avv. Federico Peres Professore a contratto di diritto dell’Ambiente

Fonti del diritto e gerarchia delle fonti Le fonti del diritto italiano L’abrogazione
avv. Federico Peres Professore a contratto di diritto dell’Ambiente Università di Padova B&P Avvocati Verona – Milano – Palermo

FONTI DEL DIRITTO E GERARCHIA DELLE FONTI

FONTI-ATTO FONTI-FATTO LE FONTI DEL DIRITTO
Atti o fatti dai quali originano le norme giuridiche di cui si compone il nostro ordinamento L’insieme di tutti gli atti o fatti idonei a produrre norme giuridiche costituisce il SISTEMA DELLE FONTI DEL DIRITTO. Si distinguono: Le norme giuridiche contenute in provvedimenti che manifestano la volontà di organi o enti aventi potestà normativa. (una legge) FONTI-ATTO Comportamenti consolidati nel tempo che l’ordinamento ritiene idonei a produrre regole vincolanti. (una consuetudine) FONTI-FATTO

A seconda della provenienza le fonti si distinguono in:
LE FONTI DEL DIRITTO A seconda della provenienza le fonti si distinguono in: Costituzione e leggi costituzionali Legge ordinaria; Atti aventi forza di legge (decreto legislativo e decreto-legge); Referendum nazionale abrogativo Regolamenti FONTI STATALI

FONTI NON STATALI FONTI FATTO LE FONTI DEL DIRITTO
Regionali: Statuti ordinari; Leggi regionali; Referendum abrogativi; Atti aventi forza di legge regionale; Regolamenti regionali Provinciali: Leggi e regolamenti di TN e BZ; Statuti e regolamenti provinciali Comunali: Statuti e regolamenti comunali Atti di Enti non territoriali (es. autorità indipendenti, Università, ecc.) Atti esterni all’ordinamento nazionale FONTI NON STATALI FONTI FATTO Consuetudini

GERARCHIA DELLE FONTI USI
RANGO SUPER-PRIMARIO Costituzione e leggi costituzionali Atti formalmente e sostanzialmente normativi. Ad esempio: leggi, leggi regionali, decreti legge, decreti legislativi. RANGO PRIMARIO Atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi. Ad esempio regolamenti governativi e regionali. RANGO SECONDARIO Hanno efficacia solo se richiamati da fonti di rango primario o secondario quindi sono ad esse subordinati (eccezione: le consuetudini costituzionali sono equiparate alla Costituzione)

CRITERI PER LA RISOLUZIONE DEI CONFLITTI TRA FONTI DIVERSE
Le diverse fonti si pongono in rapporto fra di loro e, talvolta, configgono reciprocamente. Per questo motivo sono stati individuati i seguenti criteri di soluzione degli eventuali conflitti tra norme giuridiche: CRITERIO GERARCHICO CRITERIO CRONOLOGICO CRITERIO DI SPECIALITÀ CRITERIO DI COMPETENZA

CRITERIO GERARCHICO Quando una norma di rango inferiore confligge con una di rango superiore, è soggetta a annullamento: ad esempio, quando una legge si pone in contrasto con la Costituzione può essere annullata dalla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 136 Cost; disapplicazione da parte del giudice ordinario: ad esempio, se un regolamento governativo configge con una legge il giudice ordinario non deve tenere conto del suo dettato nel corso del giudizio.

CRITERIO CRONOLOGICO Quando due norme confliggenti tra loro traggono origine dalla medesima fonte (ad esempio due leggi), prevale quella emanata successivamente. CRITERIO DI SPECIALITÀ Quando la stessa materia è regolata da più norme che traggono origine dalla medesima fonte, prevale la norma speciale più specifica. Una norma è speciale rispetto ad un’altra se il suo ambito di applicazione (fattispecie più specifica) è contenuto nell’ambito di applicazione (fattispecie più generale) dell’altra. In questo caso si applica la norma speciale e non quella generale.

CRITERIO DI COMPETENZA La Costituzione prevede che alcune norme possano essere dettate solo da determinati organi, individuati in base alla materia regolata o all’ambito territoriale di riferimento ad esempio i regolamenti parlamentari, relativi alla organizzazione e funzionamento delle Camere, possono essere adottati soltanto dalla Camera di pertinenza Se un’altra fonte legifera in queste materie, il provvedimento è illegittimo per contrasto con la Costituzione. Le competenze sono ripartite tra i vari organi legislativi e amministrativi statali, regionali e locali sulla base del principio di sussidiarietà = le funzioni devono essere attribuite al livello superiore nel caso in cui ciò consenta di meglio tutelare il bene giuridico oggetto di protezione.

LE FONTI DELL’UNIONE EUROPEA
Con l’ingresso dell’Italia nella Comunità europea (dopo il trattato di Lisbona a tutti gli effetti Unione Europea), le norme dettate a livello comunitario (ora europeo o dell’Unione) diventano parte dell’ordinamento giuridico nazionale, con forza vincolante. Si collocano fra la Costituzione e le fonti di rango primario (c.d. "norme interposte") Art. 117 Cost. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Le principali fonti dell’Unione Europea sono: TRATTATI ISTITUTIVI Stabiliscono la ripartizione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri, i poteri delle varie istituzioni europee e i principi di diritto per l’attuazione delle politiche europee. Attualmente sono: Trattato sull’Unione Europea (TUE) Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)

REGOLAMENTI Provvedimenti di portata generale (rivolti cioè ad un numero indeterminato di destinatari), vincolanti in tutti i loro elementi sia per gli Stati membri che per i cittadini e direttamente applicabili indipendentemente da un provvedimento nazionale di attuazione.

DIRETTIVE Atti rivolti agli Stati membri che devono essere recepiti ed attuati con provvedimenti nazionali. Le direttive sono vincolanti in relazione al risultato da perseguire ed ai principi fondamentali espressi, ma lasciano i legislatori nazionali liberi di decidere le forme e talvolta il contenuto del provvedimento di attuazione (legge o atto equivalente, regolamento o atto amministrativo generale). Quando tuttavia le direttive contengono norme così puntuali da poter trovare immediata applicazione (direttive dettagliate o self-executing), esse ricoprono, in queste parti, forza vincolante e, nel caso non vengano recepite nei tempi previsti, possono fondare una responsabilità dello Stato inadempiente nei confronti dei propri cittadini che, a causa del ritardo, abbiano subito un danno. sono quindi idonee ad intervenire nel rapporto tra lo Stato inadempiente ed i propri cittadini (conseguenze risarcitorie), ma non anche nel rapporto tra cittadino e cittadino.

DECISIONI Atti vincolanti in tutti i loro elementi che possono essere: indirizzati a uno o più specifici destinatari: sono vincolanti solo per i destinatari di portata generale: soprattutto in materia di politica estera e di sicurezza comune

RACCOMANDAZIONI E PARERI Provvedimenti privi di forza vincolante. Le raccomandazioni rappresentano esortazioni agli Stati membri ad adottare comportamenti finalizzati al riavvicinamento delle legislazioni nazionali. I pareri sono l’espressione dell’opinione dell’ Unione su determinati argomenti. ALTRI PROVVEDIMENTI Comunicazioni, risoluzioni, atti di natura programmatica e propositiva, i quali, inserendosi nell’iter di formazione del diritto vincolante, aiutano l’interprete ma non hanno efficacia vincolante per gli Stati membri.

LA C.D. "LEGGE COMUNITARIA"
Ogni anno il Parlamento approva la “legge comunitaria”, allo scopo di ottemperare agli obblighi imposti allo Stato italiano dalla normativa europea. A tal fine, la legge comunitaria contiene disposizioni che: modificano o abrogano precedenti norme nazionali in contrasto con atti dell’Unione; stabiliscono tempi e modalità per l’attuazione di atti dell’Unione (ad esempio, conferendo al Governo delega ad adottare decreti legislativi di recepimento delle direttive); autorizzano il Governo ad attuare gli atti dell’Unione mediante regolamento.

LE FONTI DEL DIRITTO ITALIANO

LA COSTITUZIONE E’ la legge fondamentale dello Stato, approvata dall’Assemblea costituente il 22 dicembre 1948 (in vigore dal 1 gennaio 1948) Contiene regole con finalità programmatica (ovvero che richiedono disciplina più dettagliata per l’applicazione), ma che hanno efficacia immediatamente vincolante Devono conformarsi al suo contenuto: il legislatore nell’emanazione delle norme l’interprete nella lettura ed interpretazione delle norme Le sue norme si pongono in posizione sovraordinata rispetto a tutte le altre le leggi che si pongono in contrasto con la Costituzione sono oggetto di annullamento da parte della Corte Costituzionale

LA COSTITUZIONE La Costituzione italiana si dice “rigida” poiché, per poterla modificare, si deve ricorrere ad un procedimento legislativo “rafforzato”, diverso da quello seguito dal Parlamento per l’adozione delle leggi ordinarie dello Stato. A tale procedimento si ricorre anche quando il Parlamento decide di legiferare in materie sulle quali la Costituzione stessa pone una riserva di legge costituzionale. Ad esempio: approvazione di statuti regionali speciali (art. 116 Cost.); norme relative ai giudizi di legittimità costituzionale ed all’indipendenza dei giudici della Corte costituzionale (art. 137 Cost.).

LA COSTITUZIONE Art. 138 della Costituzione 1. Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. 2. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. 3. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.

LA COSTITUZIONE In sostanza il procedimento rafforzato consiste in questo: Ogni Camera deve deliberare la modifica o la nuova disposizione DUE VOLTE (fra il primo ed il secondo voto devono passare almeno tre mesi) Affinché la modifica o la nuova disposizione venga approvata i voti favorevoli della seconda votazione devono raggiungere in ciascuna Camera almeno la MAGGIORANZA ASSOLUTA (50% + 1) dei componenti di quella Camera se raggiungono (in ogni Camera) i 2/3 dei componenti la procedura si esaurisce; se non sono raggiunti i 2/3, è sempre possibile indire un REFERENDUM popolare CONFERMATIVO, su richiesta in alternativa di: un quinto dei membri di una Camera elettori 5 Consigli regionali

LA COSTITUZIONE La Costituzione non può essere modificata, neppure con il procedimento rafforzato sopra descritto, nei propri principi fondamentali, sui quali si fonda lo Stato di diritto Ad esempio: Forma repubblicana Unità della Repubblica Principio democratico Rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo

LEGGI ORDINARIE DELLO STATO
Sono adottate dal Parlamento e sono promulgate dal Presidente della Repubblica. La Costituzione prevede che alcune materie debbano essere necessariamente regolate dalla legge interamente (riserva di legge assoluta) = ad esempio, le norme incidenti sui diritti di libertà personale dei cittadini e l’individuazione delle sanzioni penali negli aspetti fondamentali lasciando poi ampio spazio alle fonti di rango subordinato (riserva di legge relativa) = ad esempio le regole sulle prestazioni personali e patrimoniali e sulla organizzazione dei pubblici uffici.

LEGGI ORDINARIE DELLO STATO
Come abbiamo visto, le leggi possono essere annullate dalla Corte Costituzionale per contrasto con la Costituzione, contrasto che si può manifestare in una violazione delle norme sul procedimento di adozione (invalidità formale) in un conflitto con il contenuto della Carta, ad esempio con il principio di uguaglianza tra i cittadini (invalidità sostanziale).

ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE
La Costituzione attribuisce, ad altri atti oltre che alla legge formalmente intesa, emanati da organi diversi dal Parlamento, valore di legge. L’organo cui è attribuito tale potere è il Governo. Tali atti possono regolamentare tutte le materie che la Costituzione non attribuisce in via esclusiva al Parlamento (con una riserva che si dice “formale”, perché riguarda non solo il rango della fonte deputata alla disciplina della materia, ma anche il soggetto ed il procedimento con cui la norma deve essere adottata) con dignità equivalente

Gli “atti aventi forza di legge” sono adottati dal Consiglio dei Ministri e sono emanati, con forza costitutiva, dal Presidente della Repubblica. Essi sono: DECRETI LEGISLATIVI Decreti adottati dal Governo sulla base di una legge-delega del Parlamento, la quale definisce l’oggetto e il termine della delega ed i principi e criteri direttivi cui l’Esecutivo deve ispirarsi. La violazione della legge delega è causa di illegittimità del decreto legislativo. Esempio: con la legge-delega n. 308/2004 il Parlamento ha conferito al Governo la delega ad emanare uno o più decreti legislativi di riordino della normativa ambientale; il Governo, in attuazione della legge-delega ha adottato il decreto legislativo n. 152/2006

DECRETI-LEGGE Decreti adottati autonomamente dal Governo sotto la propria responsabilità «in casi straordinari di necessità e urgenza». Hanno efficacia provvisoria, la quale viene meno se non interviene la conversione in legge, disposta dal Parlamento, entro 60 giorni dalla loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Esempio: il decreto legge n. 138/2002 (che all’art. 14 conteneva l’interpretazione autentica della nozione di rifiuto) convertito nella legge n. 178/2002 (poi abrogata dal d.lg. n. 152/2006). Alcune delle abbreviazioni che si possono incontrare sono: l. (legge) – d.lg. oppure d.lgs. (decreto legislativo) – d.l. (decreto legge)

FONTI STATALI SECONDARIE
Sono fonti statali secondarie: REGOLAMENTI Sono provvedimenti formalmente amministrativi, perché provengono dall’organo esecutivo e non da quello legislativo, ma hanno comunque valore normativo. Devono rispettare, per trovare applicazione, le regole dettate dalle fonti di rango sovraordinato. A seconda dell’autorità che li emana i Regolamenti si distinguono in: regolamenti governativi; regolamenti e direttive ministeriali; regolamenti del Presidente del Consiglio (D.P.C.M.)

FONTI STATALI SECONDARIE
Con lo strumento regolamentare (i decreti ministeriali, d.m.) vengono solitamente stabilite le norme (soprattutto tecniche) di attuazione di provvedimenti normativi di rango primario, comprese le direttive comunitarie. CIRCOLARI Sono rivolte, generalmente, da un ufficio dell’Amministrazione ad un altro, con finalità informative interpretative di una legge di coordinamento Per questo sono considerate norme amministrative interne. Non hanno piena efficacia normativa, ma aiutano l’interprete ad individuare l’opinione della pubblica amministrazione nei confronti della materia cui ineriscono.

LE PRINCIPALI FONTI REGIONALI
La Costituzione attribuisce alle Regioni un’ampia potestà legislativa, che può essere, a seconda delle materie oggetto dell’intervento normativo esclusiva = assoluta concorrente = subordinata al rispetto dei principi stabiliti dalle leggi statali integrativa = conferita alle Regioni da leggi statali e subordinata al rispetto dei limiti stabiliti dalle leggi statali medesime

Ambiti e limiti della funzione legislativa regionale sono stabiliti dall’art. 117 della Costituzione recentemente riformato con la legge costituzionale n. 3 del 2001, oggetto del referendum confermativo del 7 ottobre 2001. Art. 117 Cost. 1. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. 2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull'istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta‘ metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

3. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. 4. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

5. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. 6. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. 7. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. 8. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

A fronte dell’emanazione di una legge regionale, il Governo, se ritiene che siano stati superati i limiti della competenza regionale, può promuovere la questione di legittimità innanzi alla Corte Costituzionale entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge. Lo stesso potere è attribuito alle Regioni nei confronti degli atti dello Stato o di altre Regioni che assuma lesive della propria competenza. Le Regioni sono munite di potere regolamentare (nelle medesime materie oggetto di potestà legislativa), il cui esercizio è tutelato dalla Costituzione. Esso è attribuito al Consiglio e/o alla Giunta, che lo esplicano attraverso l’emanazione di deliberazioni e direttive

Dopo la riforma costituzionale, gli standard di protezione ambientale fissati dallo Stato possono dirsi sempre derogabili in senso più restrittivo dalle Regioni? In altre parole esiste in Italia un principio costituzionale della “tutela più rigorosa del livello territoriale inferiore”?

La Corte costituzionale nella sentenza luglio 2002, n. 407 si è espressa in senso positivo, sostenendo che “non è incostituzionale” una disciplina regionale che implica limiti più severi di quelli fissati dallo Stato. La tesi contraria viene invece sostenuta dal Consiglio di Stato nella decisione 3 giugno 2002, n. 3098, secondo il quale vi è – soprattutto dopo la riforma del Titolo V della Costituzione – l’esigenza di una “uniforme fissazione” dei limiti di emissione a livello nazionale, “potendo comunque le competenze attribuite alle regioni ... essere esercitate nel rispetto dei limiti di esposizione stabiliti a livello centrale” L’evidente contrasto fra la giurisprudenza della Corte Costituzionale e quella del Consiglio di Stato è alla base del dibattito sviluppatosi su questo argomento. incertezza degli operatori soprattutto in quelle materie (es. inquinamento elettromagnetico) in cui il legislatore statale pone limiti unici anziché minimi e massimi

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE CASO 1 – BONIFICHE DEI SITI CONTAMINATI La prima disciplina venne dettata dall’art. 17 del d.lg. n. 22/1997 (decreto Ronchi) e dal regolamento ministeriale di attuazione, d.m. n. 471/1999. La disciplina normativa e tecnica fu poi sensibilmente modificata con il d.lg. n. 152/2006 (dettato in attuazione della legge delega n. 308/2004).

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE Come sempre accade in caso di successione di leggi nel tempo, deve essere ogni volta risolto il problema dei procedimenti amministrativa aperti ma non ancora conclusi nel momento in cui una legge ne sostituisce un’altra. Queste ipotesi vengono di regola disciplinate dalle disposizioni transitorie (che chiudono il testo normativo); nel caso che ci interessa l’art. 265 comma 4 così dispone: «Fatti salvi gli interventi realizzati alla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, entro centottanta giorni da tale data, può essere presentata all'autorità competente adeguata relazione tecnica al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica già autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del presente decreto. L'autorità competente esamina la documentazione e dispone le varianti al progetto necessarie»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE La disposizione fu oggetto di due interpretazioni contrapposte: Alcuni sostenevano che i procedimenti di bonifica nei quali il progetto di bonifica fosse già stato presentato alla Autorità per l’approvazione avrebbero potuto concludersi secondo la vecchia normativa (art. 17 d.lg. n. 22/1997 e d.m. n. 471/1999), a meno che il soggetto interessato non avesse avanzato, entro un termine preciso, un’apposita istanza per rimodulare il progetto alla luce delle nuove disposizioni; i procedimenti in cui il progetto non era ancora stato presentato, avrebbero dovuto seguire interamente la nuova disciplina dettata dal d.lg. n. 152/2006. Altri ritenevano che i procedimenti di bonifica avviati secondo il vecchio regime avrebbero dovuto, sempre e comunque, concludersi in conformità ad esso.

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE La prima pronuncia della giurisprudenza venne resa dal TAR Sicilia, Catania, sez. I, sent. n. 1254/2007: «Nel caso di mutamento della norma regolatrice del potere amministrativo, restano soggetti alla previgente normativa solo quei sub-procedimenti che hanno prodotto effetti consolidati o comunque legittimamente esteriorizzati e portati concretamente ad esecuzione ed allorché, comunque, quest’ultima non sia più suscettibile di revisione o modificazione. Ne deriva che l’applicabilità dello ius superveniens (costituito, nella specie, dalle disposizioni di cui a D. Lgs. n. 152/2006, per un procedimento avviato sotto il vigore della disciplina di cui al d.lgs. n. 22/97) in virtù della corretta interpretazione del principio “tempus regit actum” , incontra il solo limite della intangibilità delle situazioni giuridiche ormai definite o, in altri termini, delle fasi procedimentali dotate di piena autonomia e definitività degli effetti. (Consiglio di Stato, VI, 18 giugno 2004, nr. 4163; cfr. anche TAR Trentino Alto Adige, Bolzano, 29 aprile 2003, nr. 161; Consiglio di Stato, VI, 27 dicembre 2000, n. 6890; T.A.R. Campania Napoli, 24 febbraio 1986 , n. 107)»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE «[…] In questo quadro generale, va osservato che l’art. 264 alla lettera “i” prevede che, alla data di entrata in vigore della parte quarta del decreto, è abrogato “il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22. Al fine di assicurare che non vi sia alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa a quella prevista dalla parte quarta del presente decreto, i provvedimenti attuativi del citato decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, continuano ad applicarsi sino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti provvedimenti attuativi previsti dalla parte quarta del presente decreto”. Il riferimento alla “data di entrata in vigore” rende chiaro all’interprete che continuano a trovare applicazione non già i procedimenti amministrativi (come invece è espressamente previsto, ad esempio, nel citato art. 52), ma quei “provvedimenti” correlati all’esercizio delle funzioni ed adempimenti “normativi” previsti dagli artt. 195 e ss. a carico dello Stato, Regioni, Provincie e Comuni, ed i provvedimenti pianificatori di cui agli artt in tema di piani di smaltimento dei rifiuti. In base a questa disposizione, non può non ritenersi che sono fatti salvi solo i procedimenti che si sono conclusi con una espressa autorizzazione degli interventi di bonifica. Il provvedimento finale intervenuto in data successiva alla entrata in vigore del decreto legislativo 152/2006 deve invece essere adottato in conformità alle disposizioni di quest’ultimo»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE Accadde però che l’interpretazione ministeriale – disattesa dalla giurisprudenza sopra richiamata – venisse invece seguita dalla Regione Emilia Romagna che, per tranciare alla radice ogni possibile discussione interpretativa, adottò una legge Regionale nella quale precisò che tutti i procedimenti di bonifica avviati con il d.lg. n. 22/1997 avrebbero dovuto concludersi secondo quella normativa. La questione, a questo punto, poteva essere risolta solo dalla Corte Costituzionale.

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE Questa la massima della sentenza della Corte Costituzionale del 18 giugno 2008, n. 214: «L’art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 1° giugno 2006, n. 5, nel testo modificato dall’art. 25 della legge della stessa Regione 28 luglio 2006, n. 13, in materia di bonifica di siti contaminati, è costituzionalmente illegittimo per contrasto con l’art. 117, c. 2, lett. s), Cost. La norma censurata ha quale oggetto diretto e specifico la tutela dell’ambiente, imponendo, in evidente contrasto con quanto statuito dal legislatore statale all’art. 265, comma 4 del d.lgs. n. 152 del 2006, l’applicazione ai procedimenti in corso della normativa statale previgente (d.lgs. n. 22/97) e dei valori-soglia da essa definiti, in luogo di quella nuova. In tal modo, la disposizione impedisce la rimodulazione degli interventi già autorizzati, facoltizzata dalla normativa statale, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione».

Questa la motivazione della sentenza:
RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE Questa la motivazione della sentenza: «Nel d.m. n. 471 del 1999 il ruolo dell’«analisi di rischio» era definito eminentemente sussidiario. Nel nuovo regime, al contrario, l’analisi di rischio diviene strumento centrale e decisivo ai fini della qualificazione giuridica di contaminazione del sito e della conseguente insorgenza dell’obbligo di messa in sicurezza e di bonifica. La portata delle modifiche introdotte in tema di bonifica dei siti inquinati ha indotto il legislatore statale ad agevolare la transizione dal vecchio al nuovo regime, mediante la previsione contenuta nell’art. 265, comma 4 […] Tale previsione esprime chiaramente il favor del legislatore statale per l’applicazione della disciplina sopravvenuta in riferimento non solo ai procedimenti in corso, ma anche ai procedimenti già conclusi, riconoscendo in relazione a questi ultimi – con una formula di non dubbia interpretazione – la facoltà di proporre istanza di rimodulazione degli interventi già autorizzati, ma non realizzati, sia pure nelle forme ed entro i limiti sopra richiamati»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE «[…] Questa Corte ha più volte affermato che le Regioni, nell’esercizio di proprie competenze, possono perseguire fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale (sentenza n. 246 del 2006; sentenza n. 182 del 2006). Tuttavia, il perseguimento di finalità di tutela ambientale da parte del legislatore regionale può ammettersi solo ove esso sia un effetto indiretto e marginale della disciplina adottata dalla Regione nell’esercizio di una propria legittima competenza e comunque non si ponga in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme stata li che proteggono l’ambiente (sentenza n. 431 del 2007). Inoltre, questa Corte ha precisato che la disciplina ambientale, che scaturisce dall’esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, costituisce un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato (sentenza n. 62 del 2008; sentenza n. 378 del 2007)»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE «Spetta infatti alla disciplina statale tener conto degli altri interessi costituzionalmente rilevanti contrapposti alla tutela dell’ambiente. In tali casi, infatti, una eventuale diversa disciplina regionale, anche più rigorosa in tema di tutela dell’ambiente, rischierebbe di sacrificare in maniera eccessiva e sproporzionata gli altri interessi confliggenti considerati dalla legge statale nel fissare i cosiddetti valori soglia (sentenza n. 246 del 2006; sentenza n. 307 del 2003)»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE CASO 2 – EMISSIONI ELETTROMAGNETICHE Un altro importante intervento della Corte Costituzionale in tema di riparto di competenze Stato- Regioni è la sentenza n. 103 del 2006 secondo la quale allo Stato spetta il potere esclusivo di dettare i limiti per le emissioni elettromagnetiche, mentre alle Regioni quello di disciplinare l’uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti.

CASO 3 – TERRE E ROCCE DA SCAVO
RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE CASO 3 – TERRE E ROCCE DA SCAVO Un altro recente intervento della Corte Costituzionale riguarda la nozione di rifiuto, più nel dettaglio la materia delle terre e rocce da scavo che trovano spesso una disciplina concorrente Stato/Regioni. In questo caso si trattava di valutare la legittimità costituzione di alcuni articoli della Legge della Regione Val d’Aosta n. 31/2007, segnatamente: (art. 14, comma 1) «i materiali inerti da scavo non costituiscono rifiuti e non sono assoggettati alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 152/2006, qualora derivanti esclusivamente da suoli naturali, da versanti in frana o conseguenti ad attività di sistemazione idraulica e manutenzione di alvei di fiumi e di torrenti, la cui qualità ambientale risulti essere corrispondente almeno allo stato chimico di buono, come definito dall'art. 74, comma 2, lettera z), del d.lgs. n. 152/2006. La provenienza del materiale deve essere espressamente dichiarata dal progettista in fase di progettazione preliminare delle relative opere o, nel caso di interventi assoggettati a denuncia di inizio attività, dal soggetto titolare dell'intervento cui le opere si riferiscono»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE (art. 14, comma 2) «i materiali inerti da scavo non costituiscono rifiuti qualora risultino non pericolosi, previa apposita caratterizzazione effettuata in conformità alle procedure analitiche di cui all'art. 186, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, se derivanti da: siti per i quali risultino in corso le procedure di bonifica ai sensi della parte IV, titolo V, del d.lgs. n. 152/2006; siti già assoggettati ad attività finalizzate alla bonifica o alla messa in sicurezza permanente; siti già destinati ad attività di gestione dei rifiuti, quali impianti di smaltimento o recupero di rifiuti; siti ove siano state esercitate attività produttive commerciali, artigianali e industriali che risultino dimesse e che possano aver provocato fenomeni di contaminazione ambientale, ad esclusione delle attività agricole; attività di sistemazione idraulica e di manutenzione di alvei di fiumi e di torrenti la cui qualità ambientale non risulti essere corrispondente almeno allo stato chimico di buono, come definito dall'art. 74, comma 2, lettera z), del d.lgs. n. 152/2006».

Sentenza della Corte Costituzionale 5 marzo 2009 n. 61:
RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE Sentenza della Corte Costituzionale 5 marzo 2009 n. 61: «a) i rifiuti rientrano nella competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente (da ultimo sentenza n. 10 del 2009; vedi, anche, sentenze nn. 277 e 62 del 2008) e, conseguentemente, non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell'ambiente (vedi sentenze nn. 10 del 2009, 149 del 2008 e 378 del 2007); b) le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale di tutela dell'ambiente, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.) livelli di tutela più elevati (vedi sentenze nn. 30 e 12 del 2009, 105, 104 e 62 del 2008). Con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelare l'ambiente, già salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze. Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine della loro esplicazione. Inoltre, è da rilevare che la dizione, ricorrente nella giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale, in materia di tutela dell'ambiente, lo Stato stabilisce "standard minimi di tutela" va intesa nel senso che lo Stato assicura una tutela "adeguata e non riducibile" dell'ambiente»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE «Venendo ora all'esame delle singole disposizioni impugnate dell'art. 14, la questione posta dal ricorrente a proposito dei commi 1 e 2 in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, è fondata. Si tratta di disposizioni che attengono alla stessa definizione di "rifiuto", riguardanti la materia della tutela ambientale affidata alla competenza esclusiva dello Stato, e che non sono riferibili a nessuna altra competenza propriamente regionale né statutaria né desumibile dal combinato disposto degli artt. 117 della Costituzione e 10 della legge costituzionale n. 3 del Infatti, il comma 1, dell'art. 14 impugnato prevede che «i materiali inerti da scavo non costituiscono "rifiuti" e non sono assoggettati alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 152 del 2006», qualora derivanti da materiali «la cui qualità ambientale risulti essere corrispondente almeno allo stato chimico di buono, come definito dall'art. 74, comma 2, lettera z) del d.lgs. n. 152 del 2006». La disciplina statale, prevedendo, invece, che tali materie sono "rifiuti", non consente l'esclusione fissata dal legislatore regionale con chiara violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.»

RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE COSTITUZIONALE PER DIRIMERE CONFLITTI DI COMPETENZA TRA LEGGE STATALE E LEGGE REGIONALE «Altrettanto è da dire per l'impugnato comma 2 dell'art. 14, il quale allarga anch'esso il novero dei materiali inerti da scavo, restringendo la nozione di "rifiuto" e riducendo conseguentemente la tutela dell'ambiente, con l'aggiungere all'ipotesi del riutilizzo, quella dei materiali inerti provenienti da siti interessati, o già interessati, da bonifiche, ovvero già destinati ad attività di gestione dei rifiuti o soggetti a fenomeni di contaminazione ambientale, purché «risultino non pericolosi, previa apposita caratterizzazione effettuata in conformità alle procedure analitiche di cui all'art. 186, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006»

L’ABROGAZIONE

L’ABROGAZIONE "Abrogare" significa eliminare una norma dall’ordinamento giuridico vigente, ossia togliere efficacia o applicabilità ad una o più disposizioni, sostituendole con la nuova disciplina contenuta nella norma abrogante. L’art. 15 delle Disposizioni sulla legge in generale, premesse al nostro codice civile, fissa i principi generali in tema di abrogazione e prevede che «le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori, per dichiarazione espressa del legislatore o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore».

ABROGAZIONE ESPRESSA L’ABROGAZIONE
Vi sono dunque tre tipi di abrogazione, riconducibili a due categorie: quando avviene mediate l’emanazione di una specifica disposizione abrogatrice di una o più norme precedenti espressamente indicate. Esempio l’art. 264, lettera “i” del d.lg. n. 152/2006 prevede che, alla data di entrata in vigore della parte quarta del decreto, è abrogato il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22. ABROGAZIONE ESPRESSA

ABROGAZIONE TACITA L’ABROGAZIONE
Quando, in assenza di una specifica disposizione abrogatrice, opera il principio che la legge posteriore deroga la precedente (se due norme di pari livello gerarchico, ma emanate in tempi differenti, prevedono per la medesima fattispecie conseguenze giuridiche difformi tra loro, il giudice deve applicare la norma successiva). A sua volta l’abrogazione tacita può avvenire per incompatibilità per l’emanazione di una nuova disciplina ABROGAZIONE TACITA

L’ABROGAZIONE ABROGAZIONE PER INCOMPATIBILITA’ Quando viene emanata una norma che regola, in modo del tutto difforme e quindi incompatibile, una materia la cui disciplina era già contenuta in un’altra precedente disposizione legislativa. Più precisamente la giurisprudenza ha nel corso degli anni elaborato una nozione molto ristretta di incompatibilità; essa si verifica solo quando «fra le leggi considerate vi sia una contraddizione tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione, cosicché dall'applicazione ed osservanza della nuova legge deriva necessariamente la disapplicazione o l'inosservanza dell'altra» (Cass. civ., sez. Lavoro, 18 febbraio 1995, n. 1760)

L’ABROGAZIONE ABROGAZIONE PER INTERVENUTA NUOVA DISCIPLINA Quando un’intera materia, precedentemente regolamentata in una o più disposizioni normative, viene rivisitata e rielaborata in altre disposizioni il cui contenuto non è necessariamente contrastante con quello precedente L’esempio classico è rappresentato dai c.d. testi unici che contengono al loro interno la disciplina di un’intera materia. Questi - che possono avere contenuto meramente ricognitivo (raccolta di norma già in vigore) o legislativo (dispongono in modo innovativo) – determinano l’abrogazione di tutte le norme precedenti sulla medesima materia anche se si limitano a riprodurle. Esempio: normativa in materia di rumore.

L’ABROGAZIONE Non si tratta mai di abrogazione tacita e, pertanto, non si applicherà la disciplina successiva quando, pur in presenza di norma tra loro in conflitto (poiché regolamentano in modo incompatibile la medesima materia): le norme in conflitto sono gerarchicamente difformi: prevale sempre la norma di rango superiore anche se precedente a quella che dispone in maniera con essa configgente; delle norma in conflitto una è speciale rispetto all’altra: troverà applicazione la legge speciale rispetto a quella generale, anche se questa è successiva alla prima; la materia regolamentata dalle norma in conflitto è costituzionalmente riservata ad una determinata fonte legislativa: le norme provenienti da questa fonte legislativa sono prevalenti a quelle dettate successivamente.

L’ABROGAZIONE ALTRE FORME DI ABROGAZIONE Un’altra forma di abrogazione prevista nell’art. 75 della Costituzione è il referendum abrogativo = una consultazione popolare con la quale viene richiesto ai cittadini di decidere in ordine al mantenimento o all’abrogazione totale o parziale di leggi o atti ad essa equiparati. Qualche problema di classificazione crea un tipo di abrogazione che pur essendo espressa (frutto di una specifica ed esplicita norma), ha ad oggetto norme non identificate. Si tratta della c.d. abrogazione innominata = si attua mediante formule – quali ad esempio “sono abrogate tutte le norme contrarie od incompatibili con la presente” – che lasciano all’interprete ampia discrezionalità nel decidere quando una norma deve ritenersi abrogata per incompatibilità con una successiva.

GLI EFFETTI DELL’ABROGAZIONE
L’abrogazione limita la sfera di operatività della legge abrogata – originariamente riferibile ad una serie indefinita di fatti futuri – a fatti verificatisi fino ad un certo momento. Le conseguenze di una abrogazione normativa sono, tuttavia, differenti a seconda che si tratti di una disposizione civile e amministrativa una fattispecie penale.

Disposizioni civili e amministrative Abbiamo già detto che abrogare una norma significa eliminarla dall’ordinamento giuridico e quindi impedire che la stessa possa essere ulteriormente applicata. Tuttavia, per quanto riguarda le disposizioni civili ed amministrative questa affermazione deve essere necessariamente coordinata con un altro principio del nostro ordinamento che è quello della irretroattività della legge, secondo il quale la legge non dispone che per l’avvenire. Questo principio che, ad eccezione della materia penale, ha rango non costituzionale ma solo legislativo (art. 11 Disposizioni sulla legge in generale), esclude che una disposizione normativa possa essere applicata a fatti ed eventi che si sono realizzati prima della sua entrata in vigore.

Quindi anche la norma abrogatrice opera solo per l’avvenire e pertanto: non viene applicata la nuova disciplina, introdotta dalla norma abrogatrice, a rapporti giuridici che si sono instaurati prima del l’abrogazione che non si sono ancora esauriti per essi continuerà, salvo eccezioni, a trovare applicazione la norma abrogata le fattispecie abrogate non troveranno applicazione a fatti che si sono verificati dopo l’entrata in vigore della nuova norma.

Fattispecie penali Nell’ordinamento penale trova, invece, applicazione un differente e più garantista principio ispirato al favor libertatis: quello della retroattività della norma abrogatrice di una fattispecie incriminatrice. Art. 2 comma 2 c.p. «nessuno può essere punito per una fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce reato; e se vi è stata condanna ne cessano l’esecuzione e gli effetti penali»

L’articolo in esame fa riferimento al fenomeno della c.d. “abolitio criminis” che si verifica quando una norma successiva abroga in tutto o in parte una disposizione precedente. L’abolitio criminis opera quando una fattispecie legale criminosa nel suo complesso è stata eliminata dal sistema penale anche quando la norma incriminatrice viene resa inapplicabile ad uno dei casi che, in precedenza, rientravano nell’area del penalmente rilevante.

A differenza di quanto accade nell’ordinamento civile ed amministrativo, quando si tratta di fattispecie penali la norma abrogatrice: ha effetto retroattivo = si applica anche ad eventi che si sono realizzati sotto il vigore della precedente normativa; se è già stata pronuncia sentenza di condanna (ancorché irrevocabile), questa viene meno insieme all’esecuzione della pena ed ad ogni altra situazione giuridica (ossia gli effetti penali) capace di limitare o precludere le normali facoltà o benefici del condannato.

avv. Federico Peres Professore a contratto di diritto dell’Ambiente

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