Gestione del personale nella PA

Presentazione sul tema: "Gestione del personale nella PA"— Transcript della presentazione:

1 Gestione del personale nella PA
Prof. Renato Ruffini Sess 25 novembre 2014

2 Condizionamenti storici
Importazione modello europeo continentale della burocrazia di carriera separatezza dal modo produttivo predominio del formalismo giuridico sviluppo amministrazioni parallele Influsso dei limiti del capitalismo italiano p.a. come risposta ai problemi occupazionali delle aree depresse impostazione centralista dell'amministrazione

3 D.LGS. 165/01 E ORGANIZZAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Nel suo insieme la normativa ha operato una serie di profonde revisioni dell’ordinamento previdente, in particolare ha: · delegificato, inserendo nel sistema delle fonti sulle materie di organizzazione e gestione del personale gli ordinamenti interni degli enti e i poteri del datore di lavoro posti a capo degli organi di gestione; · dato una configurazione privatistica all’organizzazione degli uffici; · sviluppato l’autonomia organizzativa degli enti; · responsabilizzato i soggetti ai diversi livelli.

4 a) il sistema di accesso; b) il sistema di definizione degli organici;
LA GESTIONE DEL PERSONALE NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI I limiti che i vari ordinamenti pongono al datore di lavoro pubblico riguardano: a)      il sistema di accesso; b)      il sistema di definizione degli organici; c)      il sistema di negoziazione contrattuale;

5 d.lgs. 23/1993 (oggi 165/01) PRIVATIZZAZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO
REGOLE EQUIPARABILI AL PRIVATO RUOLO IMPORTANTE DEI CONTRATTI COLLETTIVI

6 P.A. = datore di lavoro privato
PIU’ FLESSIBILITÀ NELL’UTILIZZO DEL FATTORE LAVORO E RAFFORZAMENTO ORIENTAMENTO AI RISULTATI La “privatizzazione” dei rapporti di lavoro Nell’ambito dei rapporti di lavoro la posizione della p.a. viene assimilata a quella del privato datore di lavoro P.A. = datore di lavoro privato

7 IL PERNO DELLA RIFORMA: ATTIVARE CIRCUITI DI RESPONSABILITA’
La riforma punta molto sulla dirigenza, direttamente responsabilizzata nella sfera della gestione Si prevedono meccanismi per stimolare la dirigenza, imitando l’azione che il mercato svolge nei confronti delle imprese L’accento viene posto non più sul valore garantistico della legalità (che ovviamente permane), bensì sui principi aziendalistici di efficacia, efficienza, economicità LE CULTURE ECONOMICA ED ORGANIZZATIVA CHIEDONO SPAZIO A QUELLA GIURIDICA

8 LE SPECIFICITA’ DEL LAVORO PUBBLICO ENTRO PRECISI CONFINI
ART. 2 CO. 2 D. LGS. 165/2001 2. I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle legge sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto, che costituiscono disposizioni a carattere imperativo.

9 INTRODUZIONE DELLA FONTE CONTRATTUALE
ART. 2 CO. 3 D. LGS. 165/2001 3. I rapporti individuali di lavoro di cui al comma 2 sono regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i criteri e le modalità previste nel titolo III del presente decreto L'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi.

10 INTRODUZIONE E DEFINIZIONE DEL POTERE DEL DATORE DI LAVORO
ART. 5 CO. 2 D. LGS. 165/2001 Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi pubblicistici le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro

11 SUPERAMENTO DELLA SPECIALITA’ DEL LAVORO PUBBLICO
ART. 63 CO. 1 D. LGS. 165/2001 La competenza a decidere su tutte le controversie (tranne le procedure concorsuali per assunzioni) è devoluta al giudice ordinario. Il giudice ordinario decide anche sulle liti legate a comportamenti antisindacali o che riguardano la contrattazione collettiva ART. 69 CO. 1 D. LGS. 165/2001 Salvo che per materie sottoposte a riserva di legge, le norme di pubblico impiego cessano di essere applicabili a seguito della stipulazione dei contratti collettivi

12 DIRITTO AMMINISTRATIVO
PRIMA E DOPO LA RIFORMA PRIMA DOPO DIRITTO AMMINISTRATIVO DIRITTO DEL LAVORO MANAGEMENT LEGALITA’ TIPICITA’ IMPARZIALITA’ FORMALITA’ COMPOSIZIONE DI INTERESSI REGOLAZIONE DEL CONFLITTO DIRITTI ED OBBLIGHI DELLE PARTI CONSEGUIMENTO OBIETTIVI QUALITA’ ECONOMICITA’ EQUITA’

13 GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO
C’è un datore di lavoro che si identifica nel dirigente Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato sui risultati, è chiamato a: gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare, promuovere lo sviluppo professionale…) gestire il conflitto (saper negoziare) Non basta più solo “amministrare”: è necessario soprattutto “gestire” L’organizzazione non è più “un dato esterno alla sua azione”, ma una “leva gestionale” (da un’organizzazione statica a un’organizzazione adattiva, flessibile, controllabile ed efficiente) L’organizzazione diventa funzionale agli obiettivi (organizzazione e gestione per obiettivi)

14 L’Autonomia Organizzativa
Oggi gli enti hanno piena libertà di definire la propria struttura organizzativa. Le riserve sono stabilite: art.2 comma 1 d.l. 165/01 linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici, individuazione uffici di maggiori dimensioni, dotazione organica complessiva, modi di conferimento della titolarità incarichi di direzione, definizione responsabilità giuridiche dei singoli operatori...sono atti degli organi di governo dell’ente

15 E’ imperniato su due aspetti centrali
NUOVO MODELLO ORGANIZZATIVO PER LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE E’ imperniato su due aspetti centrali ORGANIZZAZIONE GESTIONE Processi di delega e snellimento delle strutture Passaggio da una forma burocratica (piramide) a una forma decentrata (ragnatela) Utilizzo di sistemi di gestione programmazione e verifica degli obiettivi gestione del personale tecnologie informatiche e della comunicazione

16 DATORE DI LAVORO PUBBLICO
IL RAPPORTO PRIVATISTICO Potere direttivo Potere di vigilanza Potere disciplinare ESERCITA POTERI PRIVATISTICI DATORE DI LAVORO PUBBLICO Divieto di discriminare Rispetto dignità Tutela professionalità I POTERI SONO LIMITATI DAI DIRITTI DEL LAVORATORE Retribuire Tutelare la salute Tutela ass. e prev. HA DEGLI OBBLIGHI Mettere a disposizione il lavoro Diligenza, obbedienza, fedeltà HA DEGLI OBBLIGHI PRESTATORE DI LAVORO Diritti patrimoniali Diritti personali Diritti sindacali HA DEI DIRITTI

17 Le differenze tra pubblico e privato
SISTEMI DI GESTIONE DEL PERSONALE PRIVATO PUBBLICO risorse date dall'organo In funzione degli obiettivi politico; PIANIFICAZIONE da raggiungere Concorso pubblico; SELEZIONE Tecniche di selezione tecniche come nel privato PROFILI / MANSIONI Flessibilità Più flessibilità del passato Posizione; prestazione; VALUTAZIONE potenziale Maggiori vincoli applicativi Progressioni orizzontali; SVILUPPO Totale autonomia Progressioni verticali carriera dirigenziale; CARRIERA Totale autonomia Concorsi interni POLITICHE Retribuzione fissa e Come nel privato ma Vincoli maggiori RETRIBUTIVE variabile Rapporti di lavoro Limitati dalla normativa RAPPORTI DI dipendente e forme LAVORO flessibili di lavoro

18 La Selezione come Atto Pubblico
L’accesso alle PA è regolato dall’art. 35 d.l.165/01 e prevede il rispetto dei seguenti principi: adeguata pubblicità per garantire imparzialità, economicità e celerità adozione di meccanismi che garantiscano la trasparenza rispetto delle pari opportunità decentramento delle procedure di reclutamento composizione commissioni con esperti

19 Il quadro normativo si caratterizza quindi per i seguenti elementi:
La Selezione come Atto Pubblico Il quadro normativo si caratterizza quindi per i seguenti elementi: il concetto di selezione pubblica ha preso il posto del concetto di concorso pubblico. si è effettuata una netta separazione tra selezioni pubbliche, riferite ad accessi di candidati provenienti dall’esterno dell’amministrazione, e selezioni interne, riferite al personale che già opera all’interno dell’ente (ma questo resta tuttora un elemento di acceso dibattito istituzionale). si è demandato all’ordinamento degli enti la norma specifica che deve regolare modalità e procedure per l’effettuazione delle selezioni (pubbliche e interne). Tale aspetto, consente agli enti di definire in piena autonomia le procedure selettive

20 Apre a sviluppi di carriera basati su competenze
Natura del sistema di classificazione E’ un sistema misto che classifica in base al lavoro ed alle capacità necessarie per svolgerlo Apre a sviluppi di carriera basati su competenze Categorie (A, B, C, D in ordine crescente) con posizioni di carriera all’interno (ES. fino a A5, B7, C5, D6)

21 Il contratto individuale
Il profilo è determinante per evitare che vi sia un oggetto del contratto indeterminato che rende nullo il contratto medesimo un profilo correttamente identificato e descritto previene problemi di inquadramento

22 Le politiche retributive e l’incentivazione
La retribuzione dell’impiegato pubblico è un tema istituzionale strettamente connesso al problema del miglioramento e della riforma della pubblica amministrazione Le analisi e le decisioni sui sistemi retributivi non possono essere, conseguentemente, basate solo su idee preconcette o vuoti tecnicismi, ma devono fare riferimento agli elementi istituzionali del funzionamento delle amministrazioni e valorizzarne i contenuti.

23 Le politiche retributive e l’incentivazione
In un modello di pubblica amministrazione di tipo classico, caratterizzato dall’esercizio di funzioni istituzionali implicanti l’esercizio di un’autorità pubblica, i fattori fondamentali che storicamente stanno alla base del rapporto di lavoro (e quindi del contratto implicito tra lavoratore e datore di lavoro) sono: - la classificazione dei posti a cui sono collegati la remunerazione e le modalità di carriera; - l’anzianità intesa come fattore di riferimento a cui ancorare gli aumenti di stipendio e la relativa carriera.

24 Evoluzione istituzionale e politiche retributive
Dal punto di vista tecnico, tale evoluzione ha portato allo sviluppo di sistemi retributivi che hanno rotto la relazione posto/carriera/anzianità attraverso l’introduzione di: ·        nuovi sistemi di classificazione del personale gestibili in modo dinamico; ·        introduzioni di sistemi di gestione basati sulle competenze in modo da potere retribuire in modo differenziato personale che svolge lavori simili ma con maggiori capacità operative; ·        introduzione di sistemi retributivi variabili ancorati sia a processi di valutazione delle prestazioni che a logiche di direzione per obiettivi.

25 la struttura della retribuzione:
Le politiche retributive e l’incentivazione la struttura della retribuzione: Retribuzione Fissa: retribuisce elementi permanenti della prestazione quindi le COMPETENZE detenute dalle persone Retribuzione Variabile: retribuisce risultati di medio/breve periodo e innesca circoli di motivazione e miglioramento della prestazione

26 Valutazione e carriere
Valutazione diffusa ma spesso “routine” poco sviluppata la valutazione delle competenze Sistemi di carriera (verticale o orizzontale) basati su prove valutative “para concorsuali” o non selettive gestione della differenziazione dei ruoli ancora tradizionale (dirigenza/non dirigenza, posizioni poco “sfruttate”) In sintesi sono stati buoni gli sviluppi tecnici ma il loro utilizzo è ancora poco incisivo

27 L’oggetto della valutazione dei risultati
Obiettivi Comportamenti organizzativi Obiettivi individuali del budget, a volte corredati da indicatori di attività/risultato Governance tecnica e comunicazione Programmazione e controllo Organizzazione e gestione risorse umane

28 L’oggetto della valutazione della performance
Performance organizzativa (di Settore e di Ente) Performance individuale Grado di attuazione delle strategie e impatto sui bisogni Quantità e qualità del portafoglio servizi “Stato di salute” dell’organizzazione Benchmarking Obiettivi individuali del budget, corredati da indicatori di risultato Comportamenti organizzativi

29 Esempio di valutazione…
Punteggio conseguito % premio economico riferito al parametro C % personale - Anno 2009 Numero dipendenti 2009 % personale - Anno 2010 Numero dipendenti 2010 da 3 a 5 20% 0,04 1 0,13 3 da 6 a 9 50% 0,17 4 da 10 a 18 75% 0,52 12 da 19 a 27 100% 99,26 2285 99,22 2283

30 Le valutazioni dei dipendenti in un campione di enti pubblici italiani
Fonte: PAHRC 2008, SDA Bocconi La premialità è distribuita in modo indifferenziato

31 La premialità … in teoria
Risorse premiali prevalenti Premio = 0 Dipendenti 25% 50% 25%

32 Problemi tipici difficoltà di valutazione del comportamento professionale, una cattiva gestione dei sistemi di valutazione e misurazione dei risultati una cattiva gestione dei premi di produttività, una standardizzazione eccessiva dei sistemi valutativi che induceva automatismi un controllo troppo spinto da parte degli organismi centrali o di controllo esterno un livello di risorse finanziarie spesso insufficiente.

33 Logiche di sviluppo La progettazione dei PRP è un equo compromesso tra diverse alternative che tengono conto del contesto culturale di ogni istituzione. Non esiste una soluzione migliore in assoluto. In particolare l’equilibrio tra incentivi individuali e incentivi collettivi è fondamentale per il successo della loro progettazione. Il processo di valutazione delle prestazioni è al centro dell’intero sistema. La valutazione delle prestazioni deve essere basata sulla definizione degli obiettivi più che sui criteri richiesti per il posto di lavoro. Gli obiettivi che verranno definiti per la valutazione delle prestazioni individuali dovranno fungere da base per un dialogo continuo lungo tutto l’arco dell’anno tra dirigenti e impiegati. Deve essere inoltre fornito, un resoconto dettagliato sui risultati ottenuti alla fine dell’anno. La trasparenza nel corso dell’intero processo è il fattore chiave per garantirne il successo, che riposa più su una valutazione della prestazione che sull’attribuzione di una retribuzione. I problemi di attuazione devono essere anticipati. Ciò implica innanzitutto un buon coordinamento con i dipendenti e i sindacati per l’attuazione dei PRP; la preparazione delle fasce dirigenziali alte e medie; la previa determinazione del budget necessario, e dei costi correlati, dei PRP e dei mezzi utili per il loro finanziamento; e dei tempi e del lavoro che l’introduzione e il controllo del sistema richiedono. Gli incentivi legati alle prestazioni vanno di pari passo con la delega della gestione delle risorse umane. Considerato lo stretto legame che esiste tra la definizione degli obiettivi e gli incentivi correlati alle prestazioni, un minimo di delega nella gestione delle risorse umane e delle retribuzioni è fondamentale per un’attuazione efficace degli incentivi. I sistemi più efficaci riposano su una stretta integrazione di queste funzioni, contrariamente ai modelli più tradizionali che attribuiscono gli incentivi in base a criteri rigidi di prestazione. Le valutazioni devono essere effettuate regolarmente e i sistemi di PRP devono essere periodicamete riesaminati. Il significato e l’impatto dei PRP sulla motivazione non deve essere sopravvalutato. I PRP hanno un ruolo di secondo piano, come strumenti manageriali, nel rafforzamento della motivazione. Criteri come contenuti soddisfacenti del posto di lavoro, possibilità di promozione e flessibilità nell’organizzazione del lavoro sono per i dipendenti fattori di gran lunga più motivanti degli incentivi retributivi. L’esperienza indica, quindi, che per una migliore gestione delle prestazioni, è meglio adottare criteri più ampi, che concentrarsi esclusivamente sui compensi correlati alle prestazioni I PRP devono essere applicati in un ambiente che possiede e sostiene relazioni di lavoro di tipo cooperativo. In questo tipo di ambienti esiste un equilibrio tra processiformali e informali, e viene data la priorità al dialogo, allo scambio di informazioni, alle trattative, al rispetto reciproco, e alla trasparenza. L’introduzione dei PRP richiede inoltre una cultura di pubblica amministrazione matura e consolidata e un contesto politico, e di orientamenti, stabile. PRP dovrebbero essere usati soprattutto come stimolo e leva per l’introduzione di un cambiamento più profondo a livello manageriale e organizzativo, più che servire esclusivamente da strumento di motivazione per i dipendenti. Gli obiettivi inerenti alle retribuzioni correlate ai risultati devono essere definiti in funzione del fatto che tali retribuzioni sono essenzialmente uno strumento manageriale

34 La funzione personale nelle organizzazioni pubbliche

35 La gestione del personale è una funzione complessa in cui interagiscono diversi soggetti:
Organi di indirizzo, dirigenti, uffici del personale L’ufficio personale detiene le competenze critiche per lo sviluppo delle strumentazioni del personale. Tale organo è quindi una struttura portante per il potenziamento della capacità datoriali….

36 I modelli di riferimento (Ulrich 1997/2006)
Gestore di servizi: assicura il funzionamento efficiente dei fondamentali sistemi operativi del personale Promotore delle risorse umane: stimola contributi elevati di impegno e competenza Partner strategico: allinea i meccanismi operativi del personale con le politiche generali Agente di cambiamento: accompagna la trasformazione organizzativa

37 FOCALIZZAZIONE SUL FUTURO, SULLE STRATEGIE
PARTNER STRATEGICO AGENTE DEL CAMBIAMENTO PERSONE PROCESSI GESTORE DI SERVIZI PROMOZIONE DEL PERSONALE FOCALIZZAZIONE SUL QUOTI- DIANO, SULL’OPERATIVITA’

38 AGENTE DEL CAMBIAMENTO FOCALIZZAZIONE SUL FUTURO, SULLE STRATEGIE
PARTNER STRATEGICO AGENTE DEL CAMBIAMENTO FOCALIZZAZIONE SUL FUTURO, SULLE STRATEGIE Reggio Emilia Crotone Cosenza Bristol PERSONE PROCESSI Pescara L’aquila Genova Olbia Grosseto Bari Faenza crema GESTORE DI SERVIZI Bothrka PROMOZIONE DEL PERSONALE FOCALIZZAZIONE SUL QUOTI- DIANO, SULL’OPERATIVITA’

39 VALUTAZIONI GENERALI ALLA BASE VI E’ LA CORRETTEZZA DELLO SVILUPPO DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA POI LO SVILUPPO DEI SISTEMI OPERATIVI POI LA CAPACITA’ DI ORIENTARSI AL FUTURO

40 I MODELLI SONO INFLUENZATI DALLE DIMENSIONI
1. NELLE DIMENSIONI PICCOLE SI TENDE AD ESSERE ASSORBITI DALLE ATTIVITA’ AMMINISTRATIVE 2. LE DIMENSIONI MEDIE FANNO PREVALERE MODELLI ORIENTATI ALLE STRATEGIE 3. LE DIMENSIONI GRANDI FANNO PREVALERE MODELLI Più ORIENTATI AL PROCESSO

41 I PROCESSI LA PRESENZA O L’ASSENZA DELLO SPECIFICO SISTEMA OPERATIVO
I DIVERSI PROCESSI DI HRM UTILIZZATI, DAL PUNTO DI VISTA GENERALE, NON SONO SIGNIFICATIVAMENTE DIVERSI TRA GLI ENTI, CIO’ CHE DIFFERENZIA E: LA PRESENZA O L’ASSENZA DELLO SPECIFICO SISTEMA OPERATIVO IL LIVELLO DI ESPERIENZA DEGLI STRUMENTI IL GRADO DI INNOVATIVITA’, OVVERO INTRODUZIONE DI NUOVI STRUMENTI O NUOVE LOGICHE LA CAPACITA’/POSSIBILITA’ DI GESTIRE LE RELAZIONI CON IL PERSONALE ALL’INTERNO DELL’ENTE VALE A DIRE IL LIVELLO DI ORIENTAMENTO ALLE PERSONE CHE E’ GENERALMENTE BASSO

42 Le dimensioni critiche della HRM sembrano essere:
La strutturazione dell’attività amministrativa I sistemi informativi ed informatici L’elaborazione di politiche identificate ed identificabili

43 Le politiche