risultati (OECD, 2007) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 8

44 JIQ vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo IMF (2009c) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 9

45 JIQ consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Ahrend et al. (2006) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 10

46 JIQ consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Von Hagen et al. (2002) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 11

47 JIQ incapacità controllo spesa fallimento consolidamento European Commission (2007) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 12

48 JIQ tendenza a utilizzare previsioni macroeconomiche ottimistiche Milesi-Ferretti e Moryama (2004) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 13

49 JIQ i previsori indipendenti mostrano un bias minore (Jonung e Larch, 2004) DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 14

50 JIQ ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO Tre momenti chiave nella definizione delle politiche (Blondy et al. 2009) comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia

51 JIQ ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 1 attuazione = preparazione, approvazione, esecuzione del bilancio le buone pratiche internazionali Ljungman (2009) : - buon collegamento tra bilancio e fiscal rule (macro-obiettivi) - preparazione top-down - approvazione top-down - esecuzione disciplinata (poche modifiche)

52 JIQ Fiscal ruleRequisitiRischi Golden rule Investimenti netti e separazione bilancio corrente/conto capitale Valutazione ammortamenti ed errata classificazione delle spese Tetti di spesa Spesa totaleTax expenditures Limiti al disavanzo strutturale Correzione per gli effetti del ciclo economico e valutazione misure temporanee Sovrastima prodotto potenziale, identificazione misure temporanee Limiti al debito Censimento delle passivitàIdentificazione debitore, contingent liabilities e valutazione attività Net worth Competenza economicaValuazioni opportunistiche ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 2 collegamento tra bilancio e fiscal rule (macro-obiettivi)

53 JIQ ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 3 preparazione top-down a) previsioni macro e delle entrate [regole/policy] b) obiettivi (saldo, debito) [regole/policy] c) pressione fiscale e tetto spesa aggregata [policy] d) ripartizione risorse per grandi aggregati (ministeri) [policy] e) assegnazioni di bilancio dettagliate motivazione: contrasta deficit-bias da common-pool (Weingast et al., 1981) se decisioni su obiettivi sono separate da decisioni su allocazione (Perotti,1998)

54 JIQ evidenza (Von Hagen, 1992; Von Hagen e Harde, 1994, European Commission, 2007) ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 4

55 JIQ ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 5 approvazione top-down, due punti di vista: problema del common pool più grave in parlamento che nel governo decide tutto il governo, parlamento accetta o respinge parlamento è la fonte di autorità: deve avere un ruolo attivo nel fissare gli obiettivi e nel decidere lallocazione risorse una possibile riconciliazione: discussione e approvazione parlamentare (con limitati poteri di emendamento) degli obiettivi generali (es.: DPEF) preparazione del bilancio: ruolo attivo del parlamento (con limiti?) entro il perimetro tracciato dagli obiettivi generali

56 JIQ ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 6 esecuzione disciplinata appropriato sistema gestione rischi Cebotari (2008), Cebotari et al. (2008), IMF (2009b) riallocazione di risorse allinterno del bilancio (cd. virement) fondi di riserva soggetti a regole chiare di utilizzo

57 JIQ ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 7 esecuzione disciplinata: esempi fondi di riserva (nellambito delle risorse allocate ai vari programmi): Paesi Bassi: 0.25% UK: 0.75 – 1% Canada: 1.5 – 2% Svezia: 1.5 – 2% Australia: 1.5 – 5% Componenti bilancio« Virement » Set- tori Pro- gram- mi capi- toli TO- TALE Pro- grammi capitoli UK caso per caso 100% (no capitale) SWE No FRA % 100% (no. salari) AUS ,080 fino a 5m A$ 100%

58 JIQ introduzione la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni Struttura della presentazione

59 JIQ LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 1 per la valutazione riprendiamo le tre categorie: comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia NB: nel confronto internazionale lItalia occupa verosimilmente una posizione intermedia

60 JIQ LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 2 comprensione dei problemi reporting incompleto, eccessivamente complesso previsioni di finanza pubblica poco trasparenti disponibilità previsioni di lungo periodo (impatto sulle policy?) scarsa attenzione alla gestione dei rischi definizione di una strategia credibile regole sufficientemente chiare (UE) no coordinamento formalizzato gov. centrale-gov. locale no valutatore nazionale indipendente (previsioni e/o politiche) no programmazione di medio periodo della spesa attuazione della strategia legame debole bilancio stato/macro-obiettivi (disavanzo e debito PA) approccio top-down in preparazione e approvazione bilancio esecuzione bilancio poco disciplinata

61 JIQ LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 3 una rappresentazione sintetica COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualit à del reporting Trasp. prev. fin.pub. Prev. lungo periodo Attenzio- ne ai rischi Chiarezza regole Coordi- namento GC-GL Valuta- zioni indipen- denti Program- mazione spesa Legame bilancio- obiettivi Prepa- razione bilancio Appro- vazione bilancio Esecu- zione bilancio PRE- RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Disponi- bili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top- down Poco disci- plinata

62 JIQ PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1 statistiche di finanza pubblica (PA) produzione indipendente (Istat e BI) informazioni incomplete in alcune aree (transazioni in attività finanziarie; stato patrimoniale) macchinoso raccordo tra cassa e competenza (debito e saldo) complesso raccordo tra bilancio stato e indebitamento netto PA (manca omogeneità basi contabili) previsioni finanza pubblica basso grado di dettaglio poche info su ipotesi tecniche, analisi sensibilità, analisi rischi distinzione poco chiara legislazione corrente/politiche correnti

63 JIQ PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 2 il raccordo tra i saldi: dal saldo netto da finanziare (BS) al fabbisogno di SS e SP… Balassone, Mazzotta e Monacelli (2008)

64 JIQ PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 3 … allindebitamento netto della PA …

65 JIQ PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 4

66 JIQ PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 5 le previsioni nel DPEF Quadro macroeconomico -Dettaglio sufficiente (esogene internazionali, conto impieghi, deflatori, costo del lavoro e occupazione) -Mancano: confronto con altre previsioni; analisi di sensibilità; discussione concisa variazione rispetto a previsioni precedenti (focus sul 1° anno di previsione) Finanza pubblica -Dettaglio insufficiente (conto economico PA per grandi aggregati; composizione redditi da lavoro, pensioni, sanità?) -Confronto con previsioni precedenti presente ma poco articolato -Mancano: previsioni a politiche invariate; analisi di sensibilità; raccordo BS – indebitamento PA

67 JIQ PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 7 DPEF: il quadro macro

68 JIQ PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 8 DPEF: la finanza pubblica

69 JIQ PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 1 coordinamento gov. centrale - gov. locale: insoddisfacente Banca dItalia, 2003; Balassone, Franco e Zotteri, 2001; Patrizii, Rapallini and Zito (2005); Balassone et al., 2008 patto di stabilità interno: una regola che fissa obiettivi annuali di miglioramento del saldo di bilancio delle singole amm.ni locali sentito il parere delle conferenze - frequenti cambiamenti alla normativa (ridefinizione delle variabili di riferimento, anche retroattiva; tra il 2002 e il 2006 il patto mira al controllo della spesa, non del saldo) - il saldo di riferimento non è lindebitamento netto di contabilità nazionale (come si raccorda il patto con gli obiettivi di finanza pubblica?) accordi governo-regioni per la sanità (e procedure per la gestione dei debordi)

70 JIQ PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 2 manca un valutatore nazionale lesperienza internazionale grande varietà di soluzioni In Svezia il Fiscal Policy Council - unagenzie governativa – ha il compito di condurre una valutazione indipendente della politica di bilancio. Pubblica un rapporto annuale (Swedish Fiscal Policy) su cui il Parlamento basa la sua valutazione delle scelte governative. Organizza conferenze e seminari in materia di finanza pubblica. Pubblica studi monografici (Studies in Fiscal Policy) In Ungheria il Fiscal Council è un ente statale indipendente che ha il compito di sostenere una gestione responsabile delle finanze pubbliche, che ne assicuri la trasparenza e la sostenibilità Svolge funzioni di analisi e sorveglianza. Effettua previsioni autonome. Valuta la coerenza delle proposte governative e parlamentari con le regole di condotta definite per legge. Pubblica le sue conclusioni (ultima uscita: analisi dei rischi sottostanti le previsioni di bilancio)

71 JIQ PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 4 il rapporto 2009 del FPC svedese riguarda due questioni: 1.How well has the Government succeeded in adjusting fiscal policy to the dramatic cyclical weakening? 2.How should the economic policy frameworks be further developed? alcune delle principali conclusioni: 1.Government measures to handle the financial crisis itself have generally been adequate 2.Additional stimulus measures should be taken in 2010, including […] a temporary increase in unemployment benefits. 3.Unemployment insurance should be made cyclically dependent, so that the benefit level is higher in a recession than in a boom. 4.Reporting of the total worth of the general government sector is still inadequate 5. The review of the fiscal framework now under way must clarify the overall objectives behind the surplus target 6.A gradual rise in lifetime working hours should be part of the strategy for meeting the demographic strains.

72 JIQ PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 5 manca una programmazione di medio periodo della spesa in altri paesi: COUNTRY COVERAGE LEVEL OF DETAIL TIME HORIZON DISCIPLINE Soc Sec Debt Interest Local Govt % of public spending Rolling or Fixed Frequency of Revision AGGREGATE EXPENDITURE CEILINGS FinlandSomeNo 36% Total Spending 4 4 fixedEvery 4 years NetherlandsYesNoTfers80%4 Sectors4 4 fixedEvery 4 years SwedenYesNoTfers64% Total Spending 3 2 fixed + 1 rollingEvery year FIXED MINISTERIAL PLANS United KingdomNo Tfers59%25 Depts3 2 fixed + 1 rollingEvery 3 years FranceNoYesNo31%35 Missions3 2 fixed + 1 rollingEvery 2 years

73 JIQ PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 6 in Italia la spesa non contribuisce al risanamento Fig. 1.4 – Contributi alla riduzione del disavanzo della PA (% PIL)

74 JIQ PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1 lesecuzione del bilancio tre (quattro?) sistemi contabili complicano il monitoraggio (legame debole tra bilancio e obiettivi di policy) convivono eccessi di rigidità e di flessibilità pochi margini di riallocazione nel bilancio (virement) molti fondi speciali con dotazioni ampie e regole duso poco stringenti programmi open-ended (sanità, previdenza)

75 JIQ PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 2 saldo netto da finanziare e indebitamento netto della PA (miliardi di euro)

76 JIQ PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 3 il costo di una contabilità complessa … In the best Gladstonian tradition …. On the expenditure side, what mattered was expenditure above the famous line in the Exchequer accounts, dating from the Sinking Fund Act of 1875… Only an old Treasury hand could be expected to know the difference within this hybrid accounting framework therefore, the simple moral imperative of balancing the budget was in practice wrapped in the esoteric conventions of the public accounts Clarke, P. (1998), Keynes, Buchanan and the Balanced Budget doctrine, in J. Maloney (1998), Cheltenham, Edward Elgar, p. 64

77 JIQ PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 4 lentità dei fondi di riserva Seminario RGS su riforma legge di contabilità, SSEF,

78 JIQ PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 5 anche la Ragioneria Generale guarda ai fondi con preoccupazione… Il meccanismo di utilizzo dei fondi rappresenta uno strumento di flessibilità importante per la gestione del bilancio, rende disponibili una parte delle risorse in corso desercizio ma non cè piena trasparenza del legame esistente tra lallocazione iniziale degli stanziamenti e leffettivo impiego delle risorse, che tiene conto anche della ripartizione dei fondi e si riduce lincentivo a una più consapevole programmazione delle attività e delle risorse Seminario RGS sulla riforma della legge di contabilità SSEF, 18 dicembre 2009

79 JIQ PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 7 i programmi open-ended Art. 81 Costituzione: Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Legge 468/1978: clausola di salvaguardia per la copertura di oneri imprevisti per nuove leggi che comportano nuovi o maggiori oneri Non ci sono obblighi di copertura per le spese derivanti da provvedimenti approvati in passato Esempio: se la spesa pensionistica eccede le previsioni pensioni -in Svezia, cè un meccanismo automatico di correzione dei trattamenti (indicizzazione) -in Germania, cè un meccanismo automatico di adeguamento delle aliquote contributive

80 JIQ introduzione la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni Struttura della presentazione

81 JIQ LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 1 la riforma riconosce molte delle carenze e interviene su: completezza reporting e armonizzazione contabile trasparenza delle previsioni [definizione obiettivi] e coordinamento governo centrale-governo locale programmazione della spesa legame bilancio-obiettivi di policy struttura/preparazione/approvazione/esecuzione del bilancio ma spesso rinvia la soluzione a successiva legislazione delegata armonizzazione contabile coordinamento governo centrale-governo locale programmazione della spesa legame bilancio-obiettivi di policy struttura/esecuzione del bilancio

82 JIQ LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 2 alcune soluzioni presentano profili di particolare problematicità armonizzazione contabile programmazione della spesa altre questioni non vengono affrontate rapporto tra previsioni di lungo periodo e policy attenzione ai rischi valutazioni indipendenti programmi open-ended

83 JIQ LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 3 una rappresentazione sintetica COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILEATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualit à del reporting Trasp. prev. fin. pub. Prev. lungo periodo Atten- zione ai rischi Chiarezza regole Coordi- namento GC-GL Valutazioni indipendenti Program- mazione spesa Legame bilancio- obiettivi Prepa- razione bilancio Appro- vazione bilancio Esecu- zione bilancio PRE- RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Dispo- nibili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top- down Poco disci- plinata RIFORMA Si, delega Si... Si, delega.... In parte, delega Si, delega Si In parte, delega

84 JIQ LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 3 una rappresentazione sintetica COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILEATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualit à del reporting Trasp. prev. fin. pub. Prev. lungo periodo Atten- zione ai rischi Chiarezza regole Coordi- namento GC-GL Valutazioni indipendenti Program- mazione spesa Legame bilancio- obiettivi Prepa- razione bilancio Appro- vazione bilancio Esecu- zione bilancio PRE- RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Dispo- nibili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top- down Poco disci- plinata RIFORMA Si, delega Si... Si, delega... In parte, delega Si, delega Si In parte, delega

85 JIQ POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1 qualità del reporting: armonizzazione contabile Ar t. 2: [entro 1 anno]: armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle AP, ad esclusione delle regioni e degli enti locali - schemi raccordabili con quelli adottati in ambito europeo - affiancamento, ai fini conoscitivi, di contabilità economico-patrimoniale - riclassificazione dei dati contabili delle amministrazioni tenute al regime di contabilità civilistica - bilancio consolidato amministrazioni/aziende problemi coordinamento con commissione tecnica paritetica legge delega sul federalismo fiscale [tempi: maggio 2010?] coerenza con art. 40 (delega - 2 anni - riforma struttura del bilancio) coerenza con art. 42 (delega - 3 anni - per passaggio a BS di cassa) un ulteriore sistema contabile?

86 JIQ POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 2 reporting standardizzato su archivio centralizzato Art. 13: le AP inseriscono in una banca dati unitaria presso il MEF i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all'attuazione della presente legge La banca dati contiene tutte le informazioni necessarie a dare attuazione al federalismo fiscale Lacquisizione dei dati avviene secondo schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro, sentiti ISTAT, CNIPA e Conf. Perm. Coord. problemi tempi? coordinamento con armonizzazione contabile possibili duplicazioni con strumenti già esistenti (SIOPE)

87 JIQ POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 3 trasparenza delle previsioni Art. 10: la Decisione di finanza pubblica (DFP ex DPEF) definisce obiettivi e previsioni per almeno i tre anni successivi (aggiorna anno corrente) e illustra: - scostamenti rispetto a obiettivi precedenti - previsioni tendenziali a legislazione vigente (per la spesa discrezionale ipotesi invarianza prestazioni) * al netto e al lordo misure una tantum * indicazione di massima risorse per impegni da anni precedenti - (in una nota metodologica) i criteri di formulazione delle previsioni problemi: - livello di dettaglio (e di analisi) - resta confusione legislazione vigente-politiche correnti (di massima) - analisi di sensibilità, analisi rischi, analisi lungo periodo?

88 JIQ coordinamento governo centrale - governi locali artt. 7,8,10: - 15 luglio: linee guida ripartizione obiettivi per sottosettore (da Governo a Conferenza Permanente Coordinamento e Parlamento) - 10 settembre: parere Conferenza Permanente Coordinamento (ripartizione interventi tra regioni, province e comuni per PSI; indicazioni per tradurre obiettivi di settore in regole per singolo ente) - 15 settembre: schema di Decisione di finanza pubblica - 15 ottobre: ddl stabilità (ex ddl finanziaria – incluso PSI) e ddl bilancio problemi -tempi per lattuazione della legge delega sul federalismo fiscale -condivisione obiettivi amm.ni locali: tempi stretti (esercizio annuale?) -disciplina separata per regioni e province autonome -obiettivi + golden rule = regola debito amm.ni locali: coerenza con altre norme? POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 1

89 JIQ La normativa sul debito delle AL (Bardozzetti, Franco, Vadalà, 2008) limiti al debito: - RSO: ammortamento < 25% entrate tributarie (quasi 4% del PIL) - Enti locali: interessi < 15% entrate correnti (oltre 10% del PIL) implicazioni a politiche correnti: - RSO devono ridurre di circa 1/3 il ricorso al debito - Enti locali possono raddoppiare il ricorso al debito serve un adeguato sistema contabile: - definizione investimenti e debito - trattamento società controllate - rapporto con il mercato (delegazione di pagamento) POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 2

90 JIQ POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 3 valutazioni indipendenti Art. 4: i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica … adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere [e delle rispettive strutture di supporto tecnico], con particolare riferimento a: - monitoraggio andamenti della finanza pubblica - verifica dello stato di attuazione della riforma - analisi del contenuto informativo dei documenti del Governo - verifica metodologie per la valutazione degli effetti dei provvedimenti e della relativa copertura finanziaria - analisi delle metodologie per la costruzione dei tendenziali problemi - novità? - risorse? - comunicazione? - indipendenza?

91 JIQ POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 4 programmazione della spesa Artt. [21, 40] Definizione spese non rimodulabili (oneri inderogabili) (spese obbligatorie: stipendi, pensioni e altre spese fisse; interessi passivi; spese da obblighi internazionali; spese così identificate per disposizione normativa). Delega (2 anni) per introduzione di criteri e modalità per la fissazione di limiti triennali per le spese rimodulabili Attività sistematica di spending review - Rapporto triennale sulla spesa problemi limitata entità della spesa soggetta ai tetti pluriennali (7%) regole di roll-over? definizione indicatori per la spending review (art. 2: delega armonizzazione 1 anno; art. 4: servizi parlamentari; art. 7: note integrative [PCM e MEF]; art. 40: delega bilancio 2 anni; art. 41: rapporto triennale sulla spesa)

92 JIQ POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1 legame tra bilancio e obiettivi di policy Art. 42: delega [3 anni] per passaggio al bilancio di cassa con: - sistemi di controllo degli impegni - rilevazione informazioni necessarie al raccordo con conti PA - previsione della graduale estensione alle altre PA. problemi cassa bilancio vs. cassa fabbisogno coordinamento con deleghe per larmonizzazione dei bilanci soluzione rinviata Art 50: delega [4 anni] per testo unico con: - integrazione BS – Tesoreria - razionalizzazione tesoreria unica - adeguamento della disciplina prevista dalla presente legge […] in considerazione dell'adozione del bilancio di cassa

93 JIQ POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 2 preparazione e approvazione del bilancio Art. 23: responsabilizzazione ministeri / virement - i Ministri indicano obiettivi e risorse necessarie raggiungimento anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse tra programmi - proposte fondate su legislazione vigente, no spesa storica - MEF valuta tenendo conto dei risultati conseguiti Art. 21: completamento ristrutturazione bilancio -unità di voto = programmi -realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa soluzione interlocutoria? -art. 40 delega [2 anni] – revisione struttura programmi/missioni (ribadisce principi ex art. 21: programma = unico centro responsabilità; autorizzazioni spesa = programma) -resta il nodo degli indicatori

94 JIQ POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 3 esecuzione del bilancio: fondi speciali e virement no modifiche sostanziali alla disciplina dei fondi speciali art. 40: delega [2 anni]: revisione e accorpamento fondi senza specificazioni ulteriori virement, art. 33 (solo spese rimodulabili): -variazioni compensative allinterno dei programmi su proposta Ministro competente (decreto MEF) -variazioni compensative tra programmi di una stessa missione con il bilancio di assestamento

95 JIQ POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 4 esecuzione del bilancio: ddl collegati alla manovra di FP vengono presentati entro il mese di febbraio (art. 7) sono anticipati nella DFP e concorrono al perseguimento degli obiettivi di FP (art. 10) i regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati (art. 10) problemi copertura: si utilizzano fondi speciali e/o di riserva indicati nella LB? si apportano variazioni al bilancio appena votato? ritardi nellattuazione degli interventi?

96 JIQ UNA RAPPRESENTAZIONE DI SINTESI COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualit à del reporting Trasp. prev. fin. pub. Previs. lungo periodo Atten- zione ai rischi Chiarezza regole Coordi- namento GC-GL Valuta- zioni indipen- denti Program- mazione spesa Legame bilancio- obiettivi Prepara- zione bilancio Approva- zione bilancio Esecu- zione bilancio PRE- RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Disponi- bili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top- down Poco disci- plinata POST- RIFORMA ? migliora... ? ?? migliora ?

97 JIQ UNA RAPPRESENTAZIONE DI SINTESI COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualit à del reporting Trasp. prev. fin. pub. Previs. lungo periodo Atten- zione ai rischi Chiarezza regole Coordi- namento GC-GL Valuta- zioni indipen- denti Program- mazione spesa Legame bilancio- obiettivi Prepara- zione bilancio Approva- zione bilancio Esecu- zione bilancio PRE- RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Disponi- bili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top- down Poco disci- plinata POST- RIFORMA ? migliora... ? ?? migliora ?

98 JIQ introduzione la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica conclusioni Struttura della presentazione

99 JIQ CONCLUSIONI - 1 aree di attenzione armonizzazione contabile coordinamento governo centrale - governo locale legame bilancio/macro-obiettivi disciplina fondi speciali cosa manca analisi dei rischi legame previsioni di lungo periodo/policy valutazioni indipendenti tetti pluriennali di spesa esperienze utili Svezia UK Francia

100 JIQ CONCLUSIONI - 2 big-bang vs. sequencing (impatto sul capitale amministrativo) Personale amministrativo Economisti Personale esterno COMPRENSIONE DEI PROBLEMIDEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILEATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualit à reporting Trasp. prev. fin. pub. Prev. lungo periodo Att.ne rischi Chiarezza regole Coord. gov.centrale gov. locale Valutaz. indip. Programm. Spesa Legame bilancio- obiettivi Prep. bilancio Approv. bilancio Esecuzione bilancio 1... …3 /4…21333

101 JIQ RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI - 1 AA.VV. (2009a), Government Output and Productivity Measurement: Lessons from the International Experience, Workshop internazionale organizzato dal Ministero dellAmministrazione pubblica e dellinnovazione e dal CEIS-Tor Vergata, aprile, disponibile sul sito: AA.VV. (2009b), Misurazione della performance e qualità della spesa pubblica, Workshop organizzato dal Servizio Studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, aprile, disponibile sul sito: Adema, Maike (2008), Budgeting under Expenditure Rules in the Netherlands, presentato al Workshop internazionale su Disciplina di bilancio ed efficienza del settore pubblico, organizzato dal Servizio Studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, luglio, disponibile sul sito: Ahrend, R., P. Catte and R. Price (2006), Interactions Between Monetary and Fiscal Policy: How Monetary Conditions Affect Fiscal Consolidation., OECD Economics Department Working Papers, No Aizenman, Joshua, and Brian Pinto, 2005, Managing Economic Volatility and Crises: A Practitioners Guide (Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press). Alesina, A. and S. Ardagna (1998), Tales of Fiscal Adjustments, Economic Policy, Vol. 27, pp. 489– 543. and Roberto Perotti (1996), Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, IMF Working Paper 96/70,(Washington: IMF).

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