Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni”

Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni”
Legge di contabilità e politica di bilancio: le aree critiche prima e dopo la riforma Fabrizio Balassone Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010

Struttura della presentazione
introduzione relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni 2

introduzione relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni 3

INTRODUZIONE - 1 l’eredità della crisi: debito più elevato …
Tab. 1 – Debito pre-crisi e stima dell’impatto della crisi in un campione di paesi del G20 (in percentuale del PIL) Fonte: IMF (2009a). 4

INTRODUZIONE - 2 … crescita più bassa …
Fig. 2 – Tasso di crescita reale del PIL - Italia 5

INTRODUZIONE - 3 … disavanzo strutturale più elevato …
Fig. 1 – Previsioni della spesa pensionistica italiana pre e post-crisi [Fonte: RGS (2008), DPEF (2009)]

INTRODUZIONE - 4 con ovvie conseguenze per la dinamica del rapporto
tra debito e prodotto Fig. 3 – La dinamica del debito: confronto tra scenari alternativi di previsione fonte: Balassone, Franco e Rizza (2009) 7

INTRODUZIONE - 5 un menù di operazioni straordinarie
più ristretto che in passato … Fig. 4 – Il contibuto delle operazioni straordinarie alla riduzione del debito in Italia tra il 1997 e il (in percentuale del PIL) Fonte: Franco e Rizza (2009) – Le operazioni straordinarie includono la ristrutturazione del debito e le vendite di attività finanziarie e immobiliari . 8

INTRODUZIONE - 6 Correggere il disavanzo e assicurare la sostenibilità
del debito saranno di nuovo priorità nei prossimi anni In passato: forti difficoltà nel conseguire gli obiettivi di finanza pubblica Specie con riferimento al controllo della spesa 9

INTRODUZIONE - 7 difficoltà nel conseguire gli obiettivi per il saldo primario … Fig. 5 – Saldo primario della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL) 10

INTRODUZIONE - 8 … per il debito …
Fig. 6 – Debito della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL) 11

INTRODUZIONE - 9 … e per la spesa
Fig. 7 – Tasso di crescita reale delle spese correnti primarie della PA: obiettivi e risultati ( ) - (percentuali) 12

INTRODUZIONE - 10 cresce l’incidenza della spesa sul prodotto 13

INTRODUZIONE - 10 teoria + evidenza empirica: alcune istituzioni facilitano il consolidamento finanze pubbliche per l’Italia, due specificità: decentramento - opportunità di guadagni di efficienza: vantaggio informativo (ma attenzione ai rischi di “elite capture”), pressione competitiva (“voting with one’s feet”, “yardstick competition”) - prerequisito: “accountability”  informazione, chiare responsabilità e vincolo di bilancio (no salvataggio) - riforma italiana ancora incompleta (costituzione, 2001; legge delega 2009; patto interno “annuale”) contesto europeo - compatibilità con regole e procedure UE (es. Germania) 14

introduzione la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica (legge , 196) conclusioni 15

ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
Tre momenti chiave nella definizione delle politiche (Blondy et al. 2009) comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia 16

COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 1
correlazione positiva tra cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007), European Commission (2007), Ahrend et al. (2006) “The larger the cyclically adjusted deficit, the larger was the size of the ensuing fiscal consolidation. This may reflect that large deficits made it more necessary to consolidate and, at the same time, raised public awareness of the extent of the problem, making it easier to act” correlazione positiva tra trasparenza e condizioni delle finanze pubbliche Alt and Lassen (2003), Hameed (2005) 18

cognizione della stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007) 19

cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Ahrend et al. (2006) 20

cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti European Commission (2007) 21

correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Alt and Lassen (2003) 22

correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Hameed (2005) 23

Cosa occorre? rapporti esaurienti, credibili e tempestivi effetto diretto: tassi di interesse più bassi Hameed (2005), Bernroth and Wolff (2006), Standard and Poor’s (2009) effetto indiretto: limiti alla contabilità creativa Koen e van den Noord (2005), Balassone, Franco e Zotteri (2007) previsioni a medio/lungo termine affidabili contrasto alla tendenza a valutazioni “miopi” Puviani (1903), Buchanan and Wagner (1977), Persson e Svensson (1989), Tabellini e Alesina (1990) esercizi di previsione regolari sono sempre più comuni (es.: Norvegia, Germania, UK, Australia – AWG UE) Balassone, Franco e Rizza (2009) valutazione prudente dei rischi → analisi di sensibilità IMF (2007) 24

rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Hameed (2005) 25

rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Bernroth and Wolff (2006) 26

rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Standard and Poor’s (2009) 27

rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Koen e van den Noord (2005) 28

rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007) 29

Previsioni a medio termine [(Fiscal Transparency Code, IMF (2007)] Accountability: “A medium-term budget framework, if applied rigorously, provides: a very clear statement of the revenue and expenditure effects of maintaining current government policies, a mechanism for controlling the introduction of new policies a tool for tracking budget implementation beyond a single year.” “Of crucial importance is a set of mutually consistent assumptions that are plausible, have a reasonable prospect of occurring, and are not prone to bias”

Previsioni a lungo termine - Skancke (2003) “The comparison of projections of net cash flow from petroleum and pension expenditure had the greatest impact even though advocating fiscal restraint is not easy when the general government budget surplus is around 15 per cent of GDP”

Analisi di sensibilità “The main assumptions about economic developments and policies should be realistic and clearly specified, and sensitivity analysis should be presented.” “It is important for policy makers to have a clear understanding of the extent to which plausible variations in macroeconomic variables could exert pressure for the budget to deviate from the envisaged path.” (IMF, 2007)

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 1
strategia di medio termine (credibile)  policy meno volatile  economia meno volatile  più crescita -1% policy volatility (deviazione standard della spesa pubblica)  -1% volatilità del prodotto (Fatás e Mihov, 2003) 15% dell’eccesso di volatilità del prodotto in America Latina rispetto paesi industrialli e sud-est asiatico è dovuta alla volatilità della politica di bilancio (De Ferranti et al., 2000) volatilità prodotto   avversione rischio   investimenti   crescita  (Bernanke, 1983) volatilità   peso short-term   allocazione subottimale  crescita  (Serven, 1998) volatilità  perdite di capitale umano  crescita  (Martin and Rogers, 1997) [evidenza empirica: IMF (2005); Aizenman e Pinto (2005), Kose et al. (2005)] 36

la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza  meno interessi “Greece’s debt dynamics are particularly daunting at present, given the high starting point for debt and the large deficit. Lack of credibility, on the back of past revisions to the data and unreliable statistics, has led to sharp re-pricing of the risk, with higher rates now complicating the picture for the Greek authorities” – (Credit Suisse, 2010) 37

la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza  meno interessi La “tolleranza” al debito dipende dalla storia di un paese in termini di default e inflazione, è tipicamente più bassa per i paesi emergenti (Reinhart et al., 2003) 38

la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza  meno interessi Gli spread si allargano durante la crisi (Sgherri e Zoli, 2009) 39

elementi chiave: adozione di obiettivi/regole di condotta chiari - sempre più diffuso (IMF, 2009) - correlazione regole/risultati (OECD, 2007; European Commission, 2007) in un contesto decentrato, vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo IMF (2009c), Balassone e Franco (2002) programmazione di medio periodo della spesa (Ljungman, 2008) - consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Alesina e Perotti (1996), von Hagen et al. (2002), Ahrend et al. (2006) - incapacità controllo spesa  fallimento consolidamento European Commission (2007), OECD (2007), Alt and Lassen (2003) valutazione indipendente - tendenza a utilizzare previsioni ottimistiche Öller e Barot (2000), Jounung e Larch (2004), Milesi-Ferretti e Moryama (2004) 40

adozione di regole di condotta: sempre più comune (IMF, 2009) 41

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 7
correlazione regole/risultati (European Commission, 2007) 42

DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 8
correlazione regole/risultati (OECD, 2007) 43

vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo IMF (2009c) 44

consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Ahrend et al. (2006) 45

consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Von Hagen et al. (2002) 46

incapacità controllo spesa  fallimento consolidamento European Commission (2007) 47

tendenza a utilizzare previsioni macroeconomiche ottimistiche Milesi-Ferretti e Moryama (2004) 48

i previsori indipendenti mostrano un bias minore (Jonung e Larch, 2004) 49

ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 1
attuazione = preparazione, approvazione, esecuzione del bilancio le “buone pratiche” internazionali Ljungman (2009) : - buon collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi) - preparazione “top-down” - approvazione “top-down” - esecuzione “disciplinata” (poche modifiche) 51

collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi) Fiscal rule Requisiti Rischi Golden rule Investimenti netti e separazione bilancio corrente/conto capitale Valutazione ammortamenti ed errata classificazione delle spese Tetti di spesa Spesa totale Tax expenditures Limiti al disavanzo strutturale Correzione per gli effetti del ciclo economico e valutazione misure temporanee Sovrastima prodotto potenziale, identificazione misure temporanee Limiti al debito Censimento delle passività Identificazione debitore, contingent liabilities e valutazione attività Net worth Competenza economica Valuazioni “opportunistiche”

preparazione “top-down” a) previsioni macro e delle entrate  [regole/policy]  b) obiettivi (saldo, debito) c) pressione fiscale e tetto spesa aggregata  [policy] d) ripartizione risorse per grandi aggregati (ministeri) e) assegnazioni di bilancio dettagliate motivazione: contrasta “deficit-bias” da “common-pool” (Weingast et al., 1981) se decisioni su obiettivi sono separate da decisioni su allocazione (Perotti ,1998) 53

evidenza (Von Hagen, 1992; Von Hagen e Harde, 1994, European Commission, 2007) 54

approvazione “top-down”, due punti di vista: problema del “common pool” più grave in parlamento che nel governo  decide tutto il governo, parlamento accetta o respinge parlamento è la fonte di autorità: deve avere un ruolo attivo nel fissare gli obiettivi e nel decidere l’allocazione risorse una possibile riconciliazione: discussione e approvazione parlamentare (con limitati poteri di emendamento) degli obiettivi generali (es.: DPEF) preparazione del bilancio: ruolo attivo del parlamento (con limiti?) entro il perimetro tracciato dagli obiettivi generali 55

esecuzione disciplinata  appropriato sistema gestione rischi Cebotari (2008), Cebotari et al. (2008), IMF (2009b) riallocazione di risorse all’interno del bilancio (cd. “virement”) fondi di riserva soggetti a regole chiare di utilizzo 56

esecuzione disciplinata: esempi “fondi” di riserva (nell’ambito delle risorse allocate ai vari programmi): Paesi Bassi: 0.25% UK: 0.75 – 1% Canada: 1.5 – 2% Svezia: 1.5 – 2% Australia: 1.5 – 5% Componenti bilancio « Virement » Set-tori Pro-gram-mi “capi-toli” TO-TALE Pro- grammi “capitoli” UK 25 3 6 450 caso per caso 100% (no capitale) SWE 27 20 1 540 No FRA 32 4 7 950 2% 100% (no. salari) AUS 13 8 2,080 fino a 5m A$ 100% 57

LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 1
per la valutazione riprendiamo le tre categorie: comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia NB: nel confronto internazionale l’Italia occupa verosimilmente una posizione intermedia 59

comprensione dei problemi reporting incompleto, eccessivamente complesso previsioni di finanza pubblica poco trasparenti disponibilità previsioni di lungo periodo (impatto sulle policy?) scarsa attenzione alla gestione dei rischi definizione di una strategia credibile regole sufficientemente chiare (UE) no coordinamento formalizzato gov. centrale-gov. locale no “valutatore nazionale indipendente” (previsioni e/o politiche) no programmazione di medio periodo della spesa attuazione della strategia legame debole bilancio stato/macro-obiettivi (disavanzo e debito PA) approccio top-down in preparazione e approvazione bilancio esecuzione bilancio poco disciplinata 60

una rappresentazione sintetica COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualità del reporting Trasp. prev. fin.pub. Prev. lungo periodo Attenzio-ne ai rischi Chiarezza regole Coordi-namento GC-GL Valuta-zioni indipen-denti Program-mazione spesa Legame bilancio-obiettivi Prepa-razione bilancio Appro-vazione bilancio Esecu-zione bilancio PRE-RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Disponi-bili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top-down Poco disci-plinata 61

PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1
statistiche di finanza pubblica (PA) produzione indipendente (Istat e BI) informazioni incomplete in alcune aree (transazioni in attività finanziarie; stato patrimoniale) macchinoso raccordo tra cassa e competenza (debito e saldo) complesso raccordo tra bilancio stato e indebitamento netto PA (manca omogeneità basi contabili) previsioni finanza pubblica basso grado di dettaglio poche info su ipotesi tecniche, analisi sensibilità, analisi rischi distinzione poco chiara legislazione corrente/politiche correnti 62

il raccordo tra i saldi: dal saldo netto da finanziare (BS) al fabbisogno di SS e SP… Balassone , Mazzotta e Monacelli (2008) 63

… all’indebitamento netto della PA … 64

le previsioni nel DPEF Quadro macroeconomico Dettaglio sufficiente (esogene internazionali, conto impieghi, deflatori, costo del lavoro e occupazione) Mancano: confronto con altre previsioni; analisi di sensibilità; discussione concisa variazione rispetto a previsioni precedenti (focus sul 1° anno di previsione) Finanza pubblica Dettaglio insufficiente (conto economico PA per grandi aggregati; composizione redditi da lavoro, pensioni, sanità?) Confronto con previsioni precedenti presente ma poco articolato Mancano: previsioni a politiche invariate; raccordo BS – indebitamento PA 66

DPEF: il quadro macro 67

DPEF: la finanza pubblica 68

PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 1
coordinamento gov. centrale - gov. locale: insoddisfacente Banca d’Italia, 2003; Balassone, Franco e Zotteri, 2001; Patrizii, Rapallini and Zito (2005); Balassone et al., 2008 patto di stabilità interno: una “regola” che fissa obiettivi annuali di miglioramento del saldo di bilancio delle singole amm.ni locali sentito il parere delle conferenze - frequenti cambiamenti alla normativa (ridefinizione delle variabili di riferimento, anche retroattiva; tra il 2002 e il 2006 il patto mira al controllo della spesa, non del saldo) - il saldo di riferimento non è l’indebitamento netto di contabilità nazionale (come si raccorda il patto con gli obiettivi di finanza pubblica?) accordi governo-regioni per la sanità (e procedure per la gestione dei debordi) 69

manca un “valutatore nazionale” l’esperienza internazionale grande varietà di soluzioni In Svezia il Fiscal Policy Council - un’agenzie governativa – ha il compito di condurre una valutazione indipendente della politica di bilancio. Pubblica un rapporto annuale (Swedish Fiscal Policy) su cui il Parlamento basa la sua valutazione delle scelte governative. Organizza conferenze e seminari in materia di finanza pubblica. Pubblica studi monografici (Studies in Fiscal Policy) In Ungheria il Fiscal Council è un ente statale indipendente che ha il compito di sostenere una gestione responsabile delle finanze pubbliche, che ne assicuri la trasparenza e la sostenibilità Svolge funzioni di analisi e sorveglianza. Effettua previsioni autonome. Valuta la coerenza delle proposte governative e parlamentari con le regole di condotta definite per legge. Pubblica le sue conclusioni (ultima uscita: analisi dei rischi sottostanti le previsioni di bilancio) 70

il rapporto 2009 del FPC svedese riguarda due questioni: How well has the Government succeeded in adjusting fiscal policy to the dramatic cyclical weakening? How should the economic policy frameworks be further developed? alcune delle principali conclusioni: Government measures to handle the financial crisis itself have generally been adequate Additional stimulus measures should be taken in 2010, including […] a temporary increase in unemployment benefits. Unemployment insurance should be made cyclically dependent, so that the benefit level is higher in a recession than in a boom. Reporting of the total worth of the general government sector is still inadequate The review of the fiscal framework now under way must clarify the overall objectives behind the surplus target A gradual rise in lifetime working hours should be part of the strategy for meeting the demographic strains. 71

manca una programmazione di medio periodo della spesa in altri paesi: COUNTRY COVERAGE LEVEL OF DETAIL TIME HORIZON DISCIPLINE Soc Sec Debt Interest Local Gov’t % of public spending Rolling or Fixed Frequency of Revision AGGREGATE EXPENDITURE CEILINGS Finland Some No 36% Total Spending 4 4 fixed Every 4 years Netherlands Yes T’fers 80% 4 Sectors Sweden 64% 3 2 fixed + 1 rolling Every year FIXED MINISTERIAL PLANS United Kingdom 59% 25 Depts Every 3 years France 31% 35 Missions Every 2 years 72

in Italia la spesa non contribuisce al risanamento Fig. 1.4 – Contributi alla riduzione del disavanzo della PA (% PIL) 73

PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1
l’esecuzione del bilancio tre (quattro?) sistemi contabili complicano il monitoraggio (legame debole tra bilancio e obiettivi di “policy”) convivono eccessi di rigidità e di flessibilità pochi margini di riallocazione nel bilancio (“virement”) molti fondi “speciali” con dotazioni ampie e regole d’uso poco stringenti programmi “open-ended” (sanità, previdenza) 74

saldo netto da finanziare e indebitamento netto della PA (miliardi di euro) 75

il “costo” di una contabilità complessa … “In the best Gladstonian tradition …. On the expenditure side, what mattered was expenditure above the famous ‘line’ in the Exchequer accounts, dating from the Sinking Fund Act of 1875… Only an old Treasury hand could be expected to know the difference within this hybrid accounting framework therefore, the simple moral imperative of balancing the budget was in practice wrapped in the esoteric conventions of the public accounts” Clarke, P. (1998), “Keynes, Buchanan and the Balanced Budget doctrine”, in J. Maloney (1998) , Cheltenham, Edward Elgar, p. 64 76

l’entità dei fondi di riserva Seminario RGS su riforma legge di contabilità, SSEF, 77

anche la Ragioneria Generale guarda ai fondi con preoccupazione… “Il meccanismo di utilizzo dei fondi rappresenta uno strumento di flessibilità importante per la gestione del bilancio, rende disponibili una parte delle risorse in corso d’esercizio ma non c’è piena trasparenza del legame esistente tra l’allocazione iniziale degli stanziamenti e l’effettivo impiego delle risorse, che tiene conto anche della ripartizione dei fondi e si riduce l’incentivo a una più consapevole programmazione delle attività e delle risorse” Seminario RGS sulla riforma della legge di contabilità SSEF, 18 dicembre 2009 78

i programmi “open-ended” Art. 81 Costituzione: “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.” Legge 468/1978: clausola di salvaguardia per la copertura di oneri imprevisti per nuove leggi che comportano “nuovi o maggiori oneri” Non ci sono obblighi di “copertura” per le spese derivanti da provvedimenti approvati in passato Esempio: se la spesa pensionistica eccede le previsioni pensioni in Svezia, c’è un meccanismo automatico di correzione dei trattamenti (indicizzazione) in Germania, c’è un meccanismo automatico di adeguamento delle aliquote contributive 79

LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 1
la riforma riconosce molte delle carenze e interviene su: completezza reporting e armonizzazione contabile trasparenza delle previsioni [definizione obiettivi] e coordinamento governo centrale-governo locale programmazione della spesa legame bilancio-obiettivi di policy struttura/preparazione/approvazione/esecuzione del bilancio ma spesso rinvia la soluzione a successiva legislazione delegata armonizzazione contabile struttura/esecuzione del bilancio 81

alcune soluzioni presentano profili di particolare problematicità armonizzazione contabile programmazione della spesa altre questioni non vengono affrontate rapporto tra previsioni di lungo periodo e policy attenzione ai rischi valutazioni indipendenti programmi “open-ended” 82

una rappresentazione sintetica COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualità del reporting Trasp. prev. fin. pub. Prev. lungo periodo Atten-zione ai rischi Chiarezza regole Coordi-namento GC-GL Valutazioni indipendenti Program-mazione spesa Legame bilancio-obiettivi Prepa-razione bilancio Appro-vazione bilancio Esecu-zione bilancio PRE-RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Dispo-nibili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top-down Poco disci-plinata RIFORMA Si, delega Si ... Si, delega .... In parte, delega Si, delega 83

una rappresentazione sintetica COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualità del reporting Trasp. prev. fin. pub. Prev. lungo periodo Atten-zione ai rischi Chiarezza regole Coordi-namento GC-GL Valutazioni indipendenti Program-mazione spesa Legame bilancio-obiettivi Prepa-razione bilancio Appro-vazione bilancio Esecu-zione bilancio PRE-RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Dispo-nibili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top-down Poco disci-plinata RIFORMA Si, delega Si ... Si, delega In parte, delega Si, delega 84

POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1
qualità del reporting: armonizzazione contabile Art. 2: [entro 1 anno]: armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle AP, ad esclusione delle regioni e degli enti locali - schemi raccordabili con quelli adottati in ambito europeo - affiancamento, ai fini conoscitivi, di contabilità economico-patrimoniale - riclassificazione dei dati contabili delle amministrazioni tenute al regime di contabilità civilistica - bilancio consolidato amministrazioni/aziende problemi coordinamento con commissione tecnica paritetica legge delega sul federalismo fiscale [tempi: maggio 2010?] coerenza con art. 40 (delega - 2 anni - riforma struttura del bilancio) coerenza con art. 42 (delega - 3 anni - per passaggio a BS di cassa) un ulteriore sistema contabile? 85

reporting standardizzato su archivio centralizzato Art. 13: le AP inseriscono in una banca dati unitaria presso il MEF i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all'attuazione della presente legge La banca dati contiene tutte le informazioni necessarie a dare attuazione al federalismo fiscale L’acquisizione dei dati avviene secondo schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro, sentiti ISTAT, CNIPA e Conf. Perm. Coord. problemi tempi? coordinamento con armonizzazione contabile possibili duplicazioni con strumenti già esistenti (SIOPE) 86

trasparenza delle previsioni Art. 10: la Decisione di finanza pubblica (DFP ex DPEF) definisce obiettivi e previsioni per almeno i tre anni successivi (aggiorna anno corrente) e illustra: - scostamenti rispetto a obiettivi precedenti - previsioni tendenziali a legislazione vigente (per la spesa discrezionale ipotesi invarianza prestazioni) * al netto e al lordo misure una tantum * “indicazione di massima” risorse per impegni da anni precedenti - (in una nota metodologica) i criteri di formulazione delle previsioni problemi: - livello di dettaglio (e di analisi) - resta “confusione” legislazione vigente-politiche correnti (“di massima”) - analisi di sensibilità, analisi rischi, analisi lungo periodo? 87

POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 1
coordinamento governo centrale - governi locali artt. 7,8,10: luglio: linee guida ripartizione obiettivi per sottosettore (da Governo a Conferenza Permanente Coordinamento e Parlamento) - 10 settembre: parere Conferenza Permanente Coordinamento (ripartizione interventi tra regioni, province e comuni per PSI; indicazioni per tradurre obiettivi di settore in regole per singolo ente) - 15 settembre: schema di Decisione di finanza pubblica - 15 ottobre: ddl stabilità (ex ddl finanziaria – incluso PSI) e ddl bilancio problemi tempi per l’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale condivisione obiettivi amm.ni locali: tempi stretti (esercizio annuale?) disciplina separata per regioni e province autonome obiettivi + golden rule = regola debito amm.ni locali: coerenza con altre norme?

La normativa sul debito delle AL (Bardozzetti, Franco, Vadalà, 2008) limiti al debito: - RSO: ammortamento < 25% entrate tributarie (quasi 4% del PIL) - Enti locali: interessi < 15% entrate correnti (oltre 10% del PIL) implicazioni a politiche correnti: - RSO devono ridurre di circa 1/3 il ricorso al debito - Enti locali possono raddoppiare il ricorso al debito serve un adeguato sistema contabile: - definizione investimenti e debito - trattamento società controllate - rapporto con il mercato (delegazione di pagamento)

valutazioni indipendenti Art. 4: i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica … adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere [e delle rispettive strutture di supporto tecnico], con particolare riferimento a: - monitoraggio andamenti della finanza pubblica - verifica dello stato di attuazione della riforma - analisi del contenuto informativo dei documenti del Governo - verifica metodologie per la valutazione degli effetti dei provvedimenti e della relativa copertura finanziaria - analisi delle metodologie per la costruzione dei tendenziali problemi - novità? - risorse? - comunicazione? - indipendenza? 90

programmazione della spesa Artt. [21, 40] Definizione spese non rimodulabili (oneri inderogabili) (spese obbligatorie: stipendi, pensioni e altre spese fisse; interessi passivi; spese da obblighi internazionali; spese così identificate per disposizione normativa). Delega (2 anni) per introduzione di criteri e modalità per la fissazione di limiti triennali per le spese rimodulabili Attività sistematica di “spending review” - Rapporto triennale sulla spesa problemi limitata entità della spesa soggetta ai tetti pluriennali (7%) regole di “roll-over”? definizione indicatori per la spending review (art. 2: delega armonizzazione 1 anno; art. 4: servizi parlamentari; art. 7: note integrative [PCM e MEF]; art. 40: delega bilancio 2 anni; art. 41: rapporto triennale sulla spesa) 91

POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1
legame tra bilancio e obiettivi di policy Art. 42: delega [3 anni] per passaggio al bilancio di cassa con: - sistemi di controllo degli impegni - rilevazione informazioni necessarie al raccordo con conti PA - previsione della graduale estensione alle altre PA. problemi cassa bilancio vs. cassa “fabbisogno” coordinamento con deleghe per l’armonizzazione dei bilanci soluzione “rinviata” Art 50: delega [4 anni] per testo unico con: - integrazione BS – Tesoreria - razionalizzazione tesoreria unica - “adeguamento della disciplina prevista dalla presente legge […] in considerazione dell'adozione del bilancio di cassa” 92

preparazione e approvazione del bilancio Art. 23: responsabilizzazione ministeri / “virement” - i Ministri indicano obiettivi e risorse necessarie raggiungimento anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse tra programmi - proposte fondate su legislazione vigente, no spesa storica - MEF valuta tenendo conto dei risultati conseguiti Art. 21: completamento ristrutturazione bilancio unità di voto = programmi realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa soluzione interlocutoria? art. 40 delega [2 anni] – revisione struttura programmi/missioni (ribadisce principi ex art. 21: programma = unico centro responsabilità; autorizzazioni spesa = programma) resta il “nodo” degli indicatori 93

esecuzione del bilancio: fondi speciali e “virement” no modifiche sostanziali alla disciplina dei fondi speciali art. 40: delega [2 anni]: revisione e accorpamento fondi senza specificazioni ulteriori “virement”, art. 33 (solo spese rimodulabili): variazioni compensative all’interno dei programmi su proposta Ministro competente (decreto MEF) variazioni compensative tra programmi di una stessa missione con il bilancio di assestamento 94

esecuzione del bilancio: ddl collegati alla manovra di FP vengono presentati entro il mese di febbraio (art. 7) sono anticipati nella DFP e concorrono al perseguimento degli obiettivi di FP (art. 10) i regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati (art. 10) problemi copertura: si utilizzano fondi speciali e/o di riserva indicati nella LB? si apportano variazioni al bilancio appena votato? ritardi nell’attuazione degli interventi?

UNA RAPPRESENTAZIONE DI SINTESI
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualità del reporting Trasp. prev. fin. pub. Previs. lungo periodo Atten-zione ai rischi Chiarezza regole Coordi-namento GC-GL Valuta-zioni indipen-denti Program-mazione spesa Legame bilancio-obiettivi Prepara-zione bilancio Approva-zione bilancio Esecu-zione bilancio PRE-RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Disponi- bili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top-down Poco disci-plinata POST-RIFORMA ? migliora ... 96

UNA RAPPRESENTAZIONE DI SINTESI
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualità del reporting Trasp. prev. fin. pub. Previs. lungo periodo Atten-zione ai rischi Chiarezza regole Coordi-namento GC-GL Valuta-zioni indipen-denti Program-mazione spesa Legame bilancio-obiettivi Prepara-zione bilancio Approva-zione bilancio Esecu-zione bilancio PRE-RIFORMA Incompleto, complesso Bassa Disponi- bili Scarsa Sufficiente (UE) No Debole Top-down Poco disci-plinata POST-RIFORMA ? migliora ... 97

introduzione la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche le istituzioni di bilancio prima della riforma la riforma della legge di contabilità pubblica conclusioni 98

CONCLUSIONI - 1 aree di attenzione armonizzazione contabile
coordinamento governo centrale - governo locale legame bilancio/macro-obiettivi disciplina fondi speciali cosa manca analisi dei rischi legame previsioni di lungo periodo/policy valutazioni indipendenti tetti pluriennali di spesa esperienze utili Svezia UK Francia 99

CONCLUSIONI - 2 “big-bang” vs. sequencing (impatto sul “capitale amministrativo”) Personale amministrativo Economisti Personale esterno COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA Qualità reporting Trasp. prev fin. pub. Prev. lungo periodo Att.ne rischi Chiarezza regole Coord. gov.centrale gov. locale Valutaz. indip. Programm. Spesa Legame bilancio-obiettivi Prep. bilancio Approv. bilancio Esecuzione bilancio 1 ... ... … 3 /4 2 3 100

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI - 1
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