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Emanuele Polizzi 4 febbraio 2009 1. 2 Le ragioni dell’affermazione Crisi del modello centralista del “trentennio glorioso”: fiscale, politica, organizzativa.

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1 Emanuele Polizzi 4 febbraio

2 2 Le ragioni dell’affermazione Crisi del modello centralista del “trentennio glorioso”: fiscale, politica, organizzativa La pressione dell’Unione Europea verso la sussidiarietà verticale e orizzontale La riscoperta del tessuto relazionale nello sviluppo locale: i teorici del capitale sociale (Putnam e i Tocquevilliani) e i progetti di “costruzione istituzionale” di capitale sociale Le virtù retoriche della partecipazione/sussidiarietà Efficacia delle scelte, prossimità ai beneficiari delle politiche Efficienza organizzativa ed economica Maggiore legittimità e democraticità

3 3 Lo sviluppo locale: Agenzie locali di Sviluppo Patti Territoriali Assistenza sociale: Piani di Zona Legge minori (l.285) Riqualificazione urbana e tutela ambientale: Contratti di quartiere Agenda 21 Bilanci partecipativi

4 4 La legge 328/00 Localizzazione delle politiche: la sussidiarietà verticale Integrazione tra le politiche e tra i servizi: la coesione sociale Coinvolgimento degli attori della società civile locale: la sussidiarietà orizzontale I Piani di Zona Territori corrispondenti ai distretti sanitari Gestione associata in varie forme Partecipazione del terzo/quarto settore Le riforme dopo la riforma Titolo V della Costituzione: sussidiarietà e regionalismo Riforme regionali Sussidiarietà frammentata

5 5 Il PdZ come strumento di pianificazione debole: Scarsità di risorse da programmare Concorrenza/integrazione con altre pianificazioni Livello distrettuale non elettivo Il PdZ come campo di sperimentazione Diversità di modelli regionali Scarsa regolazione dei PdZ in molte regioni Eterogeneità di formule gestionali Mancanza di modelli forti di implementazione Possibilità di innovazione Molteplicità di nodi e questioni aperte

6 Titolarità. Chi è titolato a partecipare? Cooperative? Associazioni? Gruppi informali di cittadini? Sindacati? Imprese Profit? Chi opera sul territorio? Chi è radicato sul territorio? Rischi dell’apertura e della chiusura. Natura ambigua del terzo settore Modelli negoziali e modelli deliberativi Livello e poteri. Dove e con quali poteri si partecipa? Progettazione tematica? Programmazione di sistema? Potere consultivo o deliberativo (potere di voto)? 6

7 Regolazione. Quali criteri e quali regole per chi partecipa? Partecipazione rappresentativa o assembleare? Rappresentanza autonoma o regolata dalle amministrazioni? Quale trasparenza e accountability delle procedure? Risorse. Chi è in grado di partecipare? Risorse di tempo, economiche e organizzative, di competenze (expertise). Chi se le può permettere? Quali supporti vanno creati per la partecipazione? Chi si assume i costi della partecipazione? 7

8 La valutazione. Forme e criteri Quali forme di valutazione? Ex-post, in itinere? Con quali strumenti? Quali criteri? Customer satisfaction? Maggiore libertà di scelta? Ricostruzione percorsi degli utenti? Esplicitazione dei presupposti normativi Sono esplicitati o presentati come neutri i presupposti normativi degli strumenti? Come si giunge a delle soluzioni: Per autorità? Per compromesso? Per consenso? Per ambiguità? 8

9 Obiettivi Individuare i modelli emergenti Attenzione all’innovazione di prodotto e di processo Disegno della ricerca Prima fase di indagine: ricognizione su 21 Piani di Zona Analisi dei documenti di Piano (cosa dicono e cosa non dicono) Molteplici dimensioni e indicatori di analisi Interviste con testimoni privilegiati Seconda fase di indagine: gli studi di caso Il processo partecipativo visto da vicino Attenzione alle controversie 9

10 Innovazione programmatoria/delle politiche Indicazione di priorità e finalizzazione delle scelte Introduzione nuovi servizi e armonizzazione di quelli esistenti Integrazione organizzativa e delle politiche di welfare Modalità: residuale, incrementale sistemica Forme di conoscenza e fonti informative Dettaglio analisi Scelta di fonti non solo amministrative Modalità: limitato, incrementale, aperto Riflessività e valutazione Analisi e della triennalità precedenti Riflessione sulle criticità Forme di valutazione Modalità: valutativo, riflessivo, riflessivo e valutativo insieme Organizzazione della partecipazione Tematico e/o di sistema Grado di investimento negli strumenti partecipativi Regolazione delle forme di partecipazione Modalità: limitato e promozionale

11 Ambiguità e opacità Regole su chi partecipa e come Responsabilità della decisione Tendenza all’utilizzo di ricette già pronte Modelli dell’amministrazione sanitaria Consulenti esterni Partecipazione guidata dalle soluzioni, non dai problemi. Garbage can model Scarsa disponibilità di tempo Scarsa disponibilità di attenzione Accordi predisposti fuori dai tavoli Carenza di pratiche di valutazione 11

12 Le scelte di policy spesso non vengono implementate: Mancanza di meccanismi di accountability Valore retorico e simbolico Le scelte degli attori si modificano nel corso del tempo Preferenze adattive rispetto alla situazione Possibilità di innovazione nel corso del processo Costruzione di reti nel corso del processo Partnership formali Partnership informali 12

13 Scarsa innovazione di strumenti e servizi Numero limitato di casi innovativi su tutte le dimensioni Incrocio tra dimensioni di processo e di prodotto: Corrispondenza tra bassi gradi di investimento nei tre processi di conoscenza, riflessività e partecipazione e i bassi gradi di innovazione delle politiche Diversi pesi delle dimensioni sul prodotto Maggiore peso dell’investimento nei processi di conoscenza e analisi, soprattutto se abbinati a partecipazione promozionale Importanza relativa delle forme di riflessività e valutazione e dalla apertura delle arene partecipative

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15 Colore politico delle amministrazioni dell’ambito e leadership dimensionale di un comune sugli altri Il colore politico ha un influenza generale ma limitata La leadership d’ambito conta ma non in modo sistematico Necessità di guardare a fattori endogeni ai processi e non solo a quelli esogeni, per capire come e perche si differenziano gli esiti Guardare da vicino: Pratiche organizzative dei tavoli di programmazione partecipata, osservando le dinamiche dei processi e le modalità Modalità di gestione delle controversie Esiti sugli attori e sulla configurazione delle loro relazioni

16 Casi simili nei fattori esogeni Territorio della prima cintura di Milano Configurazione dimensionale simile dei comuni (tre medio-grandi e altri minori) Amministrazioni di centro-sinistra Scarsa integrazione iniziale del terzo settore Diversità negli esiti Innovazione programmatoria vs Inerzialità programmatoria Reputazione positiva e accesso di nuovi attori Diversità quindi dei processi Pratiche e gestione controversie 16

17 Alto livello di coprogettazione Livello di investimento nella coprogrammazione: Ufficio di Piano debole Processo di programmazione breve e poco noto Non attivazione del tavolo del terzo settore Gestione delle controversie Caso dell’affidamento della gestione del SAD: gestione elusiva Caso dell’affidamento dello sportello disabili: gestione informale 17

18 Livello medio di coprogettazione Investimento nella coprogrammazione Ufficio di Piano articolato, con funzioni di regia e di facilitazione organizzativa Processo programmatorio lungo e pubblicizzato Attivazione del tavolo del terzo settore con accesso e rappresentanza regolata. Apertura del TS ad attori non solo delle cooperative Gestione delle controversie Caso delle regole di utilizzo di AS per le coop: discussione formale al tavolo e compromesso Caso del regolamento di adesione del terzo settore: discussione formale al tavolo e inclusione dei soggetti più critici nella regolamentazione 18

19 Investimento di risorse organizzative Sostiene costi di partecipazione altrimenti difficilmente sostenibili dal terzo settore Percorsi formativi e apprendimento comune Regolazione del processo Criteri concordati, forme di rappresentanza regolata e non autoimposta Distinzione del livello progettuale da quello sistemico, che facilita la distinzione dei ruoli gestionali e di advocacy del terzo settore Costruzione di fiducia istituzionale, non collusiva Esiti distribuitivi ma anche integrativi 19

20 Iper regolazione e proceduralizzazione della partecipazione Eterodirezione del coordinamento tra gli attori e scarsa autonomia del terzo settore Rischi di risposte solo cooptative alle critiche 20

21 La partecipazione come pratica Importanza del momento dell’implementazione e dei suoi strumenti Importanza delle dimensioni cognitive che giocano sul processo, non solo quelle politiche ed economiche (non solo logiche di consenso e di risparmio La partecipazione come prodotto, non (solo) ingrediente Costruzione di medio e lungo periodo Partecipare stanca: una carenza di effettivo coinvolgimento nel processo genera non voice ma exit Un buon processo partecipativo genera propensione alla partecipazione La qualità del processo e della sua regolazione come bene pubblico, non solo come procedura 21

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