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Economia delle Amministrazioni Pubbliche Appunti ed approfondimenti 2^ parte 1 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche.

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1 Economia delle Amministrazioni Pubbliche Appunti ed approfondimenti 2^ parte 1 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

2 Il valore pubblico Relazione simultanea tra ambiente, strategia e struttura ossia Equilibrio tra risorse, obiettivi e consenso Enfatizza tre aspetti della performance delle istituzioni pubbliche: – l’erogazione di servizi efficaci; – il raggiungimento di outcome socialmente validi; – il mantenimento e lo sviluppo della fiducia e della legittimità dell’amministrazione. 2 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

3 Come si ottiene Valore pubblico Stato efficiente: aumento produtt.tà risorse, razionalizzazione spesa (npm) Stato flessibile: semplificazione strutture e procedure, più esternalizzazione (pub gov) Stato partecipativo: sviluppo competenze e qualità delle procedure attraverso dialogo con stakeholder (pub gov) 3 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

4 Teoria opposta: Public choice non studia come la politica dovrebbe funzionare, ma piuttosto come in effetti funziona non considera i politici come benevoli “monarchi illuminati” che hanno a cuore prima di tutto il benessere collettivo. Li considera, invece, attori razionali guidati da interessi egoistici e dall'obiettivo della massimizzazione dell'utilità 4 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

5 Public choice 2 Gli “attori politici” sono dunque guidati dal loro proprio interesse “egoistico” nel senso che gli elettori sosterranno candidati e proposte politiche che pensano possano realizzare il loro interesse personale; i politici cercheranno di essere eletti o rieletti a cariche pubbliche; i burocrati si sforzeranno di favorire la propria carriera Si presume, di conseguenza, un Fallimento dello stato che è impossibilitato a fornire beni e servizi efficienti senza incappare in ingenti sprechi di risorse finanziarie Proposta: rigorosi vincoli a spesa pubb, press fisc e intervento nell’economia 5 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

6 Federalismo fiscale Il federalismo fiscale si occupa della determinazione di responsabilità, funzioni e modalità di finanziamento dei vari livelli di governo. chi deve gestire i vari servizi pubblici e con quali mezzi di finanziamento. 6 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

7 Federalismo fiscale 2 Nello Stato centralizzato tutte le decisioni vengono prese centralmente. I servizi pubblici locali vengono erogati da uffici decentrati che rispondono gerarchicamente agli uffici centrali. Se esistenti, le Amministrazioni decentrate si comportano come uffici centrali periferici. Come indicatori (approssimativi) del grado di accentramento, possiamo usare la quota di spesa delle Amministrazioni centrali sul totale della spesa pubblica, o la quota di entrate fiscali erariali sul totale. Con il decentramento le Amministrazioni decentrate acquisiscono responsabilità e margini di autonomia finanziaria, ma il tutto promana da una decisione/delega del governo centrale. 7 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

8 Federalismo fiscale 3 Nello Stato federale la distribuzione di compiti e l’autonomia finanziaria promanano dalla Carta costituzionale, godendo di maggior tutela rispetto al caso decentrato. Non è detto però che in uno Stato federale le Amministrazioni decentrate godano di maggiore autonomia di spesa e di finanziamento rispetto al decentramento. Nella confederazione la delega proviene dal basso. L’organizzazione sovranazionale dipende dagli Stati membri. 8 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

9 Pregi In estrema sintesi una struttura federalista ha il vantaggio di sintonizzare maggiormente le scelte pubbliche alle preferenze (variabili sul territorio) dei cittadini/elettori e di responsabilizzare gli amministratori locali nelle loro scelte gestionali. La responsabilizzazione dei governi locali rende confrontabili le loro scelte, permettendo ai cittadini di esprimere giudizi sul loro operato. La mobilità territoriale dei fattori (capitale e lavoro) tenderà a beneficiare le Amministrazioni locali virtuose, ponendo nel contempo vincoli a deviazioni di comportamento dell’operatore pubblico locale. 9 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

10 Pericoli D’altro canto, in nazioni con forti differenze territoriali nella distribuzione del reddito, il federalismo fiscale può indebolire l’azione redistributiva del governo centrale e, se non applicato propriamente, introdurre diseguaglianze nell’offerta di servizi pubblici fino a minare i diritti di cittadinanza. È necessaria quindi un’attenta attività perequativa da parte del governo centrale. Inoltre la competizione fiscale tra Amministrazioni locali può portarsi a livelli eccessivi. È una delle tipiche situazioni di trade-off tra equità ed efficienza che caratterizzano lo studio dell’economia del settore pubblico. 10 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

11 I trasferimenti perequativi I sostenitori dei trasferimenti perequativi sottolineano la loro efficacia nel permettere una competizione leale tra giurisdizioni a diversa capacità fiscale. Senza tali trasferimenti, le aree a maggior reddito possono intraprendere sentieri di crescita più veloci, aumentando il divario rispetto alle aree più povere. I detrattori sostengono invece che tali trasferimenti impediscono il naturale aggiustamento di mercato, in cui aree a diverso grado di sviluppo (e a diverso costo dei fattori) convergono grazie alla mobilità di capitale e lavoro. 11 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

12 I trasferimenti come partecipazione alla tassazione nazionale un’imposizione basata sulla capacità contributiva (e non sul beneficio) non introduce distorsioni allocative solo se applicata dal governo centrale omogeneamente sul territorio. I trasferimenti possono quindi costituire i mezzi di compartecipazione delle Amministrazioni locali alle entrate tributarie, dove il governo centrale funge da collettore per l’intera pubblica amministrazione. In questo senso i trasferimenti, all’interno di uno Stato federale, sono uno strumento per l’efficienza e l’equità generali del sistema tributario. 12 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

13 federalismo fiscale «ottimo» Diversità. Rispetto e soddisfacimento delle diverse preferenze delle comunità locali riguardo i servizi pubblici e il loro finanziamento. Corrispondenza (o equivalenza). Per ogni servizio pubblico, la comunità che ne beneficia (nazionale, regionale, locale a seconda dei casi) decide sulla sua erogazione e paga per il suo finanziamento. Funzioni centralizzate. Distribuzione del benessere e stabilizzazione economica nelle mani del governo centrale. Correzione degli spill-over. Correzione da parte di livelli di governo superiori per i fenomeni di traboccamento. 13 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

14 federalismo fiscale «ottimo» Neutralità di localizzazione. Minimizzazione degli effetti distorsivi sulle scelte localizzative di famiglie e imprese. Garanzia dei servizi pubblici essenziali. Qualunque sia l’organizzazione per livelli di governo, garanzia dei livelli essenziali per i servizi pubblici connessi al diritto di cittadinanza (sicurezza, salute, istruzione, lavoro e previdenza, …). Perequazione. In presenza di territori con diversa capacità fiscale e grado di sviluppo, il governo centrale assicura pari opportunità alle Amministrazioni decentrate, garantendo nel contempo i livelli essenziali di assistenza e prestazioni. 14 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

15 LEP I livelli essenziali delle prestazioni, sono quelli che l'articolo 117, lettera m) della Cost vuole che vengano garantiti su tutto il territorio nazionale (spetta allo Stato) Essenzialmente tre ambiti: diritti connessi all'istruzione ed alla formazione diritti connessi alla salute diritti connessi all'assistenza sociale. 15 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

16 LEP NON basta la definizione; occorre individuare puntualmente le prestazioni che si ritiene li possono soddisfare. Quindi, bisogna precisare: quali siano le prestazioni afferenti alla compiuta realizzazione di un determinato diritto civile e sociale chi sia il soggetto (od i soggetti) tenuto ad organizzarla e a realizzarla quale debba essere il livello ritenuto come minimo od essenziale di quella data prestazione quale debba essere il suo costo standard Allo Stato quindi compete la definizione dei criteri cui attenersi nel definire il livello minimo atteso: alla Regione ed agli altri soggetti autonomi (Province, Comuni, Istituzioni scolastiche etc.) competerà invece di fornire la prestazione specifica a favore dell'utenza Nulla impedisce ovviamente a tali ultimi soggetti di ampliare il livello essenziale fornendo prestazioni qualitativamente o quantitativamente superiori. Ciò che è importante è che,a livello nazionale, non vi siano Regioni nelle quali non si raggiunga il necessario livello minimo. A tal fine lo Stato potrebbe anche prevedere degli interventi finanziari perequativi. 16 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

17 La legge delega La legge 42/2009 di attuazione della delega costituzionale sul federalismo fiscale relativo alle Regioni a statuto ordinario e, in particolari ambiti, alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano, stabilisce in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, disciplina l’istituzione e il funzionamento del Fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante, nonché le risorse aggiuntive e l’effettuazione degli interventi speciali, perseguendo lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese, disciplina i principi generali per l’attribuzione di un proprio patrimonio alle Regioni e agli enti locali, e detta norme transitorie sull'ordinamento, anche finanziario, di Roma Capitale. 17 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

18 18 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

19 ORGANI Commissione bicamerale (15 dep e 15 senat) Copaff: commissione tecnica (32 tecnici tra ministeri e regioni), si raccorda con Camere, Conf unif, Conf perm ed enti territoriali Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica: organo di supporto al governo ed alla Conferenza Unificata, sede congiunta della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, opera al fine di: favorire la cooperazione tra l'attività dello Stato e il sistema delle autonomie; esaminare le materie e i compiti di comune interesse. 19 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

20 Il processo il passaggio dal sistema dei trasferimenti fondato sulla spesa storica a quello di attribuzione di risorse basate sull'individuazione dei fabbisogni standard necessari a garantire il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali delle funzioni fondamentali degli enti locali. Tale processo è volto a garantire la massima responsabilizzazione di tutti i livelli di governo e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico degli eletti da parte degli elettori 20 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

21 Interventi speciali finanziati con contributi speciali del bilancio dello Stato, con finanziamenti dell’Unione Europea e con cofinanziamenti nazionali secondo il metodo della programmazione pluriennale. I finanziamenti comunitari non potranno avere valenza sostitutiva dei contributi speciali dello Stato; prevedere la confluenza dei contributi statali speciali in appositi fondi destinati agli enti locali e alle Regioni, fermo restando il loro vincolo finalistico; considerare le specifiche realtà territoriali, con particolare riguardo alla realtà socio- economico, al deficit infrastrutturale, ai diritti della persona, alla collocazione geografica, alla prossimità al confine con Stati esteri o con Regioni a statuto speciale, alla qualifica di territorio montano o di isola minore, nonché all'esigenza di tutela del patrimonio storico e artistico; individuare gli interventi diretti a promuovere lo sviluppo economico, la coesione delle aree sottoutilizzate e la solidarietà sociale, nonché a rimuovere gli squilibri economico-sociali e a favorire l’esercizio effettivo dei diritti della persona. In particolare, gli interventi nelle aree sottoutilizzate dovranno essere attuati per mezzo di interventi speciali organizzati in piani organici finanziati con risorse pluriennali vincolate nella destinazione. Gli obiettivi e i criteri annuali dovranno essere oggetto di intesa in sede di Conferenza unificata e saranno disciplinati con i provvedimenti annuali che definiranno la manovra finanziaria e che determineranno l’ammontare delle risorse. 21 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

22 Coordinamento finanza pubblica la garanzia di trasparenza delle diverse capacità fiscali e delle risorse complessive per abitante prima e dopo la perequazione, al fine di salvaguardare il principio dell’ordine della graduatoria delle capacità fiscali il concorso di tutti i livelli di governo tramite l’adozione da parte delle Regioni e degli enti locali di politiche di bilancio coerenti con quelle derivanti dall'applicazione del Patto di stabilità e crescita europea (monitoraggio, premi e sanzioni) l’individuazione di specifici indicatori di efficienza e di adeguatezza, volti a garantire obiettivi qualitativi dei servizi regionali e locali 22 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

23 Federalismo demaniale Il trasferimento dei beni statali comporta il dovere dell’ente territoriale beneficiario di assicurarne la massima valorizzazione funzionale, pena l’inserimento del bene non adeguatamente utilizzato nel patrimonio vincolato affidato all’Agenzia del demanio o all’amministrazione che ne cura la gestione. L’attribuzione agli enti territoriali è ope legis per i beni del demanio marittimo, del demanio idrico e le miniere. I beni del demanio marittimo e del demanio idrico mantengono dopo il trasferimento, la loro natura di beni demaniali e pertanto indisponibili, tranne in casi particolari di passaggio dei beni demaniali al patrimonio. L’attribuzione degli altri beni statali trasferibili è invece conseguente all’individuazione dei beni disciplinata dal decreto 85/2010 e da successivi decreti attuativi, nel rispetto della Costituzione ed all’inoltro di una specifica domanda dell’ente interessato. I beni trasferiti su richiesta entrano a far parte del patrimonio disponibile della Regione o dell’ente locale - tranne i beni del demanio aeroportuale che mantengono la loro natura di beni demaniali e i beni culturali indicati nell'ambito di specifici accordi di valorizzazione che, in seguito al trasferimento, rimangono comunque beni inalienabili - e possono essere venduti previo coinvolgimento di una apposita conferenza di servizi volta ad acquisire le autorizzazioni, gli assensi e le approvazioni necessari alla variazione di destinazione urbanistica dei beni. Le risorse nette che ne derivano sono destinate in parte a finanziare la riduzione del debito dell’ente territoriale e le spese di investimento, e in parte confluiscono nel Fondo per l’ammortamento dei titoli di stato. 23 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

24 Federalismo demaniale 2 Il processo di attribuzione a richiesta dei beni statali trasferibili, rispetta i criteri di territorialità, sussidiarietà, adeguatezza (radicamento), semplificazione (PAV), capacità finanziaria (rispettare l’idoneità finanziaria necessaria a soddisfare le esigenze di tutela, gestione e valorizzazione), correlazione con competenze e funzioni e valorizzazione ambientale (connessione tra le competenze e le funzioni effettivamente svolte dall’ente a cui viene attribuito il bene e le esigenze di tutela, gestione e valorizzazione del bene, nonché con le caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali, paesaggistiche, culturali e sociali dei beni). Il trasferimento è condizionato all’inoltro da parte dell’ente territoriale interessato di una apposita domanda in cui figurano le specifiche finalità e le modalità di utilizzazione del bene, la tempistica ed economicità nonché la sua destinazione. Uno o più decreti del Presidente del Consiglio concludono la fase di assegnazione dei beni. 24 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

25 25 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

26 Roma Capitale Relativamente agli interventi di sviluppo infrastrutturali, finalizzati anche al trasporto, connessi al ruolo di capitale della Repubblica individua il metodo della programmazione pluriennale per l’utilizzazione delle risorse finanziarie e disciplina il ricorso ad una apposita intesa istituzionale di programma tra Roma capitale, la Regione Lazio e le amministrazioni centrali competenti al fine di promuovere la cooperazione tra i diversi livelli istituzionali di governo. Al fine di assicurare il raccordo istituzionale permanente, nonché le modalità di coordinamento e di collaborazione tra Roma capitale e lo Stato, la Regione Lazio e la Provincia si disciplina l’istituzione di una apposita sessione presso la Conferenza unificata presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri. 26 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

27 Beni culturali ed ambientali Il coordinamento della valorizzazione dei beni culturali e ambientali è assicurato dalla Conferenza delle Soprintendenze ai beni culturali del territorio di Roma capitale A Roma capitale sono conferite specifiche funzioni amministrative relative alla valorizzazione dei beni storici e artistici, ambientali e fluviali, con l’individuazione delle riserve statali non collocate nei parchi nazionali e la cui gestione viene affidata a Roma capitale Inoltre coordinamento in materia di prot civ, turismo e sviluppo economico 27 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

28 Costi standard 1 Costo storico: indica quanto storicamente si è speso per un determinato servizio. In passato si è seguito il criterio del costo storico: quanto veniva trasferito alle varie Regioni sotto forma di trasferimenti dipendeva da quanto una Regione aveva speso nell’anno precedente. Costo standard: indica il costo di un determinato servizio, che avvenga nelle migliori condizioni di efficienza e appropriatezza, garantendo i livelli essenziali di prestazione. è definito prendendo a riferimento la Regione più “virtuosa”, vale a dire quella Regione che presta i servizi ai costi “più efficienti”, tenendo anche conto del rapporto tra il numero dei dipendenti dell’ente territoriale ed il numero dei residenti. I costi standard rappresentano il nuovo modello economico di riferimento sul quale fondare il finanziamento integrale dell’attività pubblica afferente l’erogazione ai cittadini dei principali diritti sociali 28 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

29 Costi standard 2 i costi standard consentono la rideterminazione del fabbisogno standard ideale, necessario per assicurare a tutti i cittadini le prestazioni/servizi essenziali, ovverosia quanto questi dovranno costare nei diversi territori regionali, in favore dei quali andranno, rispettivamente, attribuite le risorse relative Le autonomie territoriali regionali che spenderanno di più rispetto “ai costi giusti” riconosciuti in loro favore, dovranno procurarsi le risorse aggiuntive anche attraverso il ricorso all’esercizio del proprio potere di imposizione fiscale. 29 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

30 Fabbisogno standard Il fabbisogno standard è il criterio a cui ancorare il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali degli enti locali. Viene inteso come un obiettivo indicatore di bisogno finanziario – da valorizzarsi tenendo conto delle numerose variabili socio- economiche che caratterizzano le singole Regioni – strumentale a rendere esigibili i livelli essenziali delle prestazioni ad un livello qualitativo e quantitativo altrettanto standard, e non minimo, cioè garante di un livello di erogazione apprezzabile ed efficiente 30 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

31 Fabbisogno standard: meccanismo e metodo Oltre alla spesa storica sostenuta e ai costi pro capite di un determinato servizio (anche con riferimento a quelli esternalizzati o svolti in forma associata), si prevede che si tenga conto “della produttività e della diversità della spesa in relazione all’ampiezza demografica, alle caratteristiche territoriali, con riferimento al livello delle infrastrutture, alla presenza di zone montane, alle caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei predetti diversi enti, al personale impiegato, all’efficienza, all’efficacia e alla qualità dei servizi erogati nonché al grado di soddisfazione degli utenti” Si quantificano attraverso bdati, questionari, ANALISI DI: modelli org.vi, prestazioni, costi (SoSe) 31 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

32 Fisco municipale In primo luogo, viene assegnato ai Comuni la fiscalità immobiliare ed il maggior gettito derivante dall’accatastamento degli immobili finora non dichiarati in catasto (le cosiddette “case fantasma”) e compartecipano al gettito che deriva dal suo intervento di accertamento fiscale. Accesso diretto ai dati dell’anagrafe tributaria relativi agli immobili, alle utenze, alle attività economiche, ai residenti anagrafici + quota delle sanzioni Imposta di scopo per investimenti (durata max 10 anni) con l’obbligo di restituzione delle somme nel caso di mancato inizio dell’opera entro 2 anni dalla data prevista dal progetto esecutivo ( solo 20 comuni – rimini, caserta e pisa) 32 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

33 Fisco provinciale Imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore (art. 17, commi 1, 2, 3) Imposta provinciale di trascrizione (IPT) (art. 17, commi 6 e 7) Compartecipazione provinciale all’Irpef (art. 18) Compartecipazione provinciale alla tassa automobilistica regionale (art. 19) Imposta di scopo provinciale (art. 20) Fondo sperimentale di riequilibrio (art. 21) Fondo perequativo (art. 23) 33 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

34 Regioni 34 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

35 Perequazione Nel fondo perequativo statale è data separata indicazione degli stanziamenti spettanti a Comuni, Province e Città metropolitane, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni svolte da tali enti e per limitare gli squilibri da minori basi imponibili. Il Fondo perequativo si articola in due componenti, la prima delle quali riguarda le funzioni fondamentali, la seconda le funzioni non fondamentali. Le due quote sono divise in corrispondenza della determinazione dei fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali e riviste in funzione della loro dinamica. 35 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

36 Rimozione squilibri 36 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

37 Il Fondo per lo sviluppo e la coesione (nuova denominazione del Fondo per le aree sottosviluppate) rappresenta lo strumento strategico e operativo privilegiato per dare unità programmatica e finanziaria agli interventi aggiuntivi. Interventi rivolti al riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese Rispecchiando l’articolazione temporale della programmazione dei Fondi strutturali dell’Unione europea, il Fondo assume carattere pluriennale. La dotazione del Fondo e la ripartizione annuale sono definite dalla legge di stabilità relativa all’esercizio finanziario che precede l’avvio di un nuovo ciclo pluriennale di programmazione 37 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

38 Il Fondo per lo sviluppo e la coesione Il Fondo è destinato a finanziare progetti strategici: sia di carattere infrastrutturale sia di carattere immateriale, di rilievo nazionale, interregionale e regionale, aventi natura di grandi progetti o di investimenti articolati in singoli interventi tra loro funzionalmente connessi, in relazione a obiettivi e risultati quantificabili e misurabili, anche per quanto attiene al profilo temporale 38 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

39 Il Fondo per lo sviluppo e la coesione Programmazione strategica al CIPE (obiettivi, criteri, condizioni) il Contratto istituzionale di sviluppo è lo attuativo di trasferimento delle risorse (cronoprogramma, responsabilità, modalità attuative) Coordinamento e vigilanza al Dip Svil Coesione 39 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

40 Il patto di stabilità e crescita (PSC) Accordo, stipulato e sottoscritto nel 1997 dai paesi membri dell'Unione europea, inerente al controllo delle rispettive politiche di bilancio pubbliche, al fine di mantenere fermi i requisiti di adesione all'Unione economica e monetaria dell'Unione europea cioè rafforzare il percorso d’integrazione monetaria intrapreso nel 1992 con la sottoscrizione del trattato di Maastricht politiche di vigilanza sui deficit ed i debiti pubblici, nonché un particolare tipo di procedura di infrazione, la "procedura per deficit eccessivo" 40 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

41 Parametri e sanzioni Deficit/pil<3%, debito/pil<60% La P.D.E.: avvertimento, raccomandazione e sanzione (prima deposito infruttifero e poi sanzione fino allo 0.5% del pil) 41 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

42 Patto di bilancio europeo (2012) obbligo per i Paesi con un debito pubblico superiore al 60% del PIL, di rientrare entro tale soglia nel giro di 20 anni, ad un ritmo pari ad un ventesimo dell'eccedenza in ciascuna annualità; l'obbligo per ogni stato di garantire correzioni automatiche con scadenze determinate quando non sia in grado di raggiungere altrimenti gli obiettivi di bilancio concordati; l'impegno a inserire le nuove regole in norme di tipo costituzionale o comunque nella legislazione nazionale 42 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

43 Critiche effetti perversi in caso di recessione. Nei momenti di difficoltà diminuisce infatti il gettito fiscale (per concomitante diminuzione del PIL) e aumentano alcune spese pubbliche sociali. Queste spese fanno dunque aumentare il deficit pubblico, ma limitano la contrazione del reddito disponibile e quindi del potere di acquisto (che influiscono sul consumo o domanda di beni o servizi)". I grossi tagli di spesa e/o gli incrementi della pressione fiscale necessari per raggiungere questo scopo, danneggerebbero una ripresa economica già di per sé debole anche nei periodi di espansione dell'economia, un tetto rigido di spesa potrebbe danneggiare la crescita economica, perché gli incrementi degli investimenti sarebbero ritenuti incostituzionali se non controbilanciati da riduzioni della spesa di pari importo Vincoli anche ad investimenti per emergenze o interventi strutturali (suolo, scuole…) 43 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

44 Patto di stabilità interno nasce dall'esigenza di convergenza delle economie degli Stati membri della UE verso specifici parametri, (Indebitamento netto della Pubblica Amministrazione/P.I.L. inferiore al 3% e rapporto Debito pubblico delle AA.PP./P.I.L. convergente verso il 60%). L'indebitamento netto della Pubblica Amministrazione (P.A.) costituisce, quindi, il parametro principale da controllare, ai fini del rispetto dei criteri di convergenza e la causa di formazione dello stock di debito. E’ definito come il saldo fra entrate e spese finali, al netto delle operazioni finanziarie (riscossione e concessioni crediti, partecipazioni e conferimenti, anticipazioni) Il PSI ha fissato dunque i confini in termini di programmazione, risultati e azioni di risanamento all'interno dei quali i Paesi membri possono muoversi autonomamente. Nel corso degli anni, ciascuno dei Paesi membri della UE ha implementato internamente il Patto di Stabilità e Crescita seguendo criteri e regole proprie, in accordo con la normativa interna inerente la gestione delle relazioni fiscali fra i vari livelli di governo. Dal 1999 ad oggi l'Italia ha formulato il proprio Patto di stabilità interno esprimendo gli obiettivi programmatici per gli enti territoriali ed i corrispondenti risultati ogni anno in modi differenti, alternando principalmente diverse configurazioni di saldi finanziari a misure sulla spesa per poi tornare agli stessi saldi. La definizione delle regole del patto di stabilità interno avviene durante la predisposizione ed approvazione della manovra di finanza pubblica; momento in cui si analizzano le previsioni sull'andamento della finanza pubblica e si decide l'entità delle misure correttive da porre in atto per l'anno successivo e la tipologia delle stesse. 44 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

45 Le regole interne del Patto Il risparmio richiesto alle regioni è calcolato sul complesso delle spese finali (in termini di competenza e di cassa – NO quelle sanitarie) ma deve essere tale da coprire il taglio di risorse effettuato nell'ambito delle manovre finanziarie L’obiettivo del patto di stabilità per gli enti locali consiste nel raggiungimento di uno specifico obiettivo di saldo finanziario - calcolato quale differenza tra entrate e spese finali, comprese dunque le spese in conto capitale - espresso in termini di competenza mista (criterio contabile che considera le entrate e le spese in termini di competenza, per la parte corrente, e in termini di cassa per la parte degli investimenti). 45 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

46 Patti di solidarietà Flessibilità a livello regionale - la cosiddetta regionalizzazione orizzontale e verticale del patto di stabilità - più una forma di flessibilità a livello nazionale, limitata ai comuni: il patto orizzontale nazionale Con il “patto regionale verticale”, le regioni possono autorizzare gli enti locali del proprio territorio a peggiorare il loro saldo obiettivo, consentendo un aumento dei pagamenti in conto capitale, e procedere contestualmente alla rideterminazione del proprio obiettivo di risparmio, per un ammontare pari all'entità complessiva dei pagamenti in conto capitale autorizzati, al fine di garantire – considerando insieme regione ed enti locali - il rispetto degli obiettivi finanziari. 46 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

47 Patto regionale orizzontale La regione può intervenire per consentire una rimodulazione “orizzontale” degli obiettivi finanziari tra gli enti locali del proprio territorio, in relazione alla diversità delle situazioni finanziarie esistenti sul territorio medesimo, purché venga garantito il rispetto dell’obiettivo complessivamente determinato per gli enti locali della regione. Il meccanismo si fonda sulla cessione di “spazi finanziari” da parte dei comuni e delle province che prevedono di conseguire un differenziale positivo rispetto all’obiettivo prefissato in favore di quelli che rischiano, invece, di conseguire un differenziale negativo rispetto all’obiettivo Solo per spese in conto capitale 47 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

48 Patto orizzontale nazionale Consente la rimodulazione orizzontale degli obiettivi finanziari tra i comuni non più a livello regionale ma a livello nazionale - fermo restando l’obiettivo complessivamente determinato per il comparto comunale dalle regole del patto – al fine di consentire lo smaltimento di residui passivi di parte capitale degli enti che sono sottoposti al patto Come per il patto orizzontale regionale, le amministrazioni che cedono o acquisiscono spazi finanziari di patto ottengono nel biennio successivo, rispettivamente, un alleggerimento o un aggravamento del proprio obiettivo 48 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

49 Legge di stabilità Insieme alla legge di bilancio è lo strumento per regolare finanza pubblica e politiche di bilancio tende ad avvicinare il momento della programmazione a quello di definizione della manovra di finanza pubblica. Ciò consente di disporre di un quadro macroeconomico e di bilancio più stabile, ma richiede anche che i contenuti della manovra siano maggiormente dettagliati coordinamento della finanza pubblica dei vari livelli di governo, allo scopo di rispettare i requisiti di convergenza economico-finanziaria Ha sostituito la legge finanziaria e rappresenta lo strumento principale di attuazione degli obiettivi programmatici definiti nel DEF, essendo l’atto normativo che annualmente interviene a modificare la legislazione finanziaria vigente e il bilancio dello Stato. Disavanzo pubblico, ricorso al mercato, spesa ccap, tetto contratti p.u. NON più omnibus (NO disp ordinamentali, org.ve, settoriali) 49 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

50 Legge di bilancio atto con forma di legge, con cui ogni anno il Parlamento autorizza il Governo a prelevare ed utilizzare le risorse pubbliche nella propria attività amministrativa orizzonte triennale, ma gli stanziamenti costituiscono limiti all’autorizzazione di spesa solo per il primo esercizio composto da uno stato di previsione per le entrate e tanti stati di previsione di spesa quanti sono i ministeri con portafoglio Strutturato per missioni e programmi, definisce l’allocazione funzionale della spesa e raccoglie tutte le previsioni finanziarie (di competenza, di cassa e in conto residui 50 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

51 Ciclo gestionale - acquisizione delle risorse finanziarie, umane e strumentali; - trasformazione delle risorse per creare valore mediante la produzione di beni e servizi; - cessione dei beni e servizi prodotti ai cittadini e agli utenti in un “mercato” sui generis, formato dall’offerta di una determinata categoria di beni o servizi attuata da un ente pubblico e la domanda che la collettività ad esso rivolge (asili nido, attività sportive, scuole, strade, formazione, trasporti…) 51 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

52 Il sistema aziendale Organizzativo: combinazione delle componenti Decisionale: coordinamento delle attività Informativo : insieme di dati e fatti che, opportunamente trattati, generano informazioni per l’utenza interna ed esterna 52 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

53 Il sistema informativo contabile Rilevazioni: Sistematiche: visione complessiva dell’azienda Settoriali: indagine sistematica (ambiti – personale, acquisti, magazzino, finanza..) Extracontabili: rielaborazione quantitativa Qualitative: elementi di giudizio complementari per la decisione 53 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

54 Il sistema contabile pubblico Nasce come mera rilevazione di fatti amm.vi Quindi si evolve dal «far di conto» al «dar conto» L’amministrazione si distacca e si distingue dal «sovrano» Al servizio della «ragion di stato», quale cura degli interessi della collettività 54 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

55 55 Prime Leggi di contabilità: principi Amministrazione del patrimonio e contratti insieme all’ordinamento contabile Logica di autorizzazione e controllo Esigenza di trasparenza nell’uso delle risorse Spesa per funzioni Emissione pareri e circolari Duplice controllo: Ragioneria e Corte dei Conti Responsabilità dei funzionari Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

56 56 Prime Leggi di contabilità: limiti Valutazione formale, di legalità Scarsa attenzione ai processi gestionali Esclusiva dimensione finanziaria Scarsa attenzione agli aspetti economici Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

57 57 Evoluzione storica Centralità della programmazione Dimensione finanziaria unita a quella economica Marcata classificazione funzionale Distinzione tra indirizzo e gestione Obiettivi strategici e gestionali Esigenza di controllo in progress Responsabilità sui risultati Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

58 58 Caratteristiche Ente pubblico Mancanza di un meccanismo di scambio Assenza di una correlazione economica tra qualità e quantità dei servizi erogati (i tributi sono una controprestazione indiretta ed indistinta per le prestazioni) Soggetto economico non ha attese di reddito ma di soddisfacimento dei bisogni della collettività Usando risorse pubbliche è necessario un intervento di controllo diretto: autorizzazione preventiva dell’impiego delle risorse e autorizzazione del prelievo tributario Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

59 Dalla previsione alla programmazione La contabilità supera la funzione autorizzatoria per andare verso una logica economica e budgetaria tale da rendere efficace il circuito tra programmazione gestione e controllo Un’attività programmata implica la volontà di controllare gli eventi Una previsione è un’anticipazione priva di capacità di influenzarli 59 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

60 Logica budgetaria Strumento per: Tradurre le strategie in piani operativi Coordinamento fra le diverse unità (visione d’insieme) Controllo in corso d’opera ed ex post delle performance Comunicare e condividere internamente obiettivi e processi Autorizzazione e delega all’uso delle risorse per il raggiungimento degli obiettivi 60 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

61 Costruzione del budget Interlocuzione e ricerca di equilibrio tra: Organi politici Struttura interna Contesto sociale (imprese, cittadini, formazioni sociali) Ambito istituzionale (altri soggetti pubblici) Fondamentale la condivisione delle informazioni e delle strategie 61 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

62 Approccio Incrementale processo basato sulla spesa storica aggiustata sui diversi settori. Ha il vantaggio della semplicità, basso rischio, utile nei settori a spesa vincolata, accettabile internamente in quanto «piatta» (nessuno prevale). Svantaggio è che guarda al passato, acritica, spinge a spendere di più, eventuali tagli sono arbitrari in quanto manca la programmazione degli obiettivi, deresponsabilizza politica e manager 62 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

63 Approccio Base zero ridefinizione ex novo ad ogni nuovo esercizio, si ridiscutono gli obiettivi e le relative risorse partendo cmq da un «pacchetto minimo» di sussistenza dei servizi fissi, collegamento e consenso tra le attività in quanto proposte dalla struttura, flessibile. Svantaggi: costi economici e temporali per le analisi, un anno è un periodo troppo breve per «riazzerare» 63 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

64 Approccio Programmi ed obiettivi PPBS: pianificazione complessiva dell’attività, programmi di intervento, assegnazione risorse ed obiettivi, monitoraggio e controllo. Corresponsabilizzazione ed orientamento al futuro. Svantaggi: costi alti per raccolta info, accentramento 64 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

65 Logiche operative Processi misti rispetto ai tre approcci in relazione a: Disponibilità risorse Stabilità o turbolenza ambiente Scelte di accentramento o decentramento decisionale Quantità e qualità delle info 65 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

66 Il budget come mezzo di controllo Aspetto economico: costi e proventi complessivi Investimenti e relative fonti Attività: produzione ed erogazione dei servizi, volumi, indicatori, costi e rendimenti, soddisfazione utenti, analisi scostamenti Logica finanziaria ed economica: Non esiste gerarchia o preferenza fra le due 66 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

67 Logica finanziaria autorizzativa ed informativa, trasparenza nell’uso delle risorse pubbliche, verifica equilibri (competenza e cassa) Rivolgendosi a soggetti eterogenei (cittadini, utenti, imprese, fornitori, organi di regolazione, altre PA) deve chiarire attività, cambiamenti e prospettive, entrate e spese, debito e solvibilità 67 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

68 Logica economica Utilizzo e consumo dei fattori produttivi e dei proventi, coerenza dei risultati rispetto agli obiettivi ed ai programmi, analisi dei costi (assorbimento delle risorse nelle strutture e nelle attività) Rilevare costo pieno (diretto ed indiretto, ossia privo di relazione specifica con l’oggetto) Decidere make or buy Valutare scostamenti rispetto agli standard 68 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

69 Il ruolo della contabilità 53: tutti i cittadini sono tenuti a concorrere alle spese in ragione della loro capacità contributiva La contabilità assolve alla necessaria funzione di trasparenza e controllabilità delle spese, di render conto dell’uso delle risorse raccolte tramite il fisco che è la fonte assolutamente prevalente rispetto ai proventi ed al patrimonio 69 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

70 Finalità Le finalità del sistema di bilancio sono quelle di fornire info in merito i programmi futuri, a quelli in corso di realizzazione e all’andamento finanziario dell’ente, a beneficio di un’ampia serie di utilizzatori nel processo di decisione politica, sociale ed economica 70 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

71 Bilancio pubblico e privato Pubblico: gestire i flussi per verificare equilibrio fin.rio per ogni attività Privato: verificare sviluppo patrimonio per effetto del risultato economico ottenuto con la gestione 71 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

72 Il bilancio Documento che descrive, indica e quantifica le entrate che si prevede di acquisire e le spese che si prevede di effettuare in un dato periodo (esercizio) Può essere espresso per competenza e cassa 72 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

73 Competenza e Cassa entrate che si prevede di ACCERTARE e le spese che si prevede di IMPEGNARE, ossia quella quota che partendo dallo stanziamento giunge alla formazione e perfezionamento di un titolo giuridico, impegnativo nei confronti di terzi, che consente di riscuotere l’entrata e pagare la spesa La previsione delle effettive riscossioni e pagamenti costituisce il bilancio di cassa (comp + residui) 73 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

74 Autorizzatorio Rispetto di procedure nell’utilizzo delle risorse Vincoli: limite dello stanziamento, ossia non si potrà impegnare e pagare più di quanto previsto nel capitolo (non vale per l’entrata) Residui: somme acc ma non risc (attivi) e imp ma non pag (passivi) Livelli eccessivi di residui: sintomo di scarsa capacità programmatoria e blocco risorse 74 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

75 Contenuti del bil. finanziario Raccolta ed elaborazione sistematica di dati necessari per conoscere, decidere e valutare l’attività Definire le politiche da attuare, indirizzando i flussi finanziari verso i programmi Esplicitazione finanziaria dei percorsi gestionali per mezzo dei procedimenti di e/s Rendicontare attività (organi e cittadini) 75 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

76 Limiti Assenza di info economiche (costi di esercizio o costi per servizio) se non con elaborazioni complesse o congetture Si ovvia a tale limite con strumenti budgetari (peg) o con sistemi di coec o coan (derivata) o con analisi per indici 76 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

77 77 Finalità a confronto Proventi e costiEntrate e spese Risponde ad esigenze di autorizzazione della spesa e di accertamento dell’entrata Rileva il risultato economico dell’esercizio e la valorizzazione del patrimonio Contabilità Finanziaria Contabilità Economica OGGETTO FINALITÀ’ Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

78 78 Programmazione Gestione Controllo e Rendicontazione Esprimono il principio di distinzione tra gli organi e la gestione pubblica, nonché la funzione conoscitiva dei documenti contabili (art. 81 Cost.) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

79 79 La programmazione Circolo virtuoso la formazione dei doc contabili inizia dalla struttura amm.va con le proposte dei responsabili che sono consolidate nella proposta PEG che diviene la proposta di Bilancio per passare alla fase di formalizzazione, ossia l’approvazione del bilancio e del PEG che ritorna nella struttura amm.va per la gestione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

80 Bilancio come sintesi: rapporti interni Sintetizza un processo decisionale nel quale si combinano valutazioni, tra loro spesso diverse, dei vari organi che intervengono conducendo a scelte finali relative alla: a) determinazione dell’entità complessiva delle entrate: risorse b) individuazione delle strategie politiche da conseguire: scelte c) considerazione degli effetti delle passate gestioni: condizionamenti 80 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

81 Bilancio come sintesi: rapporti esterni Rapporti esterni ma che, attraverso il bil, trovano una rappresentazione contabile. In tal modo il bilancio viene a trasformarsi in elemento del sistema informativo che sintetizza i rapporti con gli altri appartenenti al sistema ambientale quali: il sub sistema delle norme (regole) il sub sistema delle relazioni con la P.A. (rapp giuridici e finanziari bidirezionali) il sub sistema dei mercati (rapp negoziali) 81 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

82 82 Sistema dei documenti di programmazione EELL TUEL 267/00 Relazione previsionale e programmatica (parte politica) Bilancio annuale di previsione Piano esecutivo di gestione I LIVELLO (Pianificazione strategica) II LIVELLO (Programmazione) III LIVELLO (Budgeting) Bilancio pluriennale Relazione previsionale e programmatica (parte tecnica) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

83 RPP Analisi ambientale: caratt socio economiche, popolazione (demo) e struttura territorio (reti, risorse, piani), economia (settori economici, addetti, trend, disoccup.), esigenze Analisi servizi: struttura org.va ente con risorse umane, fin e strum impiegate in relazione a finalità Pianificazione finanziaria: modalità acquisizione risorse (politiche trib e tariff), trasferim, scelta fonti per investimenti, piani sul patrimonio Programmi attività da realizzare per ambiti in relazione anche a quelli del passato ed in linea con strategie 83 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

84 84 Bilancio pluriennale Strumento di collegamento tra RPP e bilancio annuale; è autorizzatorio e scorrevole, ossia stanziamenti aggiornati in continuità. Serve anche per valutare equilibri di medio periodo HA DURATA PARI A QUELLO DELLA REGIONE DI APPARTENENZA E COMUNQUE NON INFERIORE A TRE ANNI. COMPRENDE IL QUADRO DEI MEZZI FINANZIARI CHE SI PREVEDE DI DESTINARE PER CIASCUNO DEGLI ANNI CONSIDERATI: - ALLA COPERTURA DELLE SPESE CORRENTI - AL FINANZIAMENTO DELLE SPESE DI INVESTIMENTO Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

85 Il bilancio annuale Traduzione finanziaria dei documenti di prog.ne Funzione politica (indirizzo), di programmazione (descrizione risorse), autorizzatoria (destinazione risorse), verifica equilibri, informativa 85 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

86 86 Di competenza: riporta le entrate che ci si è impegnati a conseguire e le spese che si intendono sostenere nel periodo esaminato, a prescindere dal fatto che le entrate siano riscosse e le spese vengano effettivamente erogate Il Bilancio annuale di previsione è il documento fondamentale per la gestione dell’Ente è: Autorizzatorio: Autorizza la Giunta a programmare la gestione dell’Ente attraverso il PEG e costituisce al tempo stesso limite per l’assunzione di impegni di spesa Preventivo: si riferisce all’esercizio finanziario successivo a quello in cui esso viene redatto. Contiene l’indicazione delle entrate che si prevede di realizzare e delle spese che si ipotizza di sostenere nell’esercizio finanziario non ancora iniziato Finanziario: Raccoglie tutte le entrate e le uscite che danno luogo a movimenti monetari indipendentemente dalla natura economica degli stessi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

87 87 Gli enti locali deliberano entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per l'anno successivo, osservando i principi di: Unità: tutte le entrate finanziano tutte le spese, fatte salve le eccezioni di legge Annualità: le previsioni devono riferirsi all’esercizio del bilancio Universalità: unica gestione finanziaria che comprenda tutte e/s, no gestioni fuori bil né contabilità separate integrità: entrate iscritte al lordo spese e viceversa (no compensaz) per chiarezza Veridicità: valutazioni congruenti ed attendibili pareggio finanziario: equilibrio complessivo e di gestione corrente Pubblicità: conoscenza collettiva (buona amministrazione e comprensibilità) I Principi del Bilancio Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

88 88 Bilancio EELL BILANCIO IN CONTO CAPITALE PARTE CORRENTE ENTRATE Titolo IV, V SPESE Titolo II ENTRATE Titolo I, II, III SPESE Titolo I, III Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

89 Fasi entrata Accertamento: nascita ragione del credito (titolo, debitore, importo, scadenza) Riscossione: incasso somma dall’agente Versamento: trasferimento somme presso il tesoriere 89 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

90 Fasi spesa Impegno: obbligazione giurid perfezionata ragione del debito (titolo, creditore, importo, scadenza); si costituisce il vincolo sugli stanziamenti Liquidazione: somma certa e liquida in base alla prestazione eseguita e nei limiti dell’impegno Ordinazione: impartito ordine a pagare mediante mandato + allegati di legge Pagamento: versamento somme al creditore ed annotazione dell’ordinativo nel bilancio 90 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

91 Variazioni Servono per dare flessibilità al bilancio ed adeguarlo ai fatti di gestione Possono essere storni (traslazioni da uno stanziamento ad un altro – esistenti), variazioni (appostamento di nuove risorse), utilizzo fondo di riserva (per esigenze straordinarie o per stanz insufficienti: 0,3 – 2% spcorr iniziali) Salvaguardia equilibri almeno una volta l’anno - Assestamento generale al 30/11 91 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

92 Equilibri Oltre al pareggio finanziario esiste: equilibrio di parte corrente (ecorr finanziano spcorr, compresi intpass+rimborso capitale) Equilibrio parte straordinaria: ecap (t4+t5)+ava finanziano spccap Equilibrio partite vincolate tra e/s 92 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

93 93 La gestione Il PEG è il “luogo” della distinzione, ossia individua gli obiettivi e li affida, con le relative risorse, ai responsabili Obiettivi chiari, raggiungibili, misurabili e concordati veridicità e attendibilità del bilancio È il dettaglio operativo del bilancio e della RPP (oggi DUP), ne esplicita le scelte ed è il risultato della programmazione negoziata (coerenza) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

94 Caratteri del PEG Preventivo: subito dopo il bilancio ma prima dell’avvio della gestione Programmatico: struttura per obiettivi e cdr (unità org.va con obiett e risorse) e cdc (area elementare omogenea) Finanziario: e/s Autorizzatorio: limite alle risorse assegnate per gli obiettivi Efficace solo se nasce da delega forte da parte dell’organo politico al management, negoziazione obiettivi; forte coordinamento tra bil e RPP; decisivo il DG 94 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

95 PEG – è redatto per competenza e per cassa con riferimento al primo esercizio considerato nel bilancio di previsione; – è redatto per competenza con riferimento a tutti gli esercizi considerati nel bilancio di previsione successivi al primo; – ha natura previsionale e finanziaria; – ha contenuto programmatico e contabile; – strumento autorizzatorio e presupposto del cdg 95 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

96 La rendicontazione «dimostrazione dei risultati di gestione» Indica necessità di render conto ai cittadini e agli altri organi pubblici Efficace solo se sono stati chiaramente esplicitati, in programmazione, obiettivi ed attività 96 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

97 La rendicontazione: fini Chiusura del ciclo di gestione delle risorse pubbliche Rispondenza tra uso delle risorse e finalità Redistribuzione attraverso l’avanzo Informazioni complesse capaci di dare supporti decisionali dinamiciassestamento Elementi per la programmazione futura 97 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

98 Struttura Conto del bilancio Conto economico Conto del patrimonio (Stato patrimoniale dal 2015) Relazione gestione Consolidato partecipate e organismi strumentali 98 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

99 Conto bilancio Andamento gestione finanziaria nelle fasi e/s Parametri ed indicatori utili a rilevare situazione Risultato di gestione (competenza) e di amministrazione (gestione complessiva comp+res) Se positivo avanzo, altrimenti disavanzo 99 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

100 100 RESIDUI ATTIVI SOMME ACCERTATE E NON RISCOSSE ENTRO IL TERMINE DELL’ESERCIZIO RESIDUI PASSIVI SOMME IMPEGNATE E NON PAGATE ENTRO IL TERMINE DELL’ESERCIZIO ECONOMIE SOMME STANZIATE MA NON IMPEGNATE ENTRO IL TERMINE DELL’ESERCIZIO Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

101 Riaccertamento residui Momento essenziale, revisione delle ragioni del mantenimento in tutto o in parte dei residui, verifica effettività e della corretta imputazione in bilancio, secondo le modalità dell’armonizzazione (2015) 101 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

102 Risultato di amm.ne Un avanzo elevato non significa efficienza se nasce da programmazione errata o incapacità di sviluppare appieno le attività Positivo se invece nasce da economie rilevate nella filiera e destinate ad investimenti ulteriori senza oneri aggiuntivi A seconda della provenienza si divide in quote (vinc, non vinc, per invest, per amm.ti) 102 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

103 Conto del patrimonio Patrimonio: Beni che la gestione trasforma per accrescerne il valore che sono dell’ente per una pluralità di eventi e vincoli. Non ha diretta finalizzazione con l’oggetto aziendale (come nell’azienda privata). Rapp giur attivi e passivi Il CONTO descrive la variazione quali – quantitativa evidenziandone le variazioni 103 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

104 Conto patrimonio: struttura Modello a sezioni contrapposte a liquidità crescente da immob a cassa (attivo) e per fonte, ossia pat netto conferimenti debiti (passivo) In calce i c.d. conti d’ordine, che non concorrono né al ris eco né a quello pat; iscritti per completezza (immob in corso di realizz.ne, beni in possesso o conferiti ad organismi…) 104 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

105 Riclassificazione conto del patrimonio può riguardare alternativamente: la quantificazione del contributo offerto dalle diverse aree gestionali, ed in particolare da quella caratteristica ed extra-caratteristica alla formazione degli equilibri patrimoniali; la valutazione del grado di liquidità e di solvibilità dell’ente. La prima finalità viene conseguita riclassificando lo schema del Conto del patrimonio secondo il c.d. criterio funzionale o economico, la seconda finalità, invece, viene realizzata secondo il criterio finanziario. 105 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

106 Equilibrio patrimoniale condizione di equilibrio è quella per cui le obbligazioni a breve termine possono essere soddisfatte con crediti o disponibilità aventi analoghi tempi di liquidità e, per contro, il capitale immobilizzato è finanziato con mezzi propri e/o con fonti a medio/lungo termine. 106 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

107 Conto economico Documento di sintesi (a scalare) che illustra il risultato economico derivante dai processi di prod e consumo della gestione, evidenziando componenti positivi e negativi (proventi e costi) In un sistema pubblico (finanziario) vuole dare evidenza degli equilibri econ della gestione e degli effetti sulla dinamica patrimoniale Si auspica contabilità integrata (eco e fin sincronizzate) 107 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

108 Contabilità economica In genere derivata dalla finanziaria quindi frutto di ricostruzioni ed elaborazioni basate su rettifiche ed integrazioni (fatti di compet e non dell’esercizio) Risultato della gestione (attività istituz.le) Risultato operativo (componenti accessori derivanti da partecipate e org.smi strumentali) Risultato finanziario e quindi la straordinaria (insuss, minusv, oneri straordinari)……R.E. 108 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

109 Analisi C.E. I proventi di questi enti non sono espressivi del valore della produzione, né di quella “venduta” né, quindi, di quella “realizzata” Gli enti possono, cioè, verificare se e in quale misura le risorse affluite coprano i costi fissi, considerando successivamente la curva dei costi variabili una riesposizione del conto economico che dia opportune informazioni sulla gestione dell’ente dovrebbe articolarsi in modo tale da evidenziare i seguenti risultati differenziali: 1.margine dei servizi istituzionali,; 2.risultato netto della gestione dei servizi a domanda individuale; 3.risultato netto della gestione dei servizi produttivi. 109 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

110 La relazione sulla gestione È un documento illustrativo della gestione dell'ente, nonché dei fatti di rilievo verificatisi dopo la chiusura dell'esercizio, contiene ogni eventuale informazione utile ad una migliore comprensione dei dati contabili Efficacia azione condotta rispetto a programmi e costi Chiarimenti su risultati economici e patrimoniali 110 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

111 Bilancio Stato e Regioni Logica budgetaria in concomitanza con il bilancio finanziario in senso classico, ossia preventivo, autorizzatorio, competenza e cassa Nel caso dello Stato si enfatizza l’impatto macroeconomico della programmazione complessiva rispetto alla valenza budgetaria della programmazione settoriale 111 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

112 Sistema ante L. 196 DPEF: valutazione andamenti economici, trend entrata e spesa settore pubblico, obiettivi macroecon e di finanza pubblica DdL bilancio: il perno è il BAP (comp + cassa, risorse per cdr UPB), cui si allega RPP (coerenza tra quadro dpef e risorse, obiettivi) e BPP+ legge finanziaria Sistema analogo per le Regioni 112 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

113 La programmazione complessiva Sia nella normativa previgente (L.468 e 94) che in quella riformata (L. 196), si ha un documento di prog.ne triennale con dati socio economici e valori finanz.ri, analisi di contesto ed obiettivi economici e di finanza pubblica Tale doc si declina in leggi di bilancio e nella legge (finanziaria prima di stabilità oggi) che realizza il coordinamento della finanza pubblica dei vari livelli di governo, allo scopo di rispettare i requisiti di convergenza economico-finanziaria 113 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

114 La programmazione settoriale Il bilancio annuale rappresenta lo strumento di budget, e può essere visto sotto due luci: Quella che concilia le decisioni politiche con finalità di gestione (Bil Decisionale o politico) Oppure scomposto in aree omogenee (prima UPB oggi programmi) che identificano i centri di resp amm.va e le unità elementari (capitoli) – bilancio amministrativo o gestionale Avvicina logica fin.ria a quella economica, i programmi agli obiettivi ed ai risultati attesi 114 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

115 Bilancio Stato verso le 3E Consentire la valutazione economica di servizi ed attività Collegare risorse umane fin.rie e strum.li ad attività e risultati per realizzare il monitoraggio costi e rendimenti Misurare responsabilità dei dirigenti Integrazione informazioni ed aggiornamento dati 115 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

116 Considerazioni Per misurare le 3 E dell’ente non bisogna però fermarsi ai risultati del rendiconto in quanto l’attività pubblica non è finalizzata all’utile o all’attivo Occorre indagare elementi qualitativi del rapporto tra ente ed amministrati, nonché relazioni tra varie grandezze di bilancio (ANALISI per INDICI) 116 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

117 Analisi di bilancio semplificare l’interpretazione dei documenti contabili e fornire strumenti utili a monitorare l’intera attività dell’amministrazione, al fine di verificare che la gestione sia svolta nel rispetto dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Le analisi di bilancio possono essere interne od esterne – retrospettive o prospettiche 117 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

118 Indicatori Rapporti tra grandezze di bilancio che in modo rapido e sintetico danno indicazioni; alcuni sono obbligatori, altri sviluppati in autonomia Obbligatori: parametri per rilevare deficitarietà strutturale (disav amm.ne, alti r.a. o r.p. o intpass o basse entrate proprie rispetto alle correnti, debiti fuori bilancio, alta sp. personale rispetto spcorr) – soglia attenzione è la metà 118 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

119 Altri indici finanziari Autonomia fin.ria e tribut.ria: quota rispettivamente di e. proprie ed entrate trib. SU ecorr Pressione finanziaria (t1+t2) e tributaria (t1) su popolazione; indebitamento su popol.ne Riscossione entrate proprie/acc.ti Rigidità spcorr (quote amm.to mutui+personale) su ecorr (quante entrate assorbite da spesa obblig) oppure (pers+intpass/spcorr) Dipendenti / popolazione; 119 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

120 Indici sui servizi Per i servizi indispensabili (reti, acqua, illum.ne, strade): costo tot/popol.ne, numero addetti/popol.ne, numero pratiche inevase Per i servizi a domanda individuale rapporto costo provento 120 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

121 Indici autonomi Ecorr/spcorr+qcap deve tendere a 1 Servizio debito (rate)/entrate corr Debito/entrate corr Debito/entrate proprie Dipendenza da trasferimenti (t2/ecorr) Propensione all’investimento (spccap/sptotali) SOSTENIBILITA’ ed AFFIDABILITA’ FINANZIARIA 121 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

122 Denominatori comuni alle riforme di bilancio Cambiamenti della gestione contabili (integrazione ambito fin econ e patrim) Utilizzo info contabili nel controllo interno Introduzione processo logico di programmazione e previsione finalizzato a gestione e controllo Coinvolgimento di tutti gli organi (politici e manageriali) 122 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

123 Le scelte politiche nascono dalle sollecitazioni dell’ambiente e quindi da spinte dinamiche, che devono conciliarsi con le rigidità dell’apparato amministrativo, del contesto normativo nonché con i vincoli finanziari Il legame tra questi due mondi è la strategia che si articola in programmi 123 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

124 Definiamo la strategia come quel sistema di scelte e di azioni che determinano simultaneamente e dinamicamente l’equilibrio strutturale dell’azienda pubblica rispetto ai servizi che deve erogare e agli interessi dei diversi interlocutori istituzionali che deve soddisfare, al fine di assicurarsi consenso, sopravvivenza e sviluppo. definizione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 124

125 Valore pubblico Enfatizza tre aspetti della performance delle istituzioni pubbliche: – l’erogazione di servizi efficaci; – il raggiungimento di outcome socialmente validi; – il mantenimento e lo sviluppo della fiducia e della legittimità dell’amministrazione. 125 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

126 Incertezza Le decisioni pubbliche sono condizionate da incertezze: Informative: conoscenza ambiente e suo dinamismo (mutamenti) Politiche: confronto tra più alternative per ottenere i giudizi di valore attesi Di interrelazione: coordinare scelte con interazioni interne ed esterne, ripercussioni 126 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

127 La creazione della strategia - modelli Classico: susseguirsi di attività di formulazione e realizzazione della strategia (analisi ambiente, alternative, azioni, monitoraggio) Learning by doing: visione di fondo da cui parte un processo dinamico ed autocorrettivo basato su esperienza Strategie reali: equilibrio tra str. «deliberate» e str. «emergenti». Concilia al meglio esigenze pubbliche con realtà org.va e normativa delle AP 127 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

128 Sistema istituzionale Gli attori ossia quei soggetti che, contestualmente all’AP, con rapporti di collaborazione, contribuiscono al soddisfacimento di bisogni specifici, coerenti con la funzione o le funzioni attribuite alla stessa. Sono: gli altri istituti pubblici; i politici eletti a cariche istituzionali; i cittadini; le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per conto della pubblica amministrazione o, comunque, produttrici di servizi fungibili. 128 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

129 Fattori esterni L’ambiente in cui opera la pubblica amministrazione è costituito dall’insieme delle condizioni e dei fenomeni esterni allo stesso e non direttamente governabili da esso, che ne influenzano significativamente la struttura e la dinamica attori sociali, portatori di attese e interessi collettivi o particolari, i quali costituiscono l’ambito da cui emergono le istanze sociali che contribuiscono a formare la “domanda” di servizi pubblici. 129 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

130 Interazioni Il sistema istituzionale, attraverso la propria struttura e le formule gestionali, interagisce con il sistema degli interlocutori sociali (ambiente) che si attendono benefici dal servizio stesso, ossia un vantaggio sociale, con specifico riferimento ai propri obiettivi 130 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

131 La «formula amministrativa» Concerne l’armonica configurazione, in coerenza con le politiche generali di ente, dei seguenti elementi: la configurazione operativa complessiva del servizio pubblico erogato, definita come formula gestionale del servizio; il sistema degli interlocutori istituzionali a cui si rivolge, ovvero la collocazione del servizio all’interno del sistema istituzionale e politico esistente la struttura aziendale utilizzata, ovvero lo sviluppo del servizio progettato in coerenza e valorizzando le caratteristiche strutturale dell’ente e le sue strategie complessive; il sistema degli interlocutori sociali, ovvero la relazione del servizio rispetto agli interlocutori sociali non istituzionali, che possono attendere benefici dal servizio stesso; il vantaggio sociale, complessivamente perseguito con l’attività e il giudizio che su di esso forniscono gli interlocutori sociali, con specifico riferimento ai propri obiettivi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 131

132 Il percorso decisionale strategico Ricerca di accordo e consenso: necessario nella AP a causa dei molteplici ed eterogenei soggetti coinvolti, interni ed esterni Definire scopi di fondo ed obiettivi di l/p: conciliare norme, ambiente, cicli elettorali Definire modalità applicative: risposte operative COERENTI con la struttura 132 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

133 Strumenti Analisi ambientale: contesto socio economico, aspettative stakeholder, trend quali – quantitativi Elaborazione dei dati: diversi modelli 1. modello STEP (Sociale – andamenti demo sociali, Tecnico – opportunità ICT e tecnologiche, Economico – industrializz, disoccupaz…, Politico – norme e scelte politiche) 133 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

134 Modelli segue 2. SWOT: analisi punti forza, debolezza, opportunità e minacce del rapporto AP/ambiente 3. Analisi forze in campo e posizione strategica (simili allo SWOT) BCC: nasce per le scelte di portafoglio aziendali; nelle AP comparazione tra funzioni per individuare quelle più coerenti con i fini istituz.li 134 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

135 Modello BCG Si parte dalla matrice stars (++), cash cows (- +), dogs (--) e question marks (+-) ( sviluppo, quote mercato) Nel pubblico si valuta consenso sociale e fattibilità: quindi angry tiger (+-), sitting ducks (++), dark horses (-+), sleeping dogs (--) Corretto orientamento delle scelte politiche e tecniche 135 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

136 Modelli : la Matrice di selezione Si valuta equilibrio finanziario e beneficio sociale, quindi politiche di: Mantenimento (+-), sostegno attento (- +..ricerca efficienza), ridimensionamento (--), espansione cauta (++) 136 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

137 Il piano strategico Ogni analisi e qualsiasi modello porterà ad un piano strategico che contiene: Missione Linee di intervento Progetti Risultati attesi processi di monitoraggio 137 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

138 Controllo strategico Strumento dinamico per governare l’incertezza ambientale; quindi consente di vedere la direzione (azioni correttive) o intervenire ex post (risultati v/ standard) Analisi del passato: collegamenti tra risultati e decisioni prese nel passato per rivedere il percorso intero di pianificazione Verifica di tutte le fasi e i ruoli sono stati rispettati (presupposto è: se la procedura è corretta il risultato deve essere esatto) 138 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

139 Valenza organizzativa del controllo strategico Fonte di apprendimento org, di cambiamento ed innovazione; si realizza attraverso: Sensibilizzazione: l’org.ne prende coscienza dell’opportunità di cambiare individuando gli ambiti su cui può influire direttamente (interni), indirettamente (sogg esterni) o in generale (socio economici) Cambiamento dei meccanismi gestionali Istituzionalizzazione dei cambiamenti come valore condiviso 139 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

140 Valutazione bilanciata Metodologia di controllo strategico Collega controllo a strategie e sviluppa misurazioni non solo eco – fin ma anche tecnico organizzative si dice «bilanciata» perché contempera aspetti tecnici ed economici con orizzonti temporali e con valutazioni dei rapporti interni ed esterni ed è quindi basata su un insieme bilanciato di indicatori gestionali che consente all’ente di monitorare l’andamento dei propri risultati nel tempo 140 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

141 L’approccio della valut bilanciata vuole cogliere sia la dimensione materiale (efficienza economica, risultati quantitativi e qualitativi misurabili ecc…) che la dimensione immateriale (sviluppo dell’organizzazione, professionalità detenute, qualità dei processi di lavoro e dei servizi erogati non direttamente misurabili). permette di identificare fra le tante variabili quelle che concretamente contribuiscono alla creazione di valore e che quindi influiscono sul risultato finale, contribuendo a mantenere o incrementare un vantaggio competitivo (nell’ambito privato) o un’ utilità sociale (nell’ambito pubblico) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 141

142 Mappa strategica Rende visibili le ipotesi della strategia, le catene causa – effetto, ossia le relazioni esplicite e misurabili tra risultati e fattori per raggiungere gli obiettivi: Acquisire risorse ed utilizzarle in modo efficace ed efficiente per soddisfare il «cliente» pubblico 142 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

143 Sintesi della val bilanciata Gli obiettivi possono essere classificati lungo le dimensioni di qualità, efficienza, innovazione ed organ.ne Gli obiettivi sono tra loro collegati da relazioni di causa- effetto Gli obiettivi sono misurati attraverso indicatori quantitativi che consentono di “aggregare” i risultati conseguiti. L’aggregazione dei risultati consente di costruire indicatori sintetici rappresentativi del grado di conseguimento degli obiettivi stessi e del contributo dato dagli Uffici 143 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

144 Performance management - Vantaggi 1) A livello di sistema o settori di intervento pubblico per: - rendicontare ai cittadini le attività dell’amministrazione; - orientare le scelte degli amministrativi in termini di utilizzo dei servizi pubblici (laddove vi sia libera scelta); - individuare standard minimi di prestazione; - individuare criteri di finanziamento delle amministrazioni riferiti alle prestazioni; - intervenire da parte dell’amministrazione centrale nel coordinamento e supporto delle amministrazioni periferiche, in particolare di quelle che si trovano in situazioni di criticità amministrativa, senza necessariamente interferire nella loro autonomia istituzionale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 144

145 Vantaggi A livello di singoli sistemi aziendali per: - migliorare la qualità delle politiche e delle decisioni e ottenere un efficace allineamento tra attività strategiche e attività operative; - migliorare la trasparenza dell’attività e, di conseguenza, incentivare l’innovazione organizzativa e gestionale; - abbassare e prevenire fenomeni burocratici attraverso la valutazione; - implementare altri sistemi di gestione (budgeting e controllo gestionale, carte dei servizi, sistemi retributivi ecc.) - incrementare e migliorare la leadership della dirigenza pubblica Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 145

146 Performance management - Svantaggi ● la creazione di comportamenti opportunistici che tendono a manipolare il sistema creando effetti indesiderati. È facile infatti per chi sul campo ha come riferimento determinate performance, utilizzare tali riferimenti per propri fini anche legittimamente. Per esempio, indicatori troppo limitati possono essere facilmente manipolati tecnicamente, oppure si possono bloccare le innovazioni interne perché ci si focalizzi sugli indicatori più redditizi dal punto di vista finanziario o reputazionale. Inoltre è possibile burocratizzare e comprimere l’autonomia professionale degli operatori laddove gli indicatori di performance in qualche modo influiscano in modo eccessivo sulle scelte professionali; ● la creazione di effetti perversi nei sistema di incentivi. Quando un sistema di valutazione delle performance serve per premiare le amministrazioni migliori, può anche capitare che si generino effetti perversi e, nella realtà vengano “punite” le amministrazioni più produttive; ● la creazione di sistemi di rilevazione eccessivamente costosi e complessi. In un sistema di performance management è molto difficile trovare un livello adeguato di indicatori, vale a dire né troppo pochi, ne troppi. Infatti se gli indicatori sono pochi si rischia di valutare le performance solo su pochi aspetti che per quanto rilevanti, non sono considerati (soprattutto da chi opera sul campo) realmente rappresentativi del lavoro svolto. Al contrario, se gli indicatori sono troppi, i costi di gestione diventano eccessivi e si perde completamente l’utilità del sistema in quanto cessa di evidenziare le informazioni rilevanti. I problemi di carattere relazionale tendono generalmente a fare sì che gli indicatori nelle amministrazioni siano sempre troppi piuttosto che troppo pochi. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 146

147 Valutare l’azione pubblica L'efficacia esterna è intesa come rapporto tra prodotti (output) e risultati (outcome), per cui valutare l'efficacia esterna significa analizzare le conseguenze della politica sul problema oggetto di intervento. L'efficacia interna è intesa come rapporto tra prodotti (output) e obiettivi dei promotori. L'efficienza è invece il rapporto tra risorse impiegate (input) e prodotti (output), per cui la sua valutazione implica l'analisi del processo tecnico-produttivo e della gestione dei fattori della produzione. Può essere gestionale (costi) o produttiva (performance) 147 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

148 Economicità Il principio fondamentale dell’aziendalizzazione degli enti pubblici è l’economicità, ovvero il principio economico del minimo mezzo, per cui tendenzialmente si ottimizza il rapporto fra il valore economico del risultato ottenuto e quello delle risorse impiegate Rapporto tra costi e proventi 148 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

149 Programmazione Processo di analisi e valutazione che consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità, nel rispetto dei vincoli finanziari tutte le amministrazioni pubbliche devono conformare l’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa al metodo della programmazione (L.196/09). 149 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

150 Programmazione Deve consentire ai portatori di interesse di: conoscere, relativamente a missioni e programmi di bilancio, i risultati che l’ente si propone di conseguire e di valutare il grado di effettivo conseguimento dei risultati al momento della rendicontazione. Nel rispetto del principio di comprensibilità, i documenti della programmazione esplicitano con chiarezza, il collegamento tra: il quadro complessivo dei contenuti della programmazione; i portatori di interesse di riferimento; le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili; le correlate responsabilità di indirizzo, gestione e controllo. 150 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

151 Fondamenti L’attendibilità, la congruità e la coerenza, interna ed esterna (programma di governo ed obiettivi di finanza pubblica), dei documenti di programmazione è prova della affidabilità e credibilità dell’ente. Si fonda su: la valenza pluriennale del processo; la lettura non solo contabile dei documenti nei quali le decisioni politiche e gestionali trovano concreta attuazione; la coerenza ed interdipendenza dei vari strumenti della programmazione 151 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

152 Principio della Programmazione Raccordo tra ciclo di programmazione nazionale ed europeo attraverso l’introduzione del semestre europeo Coordinamento preventivo delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri, attraverso la trasmissione alla Commissione degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e le politiche economiche e di bilancio di ciascun Paese, in una fase antecedente la loro attuazione Entro la fine del mese di aprile, ciascun Paese trasmette il Programma di Stabilità (PS) e il Programma Nazionale di Riforma (PNR). Il semestre europeo concentra il ciclo della programmazione nel primo semestre di ciascun anno, lasciando alla seconda parte dell’esercizio l’adozione delle misure programmate 152 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

153 Regioni – cardini della prog.ne 30 giugno DEFR (nota di aggiornamento al 30/09) 31 ottobre legge stabilità regionale e ddl bilancio (da approvare entro 31/12) Piano degli indicatori di bilancio 30 aprile rendiconto Inoltre variazioni ed assestamenti 153 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

154 Strumenti Il DEFR strumento programmatorio, descrive gli scenari economico-finanziari internazionali, nazionali e regionali, le politiche da adottare, gli obiettivi della manovra di bilancio regionale, tenendo conto degli obiettivi del Patto di stabilità interno (PSI), ed espone il quadro finanziario unitario regionale di tutte le risorse disponibili Legge stabilità: aliquote tributi, rifinanziamento, rimodulazione o riduzione leggi spesa, vincoli Patto DDL bilancio: traduzione contabile 154 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

155 Enti locali 31 luglio DUP - Il regolamento di contabilità deve disciplinare i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non sono coerenti con le previsioni e i contenuti programmatici del DUP 15 novembre schema di bilancio (da approvare entro 31/12) Piano degli indicatori di bilancio PEG entro 10 giorni dall’approvazione del bilancio 30 aprile Rendiconto Inoltre variazioni ed assestamenti 155 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

156 Strumenti Il DUP costituisce il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione. Il DUP si compone di due sezioni: la Sezione Strategica (SeS –periodo mandato) e la Sezione Operativa (SeO – periodo bilancio) SeS: sviluppa linee mandato in coerenza con fattori interni ed esterni La SeO individua, per ogni singola missione, i programmi che l’ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi strategici definiti nella SeS. Per ogni programma, e per tutto il periodo di riferimento del DUP, sono individuati gli obiettivi operativi annuali da raggiungere. 156 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

157 Se.S. Individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento e con gli obiettivi generali di finanza pubblica, le principali scelte da realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono avere un impatto di medio e lungo periodo, le politiche di mandato che l’ente vuole sviluppare nel raggiungimento delle proprie finalità istituzionali e nel governo delle proprie funzioni fondamentali e gli indirizzi generali di programmazione riferiti al periodo di mandato. Nella SeS sono anche indicati gli strumenti attraverso i quali l'ente locale intende rendicontare il proprio operato nel corso del mandato in maniera sistematica e trasparente, per informare i cittadini del livello di realizzazione dei programmi, di raggiungimento degli obiettivi e delle collegate aree di responsabilità politica o amministrativa 157 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

158 Se.S Raccordo tra condizioni esterne (Governo e Regioni) ed interne (servizi pubblici locali, fonti ed impieghi, indirizzi su servizi, tributi, investimenti, spesa corrente, debito, patrimonio, cassa) Documento dinamico, rimodulato anno per anno in base allo stato di attuazione 158 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

159 SeO La SeO si struttura in due parti fondamentali: Parte 1, nella quale sono descritte le motivazioni delle scelte programmatiche effettuate, sia con riferimento all’ente sia al gruppo amministrazione pubblica, e definiti, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i singoli programmi da realizzare ed i relativi obiettivi annuali; Parte 2, contenente la programmazione dettagliata, relativamente all'arco temporale di riferimento del DUP, delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio. 159 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

160 Enti strumentali degli enti territ.li Il Piano delle attività o Piano programma, di durata almeno triennale, definito in coerenza con le indicazioni dell’ente capogruppo; il bilancio di previsione almeno triennale Il bilancio gestionale o il piano esecutivo di gestione, cui sono allegati il prospetto delle previsioni di entrata per titoli, tipologie e categorie per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di previsione, e il prospetto delle previsioni di spesa per missioni, programmi e macroaggregati le variazioni di bilancio; Il piano degli indicatori di bilancio Il rendiconto sulla gestione da approvarsi entro il 30 aprile 160 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

161 Il concetto di “controllo” Quando si parla di controllo nelle A.P. è necessario specificare a quale tipologia si fa riferimento al: controllo macroeconomico controllo/valutazione delle politiche controllo burocratico controllo manageriale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 161

162 Il controllo MACROECONOMICO Il controllo macroeconomico si propone la regolazione della spesa pubblica, con il fine di conseguire il rispetto di compatibilità di carattere generale a livello centrale e/o a perseguire alcune predefinite politiche economiche. Si caratterizza perché: - viene esercitato a livello di amministrazione centrale dello Stato - si esplica in sede di definizione - delle politiche di trasferimento dei fondi, - nella definizione delle leggi finanziarie - nella regolamentazione della contabilità dei vari enti. Esempi : Patto di stabilità – Limiti alle politiche del personale Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 162

163 Il controllo POLITICHE Il controllo delle politiche si rivolge ad analizzare gli effetti prodotti dalle politiche pubbliche Può essere esercitato a vari livelli di amministrazione Si esplica in sede consuntiva con strumenti diversi (fra cui gli indicatori di efficacia sociale e le analisi degli effetti), Presenta delle affinità con l’approccio aziendale ma è significativamente diverso Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 163

164 Il controllo BUROCRATICO Il controllo burocratico è quello basato su una sostanziale verifica/ispezione della legittimità dell’azione amministrativa, così come regolata dalle varie norme. Il controllo burocratico ispirato a logiche weberiane si basa : – separazione netta tra politica ed amministrazione (politica scienza dei fini - l’amministrazione scienza dei mezzi e cioè individua le modalità per raggiungere i fini) – autonomia e neutralità dell’apparato amministrativo (l’amministrazione è una entità chiusa sia verso l’alto -politici che verso il basso al fine di garantire l’imparzialità) – centralità della procedura amministrativa (Le attività amministrative vengono scomposte in atti, procedure e attribuzioni che danno origine alla procedura come strumento per la gestione dell’attività dell’amministrazione) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 164

165 Limiti del controllo BUROCRATICO Il controllo burocratico è idoneo in una logica di stato di diritto ma è meno utile laddove si pone il problema di creazione di valore attraverso i servizi pubblici. Nei sistemi complessi orientati alla produzione di servizi l’eccesso di controllo burocratico può creare un eccessivo orientamento alla formalizzazione ed uno scarso orientamento ai risultati oggi invece considerato prioritario anche dalla normativa Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 165

166 Il controllo MANAGERIALE Il controllo manageriale è un sottosistema di operazioni aziendali che si sviluppano secondo determinate fasi, riconducibili: – alla predisposizione del modello; – al confronto della realtà con il modello; – all’analisi delle variazioni; – all’azione correttiva. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 166

167 167 Ruolo del controllo La marcata autonomia degli enti locali ha portato alla massima responsabilizzazione nell’uso delle risorse e ci si rimette al controllo politico della collettività di riferimento ed a quello giurisdizionale in caso di illecito (c.d. principio “people and judge”) quindi fondamentale che ogni ente sia munito di adeguati strumenti di controllo interno che consentano di: valutare il rendimento segnalare le disfunzioni sollecitare le modifiche necessarie Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

168 168 Domanda di controllo è spinta: Obblighi internazionali (Maastricht, Patto stabilità) Limite alle entrate e razionalizzazione delle spese, impatto della spesa pubblica sull’economia Efficienza (rapporto tra risultati e risorse), efficacia (raggiungimento dei fini), economicità (costi, tempi e procedure) Federalismo fiscale (L. 42/2009) Ruolo sociale della P.A., ossia consapevolezza delle proprie azioni, capacità di autovalutarsi e di autocorreggersi, migliorando le proprie prestazioni e la risposta alle attese dell’utenza Cultura del risultato, ossia “accountability”: dovere di rendere conto di ciò che si è fatto a chi ci ha dato delle risorse Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

169 Il decreto 286/99 L’idea guida che ha ispirato il D.Lgs. 286 è quella di un’attività amministrativa che gradualmente, distaccandosi dai modelli astratti di unilaterale ponderazione di interessi pubblici, sempre più tenda a farsi servizio a favore della collettività, a tecnicizzarsi, in quanto improntata a metodologie gestionali di sana amministrazione ed ad assoggettarsi a valutazioni e misurazioni. La riforma dei controlli introdotta con il D.Lgs. n. 286 è dunque conseguenza, ed insieme strumento, di una rivoluzione culturale ed istituzionale; una rivoluzione che si articola su più fronti e che comunque coinvolge tutta la Pubblica Amministrazione, dal Ministero all’Ente Locale, dal Ministro al cittadino. 169 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

170 170 Con il D.Lgs. n. 286/99 l’introduzione del sistema dei controlli: Controllo di regolarità “amministrativa e contabile” Controllo di gestione per verificare efficienza efficacia ed economicità, per ottimizzare il rapporto tra costi e risultati Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

171 171 Con il D.Lgs. n. 286/99 l’introduzione del sistema dei controlli: Valutazione della dirigenza Controllo strategico per misurare la validità delle scelte di programmazione, ossia congruenza tra risultati e obiettivi predefiniti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

172 172 CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA E CONTABILE E’ lo strumento finalizzato a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Il controllo di regolarità amministrativa costituisce una attività “parallela” alle altre tipologie di controllo. Lo stesso garantisce, non solo la ragionevole conformità dell’attività amministrativa alla legge, ma anche l’affidabilità degli altri controlli interni. Il controllo di regolarità amministrativa affronta il tema non meno importante del controllo sulle procedure e quindi verifica costante della coerenza tra attività e fini, con possibilità di autocorrezione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

173 CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA E CONTABILE In merito alla natura del controllo, va sottolineato che si tratta di un controllo di "legalità sostanziale" (e non meramente formale) esteso all'osservanza delle norme tecniche di "corretta amministrazione" che comporta anche una valutazione della proficuità economico-finanziaria degli atti di gestione 173 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

174 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria. 2. Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del segretario. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. 3. Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale 174 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

175 175 Principi di revisione aziendale (IFAC – ISA) Correttezza e completezza delle rilevazioni contabili e documentazione a supporto Monitoraggio costante situazione finanziaria (garantire continuità dell’attività) Funzionalità ed efficienza sistema amm- cont Rischio intrinseco alla non conformità dell’atto Circolarità e correttezza delle informazioni Completezza dei documenti di sintesi Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

176 Controllo strategico E’ lo strumento finalizzato a supportare l’attività degli organi di indirizzo politico- amministrativo e, pertanto, ad apprezzare l’adeguatezza, in termini di congruenza dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, delle scelte operate dai dirigenti per attuare le direttive, i piani e i programmi stabiliti dagli organi di indirizzo politico- amministrativo. 176 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

177 Controllo strategico Per verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio, l'ente locale con popolazione superiore a abitanti in fase di prima applicazione, a abitanti per il 2014 e a abitanti a decorrere dal 2015 definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, metodologie di controllo strategico finalizzate alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio- economici. 177 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

178 Controllo di gestione E’ lo strumento finalizzato a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, per consentire ai dirigenti di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati. I sistemi di controllo di gestione verificano i risultati dell’azione amministrativa all’interno di ciascun centro di responsabilità amministrativa. Essi costituiscono quindi un elemento essenziale per poter attuare la valutazione dei dirigenti non apicali in modo non soggettivo 178 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

179 Valutazione dirigenza E’ lo strumento finalizzato ad attivare la responsabilità dirigenziale e la connessa retribuzione del dirigente La valutazione della dirigenza si alimenta grazie al controllo strategico (per la dirigenza apicale) e grazie al controllo di gestione (per la dirigenza non apicale) 179 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

180 Controlli burocratici esterni La forma principale di controllo esterno burocratico è quello della Corte dei Conti, La corte è un organo giurisdizionale (una magistratura di tipo contabile). Essa esercita: – controlli sia preventivi che che successivi su ogni atto delle pubbliche amministrazioni centrali sia di merito che di forma. relativa a tale tipologia di controllo è il controllo esercitato dalla Corte dei Conti, organo costituzionale che esercita anche funzione di magistratura amministrativa. – Controlli su atti generali degli enti locali – Indagini su denunce per verificare eventuali danni erariali da parte di cittadini e pubblici funzionari – Attività di controllo collaborativo per le amministrazioni, ivi compresi pareri qualora richiesti. Un’altra forma di controllo esterno sono le ispezioni. Nell’ordinamento amministrativo italiano esistono diversi organi ispettivi; in particolare, ogni amministrazione centrale istituisca propri servizi ispettivi che svolgono funzioni di ispezioni interne ma che in alcuni casi, date le finalità dell’amministrazione, hanno specifici compiti di ispezione anche nei confronti di enti terzi sulla base di specifiche disposizioni di legge (ad esempio il servizio ispettivo del dipartimento della funzione pubblica o il servizio ispettivo del ministero dell’Economia- Ragioneria generale dello Stato). L’attività ispettiva è sostanzialmente una verifica di conformità volta a risanare eventuali situazioni considerate non regolari Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 180

181 Controlli esterni manageriali la revisione contabile: ha lo scopo di dare una minima garanzia ai soggetti esterni all’azienda che hanno interesse circa la correttezza e la veridicità del bilancio e di coadiuvare gli organi di governo nell’acquisire informazioni utili alle decisioni aziendali. Gli organi di revisione svolgono generalmente diverse attività propositive e ispettive, quali la formulazione di pareri sulla proposta di bilancio di previsione, la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione, la redazione di relazioni sulla gestione del bilancio e sul rendiconto, alcune proposte tese a conseguire efficienza, produttività ed economicità di gestione, nonché le comunicazioni su eventuali gravi irregolarità di gestione con conseguente denuncia agli organi consiliari e l’effettuazione di verifiche di cassa; altre forme di controllo e certificazione esterna basati su standard qualitativi come l’accreditamento, la certificazione di qualità ecc. Queste ultime possono assumere due varianti: controlli esterni su standard di processo o di risultato volti ad accreditare o finanziare strutture erogatrici di servizi pubblici, oppure certificazioni di qualità secondo il modello ISO nelle sue diverse e variegate evoluzioni. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 181

182 Riforma Brunetta Accompagnare la P.A. verso l’eccellenza dei servizi che eroga, attraverso: perseguimento dell’efficienza misurata attraverso il gradimento dei cittadini; progettazione e garanzia di attuazione di uno strumento che valuti i risultati e premi il merito; valutazione della dirigenza e del personale; trasparenza dell’azione amministrativa. 182 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

183 Il D.Lgs. 150/2009 Misurazione valutazione e trasparenza della performance Valorizzazione del merito Dirigenza Relazioni sindacali Disciplina e organizzazione interna Se nelle linee di principio la materia è rimasta sostanzialmente invariata, l’elemento di novità è: “Le disposizione del presente titolo, hanno carattere imperativo, non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva e sono inserite di diritto nei contratti collettivi”. 183 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

184 Finalizzazione delle risorse a merito e premi PRINCIPI GENERALI: merito, selettività, differenziazione retributiva, superamento automatismi Finalità di valorizzazione del merito, di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa, selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera e nel riconoscimento degli incentivi Utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche Riconoscimento del merito attraverso incentivi economici e carriera Divieto di distribuire incentivi in modo indifferenziato o sulla base di automatismi estranei al processo di valutazione 184 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

185 La performance Obiettivi collegati a risorse, monitoraggio sui valori attesi, valutazione, rendicontazione e premialità Misurazione di struttura ed individuale Piano programmatico e relazione consuntiva 185 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

186 Gestione della performance Definizione e assegnazione di: obiettivi, valori attesi, indicatori; Allocazione risorse; Monitoraggio e attivazione eventuali correttivi; Misurazione e valutazione delle performance organizzativa ed individuale; Utilizzo dei sistemi premianti; Rendicontazione dei risultati ai diversi gruppi di interesse 186 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

187 Il sistema Si valuta la Performance organizzativa (impatto sui bisogni + efficienza efficacia economicità) e individuale (contributo quali - quanti apportato + capacità di valutare) Il Sistema di misurazione e valutazione deve definire: Fasi, tempi, soggetti e modalità di valutazione Procedure di conciliazione Raccordo con i sistemi di controllo esistenti Raccordo con documenti di programmazione finanziaria e bilancio Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 187

188 Obiettivi Rilevanti e pertinenti ai bisogni per la popolazione Strategici per la AP Misurabili, specifici e confrontabili nel tempo e nello spazio Correlati alle risorse Apportatori di miglioramento 188 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

189 Gli attori Organismo centrale (CiVIT Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche oggi nella FP) Organismi di valutazione interni Organi di indirizzo politico Dirigenza Monitoraggio della performance attraverso gli strumenti del cdg (vertici, dirigenza... correttivi) 189 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

190 PIANO e RELAZIONE Piano della performance: documento programmatico triennale Relazione sulla performance: documento che evidenzia i risultati organizzativi e individuali raggiunti nell’anno precedente eventuali variazioni degli obiettivi e degli indicatori della performance sono tempestivamente inseriti nel Piano LA MANCATA ADOZIONE COMPORTA: Divieto di erogare il premio di risultato ai dirigenti responsabili. Divieto di assumere personale Divieto di conferire incarichi di consulenza o di collaborazione. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 190

191 Ruolo della Commissione Indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di valutazione da parte degli organismi indipendenti e delle altre agenzie di valutazione. Supportare gli enti nell’attuazione del ciclo della performance. Definire la struttura e le modalità di redazione del piano della performance e della relazione, verificando la correttezza di quelli delle amministrazioni centrali e a campione, quelli degli enti territoriali. Definire i parametri e i modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della performance. Adottare le linee guida per la predisposizione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità. Promuovere analisi comparate delle performance delle amministrazioni pubbliche 191 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

192 OIV Ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, deve dotarsene. Sostituisce i servizi di controllo interno E’ nominato, sentita la Commissione, dall’organo di indirizzo politico dell’amministrazione Monitora il funzionamento complessivo dei controlli interni, comunicando tempestivamente le criticità rilevate Produce una relazione annuale Valida la Relazione sulla Performance. Garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione e l’incentivazione del merito e della professionalità. Propone, all’organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione dei dirigenti di vertice Promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi di trasparenza e integrità Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 192

193 Organo di indirizzo Emanare gli indirizzi strategici Definire, in collaborazione con i vertici dell’amministrazione, il Piano e la Relazione sulla performance Verificare la realizzazione degli obiettivi strategici Definire il Programma per la trasparenza e l’integrità Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 193

194 I cardini Promuovere il merito No automatismi e distribuzione indifferenziata Favorire crescita professionale e responsabilizzazione Trasparenza in funzione informativa e anticorruzione 194 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

195 Livelli di performance L’organismo indipendente di valutazione compila in ciascun ente due graduatorie: - risultanze delle valutazioni dei dirigenti - risultanze delle valutazioni dei dipendenti in cui si stabiliscono 3 livelli di performance 195 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

196 Livelli di performance In ciascuna delle 2 graduatorie, il personale viene così suddiviso: a) il 25% nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l’attribuzione del 50% per cento del trattamento accessorio collegato alla performance individuale; b) il 50% per cento in una fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde l’attribuzione del 50% del trattamento accessorio collegato alla performance individuale; c) il restante 25% nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l’attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale. La contrattazione collettiva integrativa può prevedere le seguenti deroghe alle percentuali dei livelli: 1. deroghe alla percentuale del 25% della prima fascia, con una variazione massima di + o – 5% e corrispondente adeguamento delle altre due fasce; 2. deroghe alla composizione percentuale della II° e III° fascia e distribuzione tra queste delle risorse destinate al trattamento accessorio Il dipartimento della funzione pubblica monitora le deroghe e riferisce in proposito al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione 196 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

197 Strumenti premianti 1.Bonus annuale delle eccellenze 2. Premio annuale per l’innovazione 3. Progressioni economiche 4. Progressioni di carriera 5. Attribuzione di incarichi e responsabilità 6. Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale, in ambito nazionale e internazionale 197 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

198 La DELIBERA n. 112/2010 “Struttura e modalità di redazione del Piano della performance” costituisce un ulteriore riferimento procedurale e contenutistico descrive finalità, contenuti e principi generali relativi al Piano; fornisce indicazioni operative sulla struttura, sui contenuti e sul processo di redazione del Piano. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 198

199 Misurazione della performance Delibera CIVIT 89/2010 presupposto indispensabile per una compiuta valutazione della performance sia organizzativa che individuale. Tali attività si collocano nel più ampio ambito del ciclo di gestione della performance tra la fase della pianificazione degli obiettivi (Piano della performance) e quella relativa alla rendicontazione (Relazione sulla performance) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 199

200 Bilancio sociale Documento che rendiconta le relazioni tra la AP ed i suoi interlocutori sociali Quadro rappresentativo dei contributi/risorse ricevute e dei servizi/benefici prodotti Declinazione pubblica della responsabilità sociale dell’impresa (non solo redditività ma anche valori etici, rispetto norme, ambiente, dignità lavoro, benessere comunità) 200 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

201 Bilancio di mandato Strumento di contabilità politico – amm.va che consente anche rendicontazione sociale Rendere conto alla collettività delle azioni esercitate nel corso del mandato politico e sviluppare Identità dell’ente (missione, struttura org, risorse e condizioni di contesto), valore aggiunto ed impatto nelle aree di intervento, relazioni sociali (misurare percezione) MISURA LA RESPONSABILITA’ POLITICA 201 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

202 Bilancio di mandato Regioni Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell'unità economica e giuridica della Repubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le Regioni sono tenute a redigere una relazione di fine legislatura sistema ed esiti dei controlli interni eventuali rilievi della Corte dei conti eventuali carenze riscontrate nella gestione degli enti comunque sottoposti al controllo della regione, nonche' degli enti del servizio sanitario regionale, con indicazione delle azioni intraprese per porvi rimedio eventuali azioni intraprese per contenere la spesa, con particolare riguardo a quella sanitaria, e stato del percorso di convergenza ai costi standard, affiancato da indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di riferimento realta' rappresentative dell'offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualita-costi situazione economica e finanziaria, in particolare del settore sanitario la individuazione di eventuali specifici atti legislativi, regolamentari o amministrativi cui sono riconducibili effetti di spesa incompatibili con gli obiettivi e i vincoli di bilancio e lo stato certificato del bilancio regionale 202 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

203 COMUNI E PROVINCE RELAZIONE FINE MANDATO sistema ed esiti dei controlli interni eventuali rilievi della Corte dei conti azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati e stato del percorso di convergenza verso i fabbisogni standard situazione finanziaria e patrimoniale, anche evidenziando le carenze riscontrate nella gestione degli enti controllati ed indicando azioni intraprese per porvi rimedio azioni intraprese per contenere la spesa e stato del percorso di convergenza ai fabbisogni standard, affiancato da indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di riferimento realtà rappresentative dell'offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualità –costi quantificazione della misura dell'indebitamento provinciale o comunale. 203 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

204 INIZIO MANDATO. Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell'unità economica e giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le province e i comuni sono tenuti a redigere una relazione di inizio mandato, volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento dei medesimi enti 204 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

205 La cornice della “riforma” Adesione all’Unione Monetaria Evoluzione del “sistema economico” Nuovo assetto istituzionale dei “rapporti tra Stato ed “enti decentrati” Esigenza di consolidamento dei conti pubblici degli stati nazionali per la definizione di efficaci politiche di salvaguardia della moneta unica Esigenza di disporre di informazioni contabili sulla spendita di risorse pubbliche che siano rapidamente reperibili, al fine rendere tempestive le politiche “anticicliche” rispetto a fenomeni di crisi macroeconomica Esigenza di giustapporre sistemi omogenei di contabilizzazione alle legittime opportunità di autonomia dettate dalle riforme del federalismo fiscale 205 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

206 SCHEMI DI BILANCIO L’articolo 11 del decreto legislativo n. 118 del 2011 prevede che le amministrazioni pubbliche territoriali, i loro organismi strumentali e i loro enti strumentali in contabilità finanziaria adottano comuni schemi di bilancio finanziari, economici e patrimoniali e comuni schemi di bilancio consolidato, oggetto di sperimentazione nel corso degli esercizi dal 2012 al Nell’esercizio 2015, gli enti che non hanno partecipato alla sperimentazione prevista dal decreto legislativo n. 118 del 2011, adottano gli schemi di bilancio e di rendiconto vigenti nel 2014 che conservano valore a tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria, ai quali affiancano, a fini conoscitivi, gli schemi previsti dagli allegati n. 9 e n. 10 al decreto legislativo n 118 del 2011, integrato e corretto dal decreto legislativo n. 126 del Nell’esercizio 2016, gli schemi di bilancio previsti dagli allegati n. 9 e n. 10 al decreto legislativo n 118 del 2011, integrato e corretto dal decreto legislativo n. 126 del 2014, assumono valore a tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria. 206 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

207 1) IL QUADRO NORMATIVO LA LEGGE 196/2009 HA AVVIATO UN PROCESSO DI RIFORMA DEGLI ORDINAMENTI CONTABILI PUBBLICI, DENOMINATO ARMONIZZAZIONE CONTABILE, DIRETTO A RENDERE I BILANCI DI TUTTE LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI OMOGENEI, CONFRONTABILI E AGGREGABILI Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 207

208 LA VIGENTE CONTABILITA’ PUBBLICA NON SVOLGE CORRETTAMENTE LA FUNZIONE CONOSCITIVA CHE LA CARATTERIZZA IN QUANTO: CONSENTE L’ADOZIONE DI: - sistemi contabili diversi, - schemi di bilancio differenti, - principi contabili non uniformi. NON E’ IN GRADO DI MISURARE I DEBITI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI A DISCAPITO DELL’AFFIDABILITA’ DEI CONTI PUBBLICI E DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 208

209 LA RIFORMA CONTABILE DEGLI ENTI TERITORIALI E’ DEFINITA DAL D.LGS N. 118 DEL 2011 COORDINATO E INTEGRATO DAL D.LGS 126 DEL NEL 2011, IL D.LGS 118 DEL 2011 HA: DEFINITO I PRINCIPI GENERALI DELLA RIFORMA DEGLI ENTI TERRITORIALI NEL TITOLO PRIMO, RINVIATO L’INDIVIDUAZIONE DEI CONTENUTI SPECIFICI DELLA RIFORMA AD UN SUCCESSIVO DECRETO LEGISLATIVO INTEGRATIVO, DA EMANARE IN CONSIDERAZIONE DEI RISULTATI DI UNA SPERIMENTAZIONE. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 209

210 IL D.LGS 126 DEL 2014 INTEGRA E MODIFICA IL D.LGS 118/2011, ATTRAVERSO L’INSERIMENTO DI NORME DI DETTAGLIO E DEGLI ALLEGATI NECESSARI PER L’APPLICAZIONE DELLA RIFORMA (schemi di bilancio, piano dei conti e principi contabili), DEFINISCE L’ORDINAMENTO CONTABILE DELLE REGIONI (titolo terzo del Dlgs 118/2011) AGGIORNA IL TUEL (titolo quarto del Dlgs 118/2011) AI PRINCIPI DELLA RIFORMA, ADEGUA LA DEFINIZIONE DEI INDEBITAMENTO DEGLI ENTI TERRITORIALI DI CUI ALL’ART. 3, COMMA 17, L. 350/2003 (aggiungendo il leasing finanziario, il residuo debito garantito a seguito dell’escussione delle garanzie). Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 210

211 La CONTABILITA’ FINANZIARIA costituisce il sistema contabile principale e fondamentale per fini autorizzatori e di rendicontazione della gestione; E’ prevista l’adozione del bilancio finanziario autorizzatorio almeno triennale, di competenza e di cassa (le previsioni di cassa solo per il primo anno) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 211

212 LA CONTABILITA’ ECONOMICO- PATRIMONIALE ha il fine di: rappresentare l’equilibrio economico tra le risorse economiche acquisite e quelle utilizzate; garantire l’aggiornamento del conto del patrimonio; consentire l’elaborazione del bilancio consolidato di ciascun ente con i propri enti, aziende e società. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 212

213 La contabilità economico patrimoniale è integrata, e non derivata, alla contabilità finanziaria. Le scritture di assestamento economico-patrimoniale di fine anno (di rettifica, integrazione e ammortamento dei costi rilevati nel corso dell’esercizio) sono autonome rispetto alla contabilità finanziaria. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 213

214 Gli strumenti dell’armonizzazione dei sistemi contabili previsti decreto legislativo n. 118/2011 sono: 3.1 Piano dei conti integrato, 3.2 Schemi di bilancio comuni, 3.3 Regole contabili uniformi, 3.4 Bilancio consolidato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 214

215 3.1 IL PIANO DEI CONTI INTEGRATO previsto solo per le amministrazioni in contabilità finanziaria; costituito dall’elenco delle voci del bilancio gestionale finanziario e dei conti economici e patrimoniali, definito in modo da consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali; Unico e obbligatorio per tutte le amministrazioni pubbliche, con i necessari adattamenti in considerazione delle caratteristiche peculiari dei singoli comparti; Elaborato anche in funzione delle esigenze del monitoraggio della finanza pubblica Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 215

216 La delega sul piano dei conti L. 42 adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato; adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi ……………… affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione» L.196 a) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio in fase di previsione, gestione e rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 216

217 L’impatto L’introduzione del piano dei conti comporta: la revisione organica di tutte le strutture di bilancio delle amministrazioni, la predisposizione di un glossario e di una anagrafica unica per le voci di bilancio delle amministrazioni, l’introduzione di una contabilità integrata atta a rilevare non solo gli aspetti finanziari ma anche quelli economico patrimoniali, l’aggiornamento della codifica SIOPE, la traduzione dei dati di contabilità pubblica secondo gli standard SEC95. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 217

218 Piano dei conti – le modalità Al fine di perseguire la qualità e la trasparenza dei dati di finanza pubblica, nonché il miglioramento della raccordabilità dei conti delle amministrazioni pubbliche con il sistema europeo dei conti nell'ambito delle rappresentazioni contabili, le amministrazioni pubbliche che utilizzano la contabilità finanziaria, sono tenute ad adottare un comune piano dei conti integrato, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico-patrimoniali redatto secondo comuni criteri di contabilizzazione”. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 218

219 Piano dei conti – le modalità Il piano dei conti, strutturato gerarchicamente secondo vari livelli di dettaglio, individua gli elementi di base secondo cui articolare le rilevazioni contabili assicurate dalle amministrazioni, ai fini del consolidamento e del monitoraggio, nelle fasi di previsione, gestione e rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 219

220 Piano dei conti – le modalità Le amministrazioni pubbliche, in relazione alla specificità delle proprie attività istituzionali, definiscono gli ulteriori livelli gerarchici utili alla rilevazione di ciascuna risorsa, ottimizzandone la struttura in funzione delle proprie finalità, fermo restando la riconducibilità delle voci alle aggregazioni previste dal piano dei conti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 220

221 Piano dei conti – le finalità a)l'armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche, [..]; b)l'integrazione e la coerenza tra le rilevazioni contabili di natura finanziaria e quelle di natura economica; c)il consolidamento nelle fasi di previsione, gestione e rendicontazione delle entrate, delle spese, dei costi e dei ricavi, nonché' il monitoraggio in corso d'anno degli andamenti di finanza pubblica delle amministrazioni pubbliche d)una maggiore tracciabilità delle informazioni nelle varie fasi di rappresentazione della manifestazione contabile in termini di competenza finanziaria, economica, cassa e patrimonio e)una maggiore attendibilità e trasparenza dei dati contabili Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 221

222 Piano dei conti – le finalità Ciascuna voce del piano dei conti deve corrispondere in maniera univoca ad una unità elementare di bilancio finanziario. Nel caso in cui non sia corrispondente all'articolazione minima del piano, l'unità elementare di bilancio deve essere strutturata secondo l'articolazione che consenta la costruzione degli allegati e degli schemi di cui ai commi 3 e 4 del presente articolo, con il dettaglio richiesto per il monitoraggio ed il consolidamento dei dati di finanza pubblica”. Tale obbligo vincola le amministrazioni a non poter più predisporre i cosiddetti «Capitoli calderone» Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 222

223 Schemi di bilancio comuni per gli enti territoriali Gli enti territoriali adottano comuni schemi di bilancio finanziari, economici e patrimoniali e comuni schemi di bilancio consolidato con i propri enti ed organismi strumentali, aziende, società controllate e partecipate e altri organismi controllati. Pertanto si prescrive agli enti territoriali e ai loro enti strumentali in contabilità finanziaria, l’adozione di un comune schema di: bilancio finanziario (preventivo e consuntivo), bilancio di esercizio (conto economico e stato patrimoniale), bilancio consolidato (conto economico e stato patrimoniale). Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 223

224 L’art. 15 del decreto prevede che le entrate del bilancio finanziario sono articolate in: 1.TITOLI, secondo la fonte di provenienza delle entrate; 2.TIPOLOGIE, in base alla natura dell’entrata, ai fini dell’approvazione in termini di unità di voto; 3.CATEGORIE, secondo l’oggetto delle entrate (in allegato solo nel rendiconto); Ai fini della gestione, le categorie sono ripartite in capitoli, che possono essere articolati in articoli. I capitoli e gli articoli si raccordano al quarto livello del piano dei conti integrato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 224

225 Spese 1.MISSIONI: individuano le funzioni e gli obiettivi strategici della spesa e consentono il collegamento tra flussi finanziari e le politiche pubbliche settoriali. Sono definite in relazione al riparto delle competenze di cui agli articolo 117 e 118 Cost. e tenendo conto di quelle del Bilancio dello Stato; 2.PROGRAMMI: individuano aggregati omogenei di attività diretti al conseguimento degli obiettivi strategici. Il programma è raccordato alla codifica COFOG di secondo livello. Costituiscono l’unità di voto minima Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 225

226 3. MACROAGGREGATI: secondo la natura economica della spesa. Sono rappresentati in appositi allegati e costituiscono il primo raccordo tra la classificazione funzionale del bilancio decisionale ed il piano dei conti integrato (in allegato solo nel rendiconto). Ai fini della gestione, i macroaggregati sono ripartiti in capitoli, che possono essere articolati in articoli. I capitoli e gli articoli si raccordano al quarto livello del piano dei conti integrato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 226

227 REGOLE CONTABILI UNIFORMI Il decreto legislativo n. 118 del 2011 prevede che le amministrazioni pubbliche territoriali e i loro enti strumentali devono adeguarsi a regole contabili uniformi (art.3) definite attraverso principi contabili, : 1. principi contabili generali, intesi come enunciati molto sintetici (competenza, annualità, di universalità, integrità, specificazione, ecc.), che lasciano agli operatori il compito di individuarne le modalità di applicazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 227

228 2. principi applicati, costituite da norme tecniche di dettaglio, di specificazione ed interpretazione delle norme contabili e dei principi generali, che svolgano una funzione di completamento del sistema generale e favoriscano comportamenti uniformi e corretti. La definizione di tali principi è stata rinviata al decreto correttivo e integrativo. I principi applicati individuati riguardano: la programmazione la contabilità finanziaria la contabilità economico patrimoniale il bilancio consolidato Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 228

229 I PRINCIPI CONTABILI PER LA REDAZIONE DEL BILANCIO DI PREVISIONE (art. 162) UNITA’ Tutte le Entrate devono essere destinate a finanziare tutte le Spese (si deroga a tale principio solo per le Entrate a destinazione vincolata per funzioni delegate, per i proventi da concessioni edilizie, per i mutui di scopo, per i lasciti) ANNUALITA’ UNIVERSALIT A’ VERIDICITA’ PAREGGIO FINANZIARIO PUBBLICITA’ Le previsioni si devono riferire all’anno finanziario Tutte le Entrate e le Spese devono essere previste in bilancio (divieto di gestioni fuori bilancio) I dati relativi alle Entrate e alle Spese devono essere correlati alla realtà, tenendo conto del trend storico, del tasso di inflazione, delle prospettive di istituzione di nuovi servizi o di potenziamento di quelli già esistenti Il totale delle Entrate deve essere uguale al totale delle Spese Il Bilancio di previsione deve essere portato a conoscenza della collettività INTEGRITA’ Tutte le Entrate e le Spese devono essere iscritte al lordo, senza tenere conto rispettivamente di eventuali Spese o Entrate collegate Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 229

230 GLI ALTRI PRINCIPI CONTABILI … FLESSIBILITA’ Possibilità di effettuare in corso d’anno le variazioni di bilancio annuali e pluriennali e le variazioni al PEG COERENZA DELLE PREVISIONI COMPATIBILITA’ DELLA SPESA TRASPARENZA CORRETTA ED ECONOMICA GESTIONE DELLE RISORSE EQUIVALENZA PER I SERVIZI PER CONTO DI TERZI Nella relazione previsionale e programmatica deve essere dimostrata la coerenza delle previsioni con gli atti della programmazione Il responsabile del servizio finanziario deve verificare le previsioni di spesa comunicate dai responsabili dei servizi e deve coordinare e gestire le attività relative alle entrate Rispetto di tutti i principi contabili Rispettare il principio costituzionale del buon andamento e imparzialità In qualsiasi momento deve verificarsi l’uguaglianza tra entrate e spese e tra accertamenti e impegni SPECIFICAZIONE DELLE ENTRATE E DELLE SPESE Le entrate e le spese devono essere collocate nel bilancio secondo le forme e le modalità previste Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 230

231 Principi contabili generali Allegato 1 del D. Lgs. n. 118/2011 contiene 18 principi:annualitàunitàuniversalitàintegrità veridicità veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità significatività e rilevanza flessibilità congruità prudenza 231 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

232 ……..segue: coerenza continuità e costanza comparabilità e verificabilità neutralitàpubblicità equilibrio di bilancio equilibrio di bilancio (pareggio finanziario) competenza finanziaria (rinvio) competenza economica prevalenza della sostanza sulla forma 232 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

233 annualità unità universalità integrità Contenuti dei principi di annualità unità universalità integrità: Nella declinazione testuale non sembra siano rinvenibili significativi elementi di innovazione rispetto alla qualificazione originaria ed all’interpretazione diffusa che di tali principi è stata sempre data 233 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

234 veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità Contenuto del principio di veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità : Il principio di veridicità è noto, soprattutto nella sua applicazione al bilancio di previsione. Si legge ancora che “Le previsioni e in genere tutte le valutazioni a contenuto economico-finanziario e patrimoniale, devono essere, inoltre, sostenute da accurate analisi di tipo storico e programmatico” Attendibilità, correttezza e comprensibilità sembrano “complementi” (forse pleonastici rispetto) alla veridicità 234 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

235 significatività e rilevanza Contenuto del principio di significatività e rilevanza : “L’informazione è qualitativamente significativa quando è in grado di influenzare le decisioni degli utilizzatori…” 235 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

236 flessibilità Contenuto del principio di flessibilità: “Nel sistema di bilancio i documenti non debbono essere interpretati come immodificabili, poiché ciò comporterebbe una rigidità controproducente”. “Un eccessivo ricorso agli strumenti di flessibilità, quali le variazioni di bilancio, viene visto come fatto negativo in quanto inficia l’attendibilità del processo di programmazione e rende non credibile il complesso del sistema di bilancio”. 236 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

237 congruità Contenuto del principio di congruità : È principio “rafforzativo” di quello di coerenza prudenza Contenuto del principio di prudenza : “… il principio comporta che le componenti positive della gestione non realizzate non devono essere contabilizzate, mentre tutte le componenti negative debbono essere contabilizzate, anche se non sono definitivamente realizzate” 237 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

238 coerenza Contenuto del principio di coerenza : “Occorre assicurare un nesso logico e conseguente fra la programmazione, la previsione, la gestione e la rendicontazione generale”. “Il nesso deve collegare tutti gli atti contabili preventivi, gestionali e consuntivi, siano essi di carattere finanziario, economico o patrimoniale, siano essi descrittivi e quantitativi, di indirizzo politico ed amministrativo, di breve o di lungo termine” 238 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

239 continuità e costanza Contenuto del principio di continuità e costanza: “… le valutazioni contabili finanziarie, economiche e patrimoniali debbono rispondere al requisito di essere fondate su criteri tecnici e di stima che abbiano la possibilità di continuare ad essere validi nel tempo …” 239 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

240 comparabilità e verificabilità Contenuto del principio di comparabilità e verificabilità : “Il costante e continuo rispetto dei principi contabili è condizione necessaria per la comparabilità spazio-temporale dei documenti del sistema di bilancio, sia per gli organi di governance interna ed esterna alla stessa singola amministrazione … sia per ogni categoria di portatori di interesse che vuole ottenere informazioni sulla gestione pubblica” “… tutte le informazioni fornite dal sistema di bilancio … devono essere verificabili attraverso la ricostruzione del procedimento valutativo seguito” 240 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

241 neutralità e imparzialità Contenuto del principio di neutralità e imparzialità : “La redazione dei documenti contabili deve fondarsi su principi contabili indipendenti ed imparziali verso tutti i destinatari” 241 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

242 pubblicità Contenuto del principio di pubblicità : “Il rispetto del principio della pubblicità presuppone che l’amministrazione pubblica … garantisca trasparenza e divulgazione delle scelte della programmazione … e dei risultati della gestione descritti in modo veritiero e corretto …” equilibrio del bilancio Contenuto del principio di equilibrio del bilancio: “Il principio è più ampio del normato principio del pareggio finanziario di competenza nel bilancio di previsione autorizzatorio … deve essere inteso in una versione complessiva ed analitica del pareggio economico, finanziario e patrimoniale …” 242 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

243 competenza economica Contenuto del principio di competenza economica: “… rilevazione contabile degli eventi e attribuzione all’esercizio al quale le operazioni si riferiscono e non a quello in cui si manifestano i relativi movimenti finanziari” 243 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

244 prevalenza della sostanza sulla forma Contenuto del principio di prevalenza della sostanza sulla forma : “… le rilevazioni contabili finanziarie, economiche e patrimoniali debbono avvenire … in conformità alla loro sostanza effettiva … non solo secondo le regole e le norme che ne disciplinano la contabilizzazione” 244 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

245 La competenza finanziaria vigente il principio della competenza finanziaria, costituisce il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni). Attualmente, nei bilanci degli enti locali, le obbligazioni sono imputate all’esercizio finanziario in cui le obbligazioni sorgono, salvo deroghe ed eccezioni che rendono incerta l’applicazione del principio. L’applicazione della vigente configurazione della competenza finanziaria comporta che i residui passivi non rappresentano debiti effettivi dell’ente Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 245

246 La competenza potenziata - fini In considerazione dei positivi risultati della sperimentazione, gli enti territoriali adottano a regime il principio della competenza potenziata a decorrere dal 1° gennaio La corretta applicazione di tale principio, consentirà di: conoscere i debiti effettivi delle amministrazioni pubbliche; evitare l’accertamento di entrate future e di impegni inesistenti; rafforzare la programmazione di bilancio; favorire la modulazione dei debiti secondo gli effettivi fabbisogni; avvicinare la competenza finanziaria a quella economica. I principi contabili applicati sono norme tecniche di dettaglio, di specificazione ed interpretazione delle norme contabili e dei principi generali, che svolgono una funzione di completamento del sistema generale e favoriscono comportamenti uniformi e corretti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 246

247 Le obbligazioni sono registrate solo se formalmente costituite (le delibere di spesa o il bando di gara non costituiscono obbligazioni formalmente costituite - si prenotano ma non si impegnano); Gli impegni tecnici (art. 183, comma 5, vecchio TUEL) sono vietati; L’accertamento e l’impegno si imputano alle scritture di un esercizio sulla base della scadenza dell’obbligazione che costituisce un elemento necessario dell’obbligazione giuridica; Gli impegni pluriennali sono imputati agli esercizi sulla base del cronoprogramma e confermati, in occasione del riaccertamento ordinario, sulla base dei SAL Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 247

248 Sistema vigente L’applicazione del principio della competenza finanziaria vigente (e in particolare dell’art. 183, comma 5 del TUEL) comporta che il rendiconto degli enti locali non svolge pienamente la funzione conoscitiva che caratterizza la contabilità pubblica: gli impegni ed i residui passivi comprendono gli accantonamenti e i debiti futuri e non è possibile riconoscere i debiti effettivi nei confronti di terzi; gli accertamenti comprendono crediti futuri e non è possibile riconoscere i crediti di dubbia esazione ; l’equilibrio finanziario non considera la scadenza delle obbligazioni e consente l’equilibrio tra obbligazioni attive a lungo termine con obbligazioni passive a breve termine. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 248

249 La competenza potenziata Il principio contabile generale della competenza finanziaria, cd. potenziata, prevede che le obbligazioni siano registrate quando l’obbligazione sorge, con imputazione alle scritture contabili degli esercizi in cui l’obbligazione è esigibile Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 249

250 Vantaggi RAFFORZARE LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO; CONOSCERE I DEBITI EFFETTIVI DELLE PA; EVITARE L’IMPUTAZIONE CONTABILE DI ENTRATE FUTURE E DI IMPEGNI INESISTENTI; FAVORIRE LA MODULAZIONE DEI DEBITI SECONDO GLI EFFETTIVI FABBISOGNI. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 250

251 Ruolo del rendiconto Con la competenza potenziata il rendiconto degli enti locali riacquista la fondamentale funzione conoscitiva che caratterizza i documenti contabili: gli accertamenti, gli impegni ed i residui rappresentano solo crediti e debiti dell’ente “scaduti” (gli impegni esigibili negli esercizi successivi sono rappresentati in un documento contabile dedicato); è imposto l’equilibrio tra debiti e crediti esigibili nel medesimo esercizio; le spese decise e non ancora attuate ed eseguite (che non hanno dato luogo ad obbligazioni ) sono oggetto di prenotazione e non sono rappresentate nel consuntivo. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 251

252 Caratteri della nuova competenza rilevanza contabile alla dimensione temporale (al fine di valorizzare la programmazione); natura autorizzatoria del bilancio pluriennale, (il bilancio di previsione annuale e pluriennale sono stati riuniti in un unico documento); rilevanza agli equilibri di cassa (non è un bilancio di sola cassa); obbligo della copertura finanziaria degli investimenti, a prescindere dall’esercizio di imputazione della spesa. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 252

253 Il fondo pluriennale vincolato nasce dall’esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria potenziata; è costituito da risorse accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ed esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata. rende evidente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego delle risorse. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 253

254 Spese del personale Nel rispetto del principio contabile generale della competenza finanziaria potenziata e del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, l’imputazione dell’impegno delle spese di personale riguardante i trattamenti fissi e continuativi, comunque denominati, in quanto caratterizzati da una dinamica salariale predefinita dalla legge e/o dalla contrattazione collettiva nazionale, è effettuata, per l’intero importo, automaticamente all’inizio di ciascun esercizio. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 254

255 Spese del personale 2 Tale principio si applica anche alle spese del personale comandato, avvalso o comunque utilizzato da altra amministrazione pubblica, ancorché direttamente pagato da quest’ultima. In tali casi l’ente dovrà rilevare in entrata il relativo rimborso nelle entrate di bilancio. I nuovi e maggiori oneri derivanti dal rinnovo del contratto collettivo nazionale, sono impegnati solo a seguito della firma del contratto, compresi i relativi oneri riflessi a carico dell’ente e quelli derivanti dagli eventuali effetti retroattivi del nuovo contratto, a meno che gli stessi contratti non prevedano il differimento degli effetti economici. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 255

256 Spese del personale 3 Nelle more della firma del contratto, non potendo assumere impegni, si auspica che l’ente prudentemente accantoni, annualmente, le risorse necessarie a garantire i futuri equilibri economico finanziari, attraverso lo stanziamento in bilancio di appositi capitoli sui quali non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti. In caso di mancata sottoscrizione del contratto, le somme non utilizzate concorreranno alla determinazione del risultato di amministrazione. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 256

257 trattamenti accessori Il principio della competenza finanziaria potenziata per il quale gli impegni sono imputati contabilmente all'esercizio in cui l'obbligazione è esigibile, si applica anche alle obbligazioni giuridiche riguardanti il trattamento accessorio erogato al personale per le indennità di turno, di reperibilità, di rischio, ecc. Tali indennità sono corrisposte generalmente, con cadenza mensile, in relazione alle presenze in servizio o ad altri elementi di riferimento relativi al mese precedente. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 257

258 trattamenti accessori 2 Per le indennità accessorie del personale, relative al mese di dicembre, la disponibilità, solo nel mese successivo degli elementi di riferimento, determina lo slittamento della liquidazione e del pagamento ai primi mesi dell’esercizio successivo. Per le indennità corrisposte nell’anno successivo, in quanto misurabili solo a consuntivo, l'impegno deve essere imputato contabilmente nell’esercizio in cui la prestazione è erogata, e quindi nell’esercizio successivo a quello in cui la prestazione è stata effettuata. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 258

259 trattamenti accessori 3 A regime, tale modalità di contabilizzazione comporta la registrazione, in ciascun esercizio, delle spese erogate al personale relative ad un’intera annualità e consente di riferire le verifiche relative al rispetto dei limiti di spesa per il personale, ad un elemento oggettivo costituito dall’effettiva erogazione della spesa. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 259

260 trattamento accessorio e premiante Alla sottoscrizione della contrattazione integrativa si impegnano le obbligazioni relative al trattamento accessorio e premiante, imputandole contabilmente agli esercizi del bilancio di previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano esigibili. Alla fine dell’esercizio, nelle more della sottoscrizione della contrattazione integrativa, sulla base della formale delibera di costituzione del fondo, le risorse destinate al finanziamento del fondo risultano definitivamente vincolate. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 260

261 Riflessi contabili Nel primo esercizio di applicazione del principio, tali enti provvedono a stanziare spese di personale riguardanti complessivamente le seguenti componenti: la premialità e il trattamento accessorio dell’anno precedente, da liquidare nell’anno di riferimento; la spesa riguardante l’anno di riferimento, destinata ad essere liquidata nell’anno; il fondo pluriennale riguardante la premialità e il trattamento accessorio dell’anno in corso, da liquidare nell’anno successivo Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 261

262 Fondo crediti dubbia esigibilità Il principio contabile applicato n. 3.3 prevede che le entrate di dubbia e difficile esazione sono accertate per l’intero importo del credito, anche se non è certa la loro riscossione integrale, (ad es. le sanzioni amministrative al codice della strada, gli oneri di urbanizzazione, ecc.). Per le entrate di dubbia e difficile esazione è VIETATO il cd. accertamento per cassa. Per tali crediti è obbligatorio effettuare un accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel bilancio di previsione e vincolare una quota del risultato di amministrazione in sede di rendiconto. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 262

263 Determinazione del fcde Ai fini della determinazione del fondo, la scelta del livello di analisi dei crediti (tipologia, categoria, capitolo) è lasciata al singolo ente. Non richiedono l’accantonamento al fondo, in quanto considerate entrate sicure: - i crediti da altre amministrazioni pubbliche in quanto entrate destinate ad essere accertate a seguito dell’assunzione dell’impegno da parte dell’amministrazione erogante; - i crediti assistiti da fidejussione; - le entrate tributarie che, sulla base dei nuovi principi, sono accertate per cassa; - Le entrate riscosse per conto di altro ente da versare al beneficiario Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 263

264 Determinazione del fcde Nel bilancio di previsione (a regime): 1) individuare le tipologie di entrate stanziate che possono dare luogo a crediti di dubbia e difficile esazione (i trasferimenti da altre P.A., in quanto accertate a seguito dell’assunzione dell’impegno da parte dell’amministrazione erogante, non determinano la svalutazione crediti); 2) calcolare, per ciascuna entrata di cui al punto 1), la media del rapporto tra gli incassi in c/competenza e gli accertamenti degli ultimi 5 esercizi approvati (nel primo esercizio di adozione del nuovo principio si fa riferimento agli incassi in c/competenza e in c/residui) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 264

265 Determinazione del fcde - segue Nel bilancio di previsione (a regime): 3) determinare l’importo dell’accantonamento al fondo, applicando agli stanziamenti le percentuali determinate al punto 2). Le medesime percentuali sono utilizzate anche per la determinazione del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato in ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio di previsione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 265

266 Rideterminazione del fcde Gli enti che negli ultimi tre esercizi hanno formalmente attivato un processo di accelerazione della propria capacità di riscossione (ad esempio attraverso la creazione di unità organizzative dedicate o l’avvio di procedure di riscossione più efficace) possono calcolare il fondo crediti di dubbia esigibilità facendo riferimento ai risultati di tali tre esercizi. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 266

267 Rendiconto e fcde In occasione del rendiconto : se il fondo crediti di dubbia esigibilita’ è inferiore all’importo considerato congruo è incrementata la quota del risultato di amministrazione dedicata al fondo. se risulta superiore si procede allo “svincolo” della quota del risultato di amministrazione non necessaria. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 267

268 Trasparenza del fcde Al fine di dare dimostrazione della corretta determinazione dell’accantonamento, al fondo crediti di dubbia esigibilità, è richiesta la compilazione di un allegato, sia al bilancio di previsione sia al rendiconto, per ogni esercizio compreso nel bilancio. L’allegato, anche per garantire la confrontabilità dei bilanci, richiede la dimostrazione della composizione del FCDE per tipologie, indipendentemente dal livello di analisi che l’ente autonomamente sceglie per valutare le proprie entrate Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 268

269 FPV Il fondo pluriennale vincolato è stato istituito per rappresentare contabilmente la copertura finanziaria di spese impegnate nel corso dell’esercizio e imputate agli esercizi successivi, costituita da entrate accertate e imputate nel corso del medesimo esercizio in cui è registrato l’impegno. Il fondo pluriennale vincolato è lo strumento che gestisce e rappresenta contabilmente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione delle risorse e il loro effettivo impiego, nei casi in cui le entrate vincolate e le correlate spese, sono accertate e impegnate nel corso del medesimo esercizio e imputate a esercizi differenti. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 269

270 Nascita FPV A regime, il fondo è alimentato dall'accertamento di entrate di competenza finanziaria di un esercizio, destinate a dare la copertura a spese impegnate nel medesimo esercizio in cui è stato effettuato l'accertamento, ma imputate negli esercizi successivi. Nel primo esercizio di applicazione della riforma il fondo pluriennale vincolato si forma anche a seguito del riaccertamento straordinario dei residui Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 270

271 Le entrate vincolate destinate alla copertura di spese impegnate e imputate agli esercizi successivi sono rappresentate nel fondo pluriennale vincolato. Le entrate vincolate destinate alla copertura di spese non ancora impegnate (in assenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate) sono rappresentate contabilmente nella quota vincolata del risultato di amministrazione Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 271

272 FPV nel bilancio Nel bilancio di previsione il fondo pluriennale è appostato tra le entrate per un importo corrispondente a quello degli stanziamenti di spesa definitivi dei fondi pluriennali del bilancio di previsione dell’esercizio precedente, a copertura: delle spese impegnate negli esercizi precedenti con imputazione all’esercizio in corso; della quota del fondo che si rinvia agli esercizi successivi, a fronte di spese impegnate negli esercizi precedenti con imputazione agli esercizi successivi a quello di riferimento. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 272

273 FPV e bilancio Nelle spese del bilancio di previsione il fondo pluriennale è costituito da: 1) la quota del FPV di entrata che proviene dagli esercizi precedenti e viene ulteriormente rinviata agli esercizi successivi (corrisponde a impegni già assunti negli esercizi precedenti e imputati agli esercizi successivi); 2) la quota del fondo che nasce nell’esercizio, a fronte di entrate che si prevede di accertare nel corso dell’esercizio, destinate a costituire la copertura di spese che si prevede di impegnare nel corso dell’esercizio e imputare agli esercizi successivi. Per ciascun esercizio considerato nel bilancio è richiesta la compilazione di un allegato che evidenzia la composizione del fondo pluriennale. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 273

274 Spesa – tipologie – Investimento sono impegnate negli esercizi in cui scadono le singole obbligazioni passive derivanti dal contratto, sulla base del cronoprogramma … ne può derivare, in ragione della tipologia della fonte (esigibilità, in entrata), uno scostamento tra esercizio di imputazione delle entrate e delle spese Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 274

275 Risultato di amministrazione La definizione e la disciplina del risultato di amministrazione non è cambiata, salvo la necessità di considerare che non comprende le risorse accertate già utilizzate per finanziare spese impegnate con imputazione agli esercizi successivi, rappresentate dal fondo pluriennale vincolato determinato in spesa del conto del bilancio. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 275

276 Risultato di amministrazione Nel caso in cui il risultato di amministrazione non presenti un importo sufficiente a comprendere le quote vincolate, destinate ed accantonate, la differenza è iscritta nel primo esercizio considerato nel bilancio di previsione, prima di tutte le spese, come disavanzo da recuperare. In occasione dell’approvazione del bilancio di previsione è necessario determinare il risultato di amministrazione presunto alla fine dell’esercizio precedente. Se negativo, il bilancio di previsione deve considerare la quota di disavanzo da ripianare Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 276

277 La quota libera dell’avanzo di amministrazione dell’esercizio precedente, può essere utilizzata, dopo l’approvazione del rendiconto, con provvedimento di variazione di bilancio, per le finalità di seguito indicate in ordine di priorità (fatto salvo il fondo crediti di dubbia esigibilità): per la copertura dei debiti fuori bilancio; per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio previsti dalla legislazione vigente, ove non possa provvedersi con mezzi ordinari; per il finanziamento di spese di investimento; per il finanziamento delle spese correnti a carattere non permanente; per l’estinzione anticipata dei prestiti. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 277

278 Riaccertamento dei residui Nel primo esercizio di adozione del principio della competenza potenziata, contestualmente all’approvazione del rendiconto dell’esercizio precedente, si procede al riaccertamento straordinario dei residui, al fine di adeguare lo stock di residui esistente al nuovo principio, con decorrenza 1° gennaio dell’anno in corso. Il D.Lgs 118/2011 coordinato con il D.Lgs 126/2014 prevede che il riaccertamento straordinario dei residui sia effettuato con riferimento alla data del 1/1/2015, contestualmente all’approvazione del rendiconto Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 278

279 Per “riaccertamento straordinario dei residui “si intende il processo di verifica, cancellazione e reimputazione dei crediti e debiti ereditati dagli esercizi precedenti all’adozione del nuovo principio della competenza potenziata. Al termine del riaccertamento i residui corrisponderanno solo ad obbligazioni giuridicamente perfezionate ed esigibili e i crediti e i debiti risulteranno registrati negli esercizi in cui sono esigibili. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 279

280 IL BILANCIO CONSOLIDATO La disomogeneità dei bilanci è determinata anche dal fenomeno delle esternalizzazioni, ossia dal trasferimento, attraverso contratti o convenzioni, dello svolgimento di funzioni, servizi e attività strumentali di propria competenza ad altri soggetti; A causa dell’esternalizzazione i bilanci dei singoli enti possono fornire informazioni incomplete, non rappresentative delle attività e delle funzioni complessivamente svolte e, a parità di servizi resi alla collettività, presentano situazioni del tutto differenti Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 280

281 La riforma contabile degli enti territoriali: attribuisce al bilancio consolidato l’obiettivo di rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione finanziaria e patrimoniale e il risultato economico della complessiva attività svolta da un ente attraverso le proprie articolazioni organizzative, i suoi enti strumentali e le sue società controllate e partecipate; fa riferimento alla definizione di controllo di “diritto”, di “fatto” e “contrattuale” (la cd. influenza dominante) Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 281

282 IL GRUPPO AMMINISTRAZIONE PUBBLICA è costituito dai suoi: ORGANISMI STRUMENTALI (le istituzioni); ENTI STRUMENTALI CONTROLLATI, enti, fondazioni e aziende controllate; ENTI STRUMENTALI PARTECIPATI, enti, fondazioni e aziende partecipate ma non controllate SOCIETA’ CONTROLLATE (definizione corrispondente a quella civilistica); SOCIETA’ PARTECIPATE, (in sperimentazione e in fase di avvio della riforma) società a totale partecipazione pubblica affidatarie dirette di servizi pubblici locali della capo gruppo, indipendentemente dalla quota di partecipazione. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 282

283 Missioni e Funzioni Il confronto tra le missioni individuate dalla riforma e le funzioni dello schema di bilancio degli enti locali previsto dal TUEL evidenzia la maggiore analiticità delle prime soprattutto con riferimento alle vigenti funzioni: generali di amministrazione, di gestione e di controllo, quelle riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, quelle nel settore sociale, oltre che a quelle relative al campo dello sviluppo economico. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 283

284 Programmi Ogni Missione si realizza concretamente attraverso più Programmi. I Programmi rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all'interno di ciascun ente, per perseguire gli obiettivi definiti nell'ambito delle Missioni, ossia le finalità istituzionali, riconosciute all’ente stesso. La denominazione del Programma riflette le principali aree di intervento della Missione di riferimento, assicurando una rappresentazione di bilancio che individua cosa viene realizzato da ciascuna amministrazione con le risorse pubbliche. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 284

285 Raccordo con le classificazioni europee Ciascun Programma si raccorda alla relativa codificazione COFOG di secondo livello (Gruppi). La classificazione COFOG, utilizzata quale benchmark di riferimento per i programmi del bilancio, rappresenta una delle nomenclature usate dalla contabilità nazionale e costituisce una parte integrante del SEC95 per classificare per funzione la spesa dei settori istituzionali. Anche con la prossima introduzione del SEC2010 (nuovo riferimento per i conti nazionali) la COFOG rimane il riferimento per la classificazione della spesa pubblica. La COFOG è relativa alla spesa delle amministrazioni pubbliche, e permette di fornire una chiave di lettura dell’attività dell’operatore pubblico, secondo le funzioni che tale spesa concorre complessivamente a soddisfare. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 285

286 I tre livelli della classificazione COFOG le Divisioni o funzioni di 1° livello, che rappresentano i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni: i Gruppi o funzioni di 2° livello, che riguardano le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche; le Classi o funzioni di 3° livello, che individuano singoli obiettivi in cui si articolano le aree di intervento. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 286

287 Le previsioni di cassa Ad integrazione della caratteristica autorizzatoria della competenza, nel bilancio di previsione è stato reintrodotto l’obbligo delle previsioni di cassa. Di conseguenza, il bilancio armonizzato prevede: le previsioni di competenza e di cassa del primo esercizio del periodo considerato e le previsioni di competenza degli esercizi successivi. Le previsioni riguardanti il primo esercizio costituiscono il bilancio di previsione finanziario annuale; l’esposizione dei valori di competenza e di cassa, insieme al riepilogo per le missioni, al quadro generale riassuntivo e ai risultati differenziali Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 287

288 Variazioni di bilancio L’unità di voto del bilancio di previsione, ai sensi del D. lgs. 118/2011, è costituita da: Programmi per la spesa Tipologie per le entrate Questo livello di approvazione del bilancio, previsto dal nuovo sistema contabile, riconosce una maggiore flessibilità agli strumenti della programmazione. Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche 288

289 Armonizzazione dei “sistemi contabili” In positivo: l’univocità degli schemi di bilancio per tutto il sistema pubblico, con conseguente “consolidabilità” delle informazioni contabili il consolidamento con i bilanci degli enti e soggetti partecipati, che tanti problemi ha evidenziato in questi ultimi anni la classificazione del bilancio per “missioni e programmi” che consente una lettura funzionale sino ad oggi sconosciuta 289 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

290 In positivo: il livello di dettaglio conseguibile nelle informazioni contabili agganciate ad un piano dei conti univoco per tutte le pubbliche amministrazioni l’introduzione di strumenti fino a ieri facoltativi come il “fondo svalutazione crediti” che potrebbe indurre a comportamenti maggiormente virtuosi in materia di gestione delle entrate 290 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

291 In positivo: l’obbligo di approvazione e gestione del “bilancio di cassa”, oggi sempre più necessario per effetto del Patto di Stabilità e per gli obblighi introdotti dal DL n. 78/2009 sulla compatibilità degli impegni di spesa con il programma dei pagamenti si auspica altresì che il bilancio di cassa non sia limitato al primo esercizio del pluriennale, ma venga esteso all’intero bilancio triennale, con conseguenti vantaggi informativi e vincoli di sostenibilità sui relativi flussi 291 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

292 In positivo: alcune interessanti semplificazioni inerenti la classificazione di bilancio per acquisti di beni e servizi l’impossibilità, d’ora in avanti, di contabilizzare impegni per spese finanziate con fondi liberi, ove la manifestazione dei debiti fosse da collocare in esercizi futuri 292 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

293 Criticità da riesaminare: Si ritiene che l’informazione inerente la “scadenza” delle obbligazioni rappresenti un imprescindibile elemento di conoscenza, utile all’ottimizzazione delle scelte di programmazione ed alle operazioni di gestione Tuttavia non si ritiene opportuno che questa (il presidio della scadenza) arrivi a distorcere, il funzionamento della contabilità finanziaria, solo allo scopo di un artificioso “nascondimento dei residui” 293 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

294 Criticità da riesaminare: Il “fondo pluriennale vincolato” consente di ricollocare solo parte degli impegni giuridici in essere, poiché la manifestazione delle scadenze ha una proiezione temporale che talvolta va ben oltre il bilancio pluriennale In alternativa si provi ad accompagnare il bilancio di previsione, quello consuntivo e la gestione con una certificazione, obbligatoria, di tutte le scadenze 294 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche

295 Fonti Renato Ruffini: fondamenti di economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche E. D’Aristotile: appunti di economia delle aziende pubbliche L. Hinna: i controlli nella PA Ragioneria Generale dello Stato Dip.to del Tesoro ISTAT Dip.to della Funzione Pubblica Scuola Nazionale dell’Amministrazione Banca d’Italia 295 Francesco Fresilli – Economia delle Amministrazioni Pubbliche


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