1 LEZIONE 9.2 I TRASFERIMENTI INTERGOVERNATIVI

2 Motivazioni dei trasferimenti intergovernativi 1)Integrazione di carenze di risorse per consentire consumi minimi di servizi Concorrenza fiscale Effetto Baumol 2) Redistribuzione per ragioni di efficienza Effetti di traboccamento 3) Redistribuzione per ragioni di equità Trasferimenti perequativi 4) Finanziamento di spese di investimento in presenza di vincoli all’indebitamento

3 Tipologia dei trasferimenti intergovernativi 1. Ammontare Discrezionali/Automatici Limitati(closed-ended)/illimitati(open-ended) 2. Utilizzo Non condizionati/condizionati 3. Modalità di distribuzione Co-finanziamento (matching grants)/in somma fissa (non-matching grants)

4 Tipologia dei trasferimenti integrativi Modalità di distribuzione Cofinanziamento (matching grants): solitamente espressi in % della spesa autonomamente decisa dall’ente locale. Funzione di responsabilizzazione

5 Utilizzo Non condizionati: per perequazione Condizionati, per: - funzioni delegate - servizi con rilevanti effetti esterni - standard minimi imposti dall ’ autorit à centrale Tipologia dei trasferimenti integrativi

6 Effetti economici dei trasferimenti L’analisi che segue è rilevante soprattutto per i trasferimenti ad integrazione delle risorse o per quelli con finalità incentivanti Il problema è valutare l’efficacia dei trasferimenti nello stimolare l’offerta dei servizi locali

7 Gli effetti dei trasferimenti L’approccio seguito è soggetto ad ipotesi: Le stesse già viste per il teorema del decentramento di Oates ed inoltre: l’elettore mediano sia sempre lo stesso soggetto, prima e dopo il trasferimento; le decisioni di spesa dell’autorità locale siano effettivamente prese in accordo con le preferenze espresse dall’elettore mediano: l’autorità massimizza l’utilità dell’elettore mediano.

8 Gli effetti dei trasferimenti L’apparato tecnico utilizzato è quello delle curve di indifferenza Gli aspetti fondamentali, come nella teoria del consumo, sono costituiti da: Effetto reddito: i trasferimenti dal centro aumentano il reddito dei cittadini (dell’elettore mediano) dell’ente locale Effetto sostituzione: i trasferimenti possono essere disegnati in modo da modificare il prezzo (costo) relativo del servizio pubblico rispetto agli altri beni a cui è diretta la spesa dei cittadini (dell’elettore mediano)

9 Gli effetti dei trasferimenti a) addizionalità diretta netta: il trasferimento e efficace e aumenta la domanda di servizi pubblici locali che non sarebbero stati altrimenti prodotti; b) addizionalità indiretta netta: quando un trasferimento specifico stimola indirettamente il consumo di altri servizi pubblici diversi da quello al cui finanziamento è diretto. c) spiazzamento: quando il trasferimento è usato per sostituire le imposte locali come fonte di finanziamento del medesimo ammontare di servizi.

10 Gli effetti dei trasferimenti Esaminiamo alcuni casi trasferimento non condizionato lump-sum trasferimento condizionato lump sum closed-end trasferimento matching open-end trasferimento matching closed-end

11 X2X2X2X2 X1X1X1X1 P I H O B A - P 1 /P 2 I1I1I1I1 I2I2I2I2 1. Trasferimento non condizionato lump-sum Q L U E D

12 X1 P 0 I1I1I1I1 I3I3I3I3 I2I2I2I2 I1I1I1I1..... A C F N M Q BZ I0I0I0I0 L H TRASFERIMENTO CONDIZIONATO NON-MATCHING. X2X2X2X2

13 Il trasferimento consiste in un sussidio pari a T euro per ogni unità di servizio pubblico consumata Il vincolo di bilancio prima era: R = p 1 X 1 + p 2 X 2 Ora è R =(p 1 -T) X 1 + p 2 X 2 Trasferimento matching open-end

14 X2X2X2X2 X1X1X1X1 P I H O B A C -(P 1 -T)/P 2 -P 1 /P 2 N F I1I1I1I1 I2I2I2I2 TRASFERIMENTO MATCHING OPEN-END... Z

15 X2X2X2X2 X1X1X1X1 P H O B A C N F CONFRONTO TRA TRASFERIMENTO CONDIZIONATO LUMP-SUM E MATCHING OPEN-END... Z. G

16 Alcuni risultati Se l’obiettivo è incrementare il consumo di X1, i trasferimenti matching e i trasferimenti condizionati sono preferibili. Tali effetti sono maggiori con trasferimenti matching per il gioco di effetto di reddito e di sostituzione. I trasferimenti lump-sum sono preferibili se l’obiettivo è accrescere il benessere dell’elettore mediano o la perequazione.

17 X2X2X2X2 X1X1X1X1 P O B A C N I1I1I1I1 I2I2I2I2 TRASFERIMENTO MATCHING CLOSED-END.. Z J. G R. LL

18 Trasferimento matching close- ended con vincolo “soft” Il vincolo all’ammontare del trasferimento diventa stringente solo dopo G. Equilibrio in P con minor consumo di X1.

19 X2X2X2X2 X1X1X1X1 P O B A C N I1I1I1I1 I2I2I2I2 TRASFERIMENTO MATCHING CLOSED-END.. Z J. G

20 Critiche all’approccio dell’elettore mediano 1) le decisioni dell ’ ente locale non necessariamente riflettono quelle degli elettori. ragioni ideologiche, vincoli imposti centralmente, applicazione di regole incrementali nella determinazione del bilancio, ecc.. 2) La regola della maggioranza non è in grado di garantire che l ’ aggregazione delle preferenze individuali dia luogo ad un ordinamento di scelte collettive transitivo.

21 Critiche all’approccio dell’elettore mediano Ipotesi molto restrittive: il voto deve riguardare la scelta fra due alternative; preferenze non bimodali; la votazione a maggioranza; Nessuna astensione; si conoscono i costi delle alternative di spesa fra cui si è chiamati a scegliere; non ci sono comportamenti strategici.

22 Critiche all’approccio dell’elettore mediano Due ulteriori problemi: - ignora i problemi redistributivi (logica di un agente rappresentativo); - ipotizza che l’identità dell’elettore mediano non cambi per gli effetti che l’insieme delle imposte locali e centrali e dei trasferimenti intergovernativi esercitano sul reddito disponibile degli elettori.

23 Un sussidio lump-sum è davvero equivalente ad un aumento del reddito disponibile dell ’ elettore mediano? Questa equivalenza non si verifica nella realt à : un sussidio aumenta maggiormente la spesa per X1. I soldi restano attaccati l à ove si posano (effetto carta moschicida) Critiche all’approccio dell’elettore mediano : il fly-paper effect

24 Critiche all’applicazione del teorema dell’elettore mediano Finora si è considerata solo la domanda di servizi pubblici. E l’offerta ? Come trattare la complessità della produzione di servizi pubblici da parte di organismi burocratici?

25 Niskanen è uno dei primi ad esaminare il comportamento dei burocrati. Si suppone che essi abbiano informazioni private sui costi marginali e sui vantaggi marginali dei servizi pubblici e usino questo privilegio informativo per allargare il budget da essi amministrato. Il modello di Niskanen (Teoria di Public Choice)

26 1. Un trasferimento dal centro riduce il costo medio del servizio. 2. I manager pubblici ne approfittano per allargare il bilancio spendendo pi ù del livello efficiente Se il trasferimento fosse dato direttamente ai cittadini, la domanda del servizio pubblico sarebbe aumentata, ma probabilmente in misura minore minore. Modello di Niskanen e fly-paper effect

27 MODELLI DI TRASFERIMENTI PEREQUATIVI

28 Modelli di trasferimenti perequativi- Ipotesi Diversi enti locali Con popolazione omogenea Una sola imposta proporzionale Con diversa base imponibile Libertà dell’ente locale di determinare: l’aliquota dell’imposta il livello della spesa pubblica

29 Modelli di trasferimenti perequativi Ipotesi Supponiamo che: 1)  TRi = 0 per evitare i problemi di redistribuzione connessi alle imposte statali necessarie a finanziare il fondo per il trasferimento. 2) Gli enti locali svolgono le stesse funzioni …… 3) e sostengono gli stessi costi standard. Si fa riferimento sempre a grandezze (base imponibile, imposte e spesa pubblica) in termini pro-capite.

30 La spesa storica Non è un “modello”, ma la rappresentazione di una prassi molto comune e poco raccomandabile TR i =G i - T i A i = T i +TR i = G i massima irresponsabilità finanziaria trasferimenti impliciti tra giurisdizioni, poiché il finanziamento dei trasferimenti avviene con imposte generali.

31 Il modello della performance Fabbisogno standard: A* TR i =A* - T i A i = T i +TR i = A* I trasferimenti sono pari alla differenza tra fabbisogno standard e gettito effettivo dei tributi raccolti a livello locale Implica la definizione di un fabbisogno standard

32 Dati pro capite

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34 Modello della performance Si ottiene che: a) ogni giurisdizione ha lo stesso ammontare di risorse b) il governo centrale non si fa carico delle inefficienza locali c) ma non premia lo sforzo fiscale.

35 Il modello della performance Il Fabbisogno standard non è necessariamente uguale per tutti gli enti locali. Fabbisogno standard ponderato A i * = m i (x 1, x 2,..,x n ) A* A i = T i +TR i = A i * Si identificano “pesi” o coefficienti in grado di tenere conto di queste differenza di fabbisogno standard: m i > 1 per enti con fabbisogno maggiore.

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37 Il modello della capacita’ Affronta la causa di irresponsabilità lasciata aperta dal modello della performance. Il trasferimento è pari alla differenza tra spesa standard e gettito standard TR i =A* - t*B i

38 Il modello della capacita’ L’aliquota standard è determinata dal governo centrale. Spesso è vicina al valore dell’aliquota media A i = T i + TR i = t i B i + A*-t*B i = A*+ (t i -t*)B i

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41 Modello della capacità Si ottiene: di incentivare lo sforzo fiscale, perché se ti > t* allora Ai > A*, se ti < t* allora Ai < A*, di tener conto di differenze nelle basi imponibili, perché se Bi < B*, allora l’ente locale ottiene maggiori trasferimenti. Si può incentivare la tolleranza dell’evasione fiscale

42 Data la difficoltà di stimare A* versione canadese del modello della capacità A*=t*B* Richiede la perequazione delle capacità fiscali degli enti locali, definite dal gettito standard (t* B*). Non richiede la stima di A*, ma solo di t*. Non riesce a tener conto dei bisogni particolari degli enti locali.

43 Il modello della capacita’ fiscale (versione canadese) A*=t*B* TR i =A* - t*B i = t*(B*- B i ) A i = T i + TR i = t*B* + (t i -t*)B i

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45 Il modello della capacita’ fiscale con correzione per l’evasione fiscale A*=t*B* TR i =t* B* - t*B v i = t*B*- t*B v i – t*E i A i = T i + TR i = t*B* + (t i -t*)B i – t*E i

46 Il modello del potenziale Si pone l’obiettivo di premiare e incentivare lo sforzo fiscale TR i = t i (B*- B i ) Cfr. con modello capacità fiscale canadese TR= t*(B*- B i ) Se t i aumenta aumenta il trasferimento

47 Il modello del potenziale Mira a perequare le risorse a disposizione di enti con il medesimo sforzo fiscale. A i = T i + TR i = t i B i + t i B* - t i B i = t i B*

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51 Modello del potenziale Si ottiene: di premiare lo sforzo fiscale di tener conto delle diverse basi imponibili degli enti locali, per cui se B*= Bi, il trasferimento si annulla.

52 Conclusioni 1. L’orientamento prevalente in Italia è di realizzare modelli della capacità fiscale. 2. C’è una certa oscillazione tra la scelta del modello “spesa” rispetto al modello “canadese” 3. La scelta è fortemente condizionata dal fabbisogno informativo necessario per implementare ciascun modello 4. Sono forti le resistenze dei politici ad abbandonare modelli legati alla spesa storica

53 Indicatori relativi alla spesa e al finanziamento degli enti decentrati 53

54 Spese decentrate in % spesa pubblica totale Manca corrispondenza tra decentramento di spesa e assetto istituzionale Diffusa tendenza verso un progressivo decentramento (Belgio, Spagna, Italia) Altri paesi hanno mostrato tendenze opposte (Germania, Svezia, UK) Questa misura è influenzata dalla dimensione dell’intervento pubblico attraverso il bilancio

55 Spesa decentrata in percentuale della spesa totale 55

56 Spesa decentrata in percentuale del PIL 56

57 Un paradosso? Nei periodi di espansione del bilancio pubblico, può accadere che il valore della spesa decentrata si riduca sul totale, ma aumenti in termini di PIL ossia in termini di risorse gestite. Nei periodi di contrazione dei bilanci ( ), la spesa decentrata aumenta sul totale ma si riduce in termini di PIL la quantità di risorse gestita. 57

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59 Struttura istituzionale e livello di spesa Alla struttura istituzionale non corrisponde univocamente l’attribuzione di spesa, e.. ….. neppure il livello di occupazione locale Quale l’effettivo livello di autonomia degli enti decentrati in presenza di spese politicamente sensibili? (es. istruzione)

60 Spese politicamente sensibili

61 Spese politicamente sensibili In presenza di spese politicamente sensibili è difficile che il governo centrale possa credibilmente impegnarsi a no-bail out Esempio: Italia per la spesa sanitaria e Svezia per la spesa edilizia pubblica Queste spese sono soggette a forti pressioni dal lato della domanda e tendono a crescere per Baumol effect. Esempio: in Finlandia hanno messo a rischio gli obiettivi aggregati. La distinzione nell’assegnazione delle competenze tra AL e AC non è sempre chiara. Le spese sociali inseriscono una componente anti-ciclica

62 Spese politicamente sensibili La presenza di spese politicamente sensibili richiede il ricorso ad appropriate regole fiscali. Attenzione a non introdurre un eccessivo dirigismo centrale che impedisce i guadagni di efficienza del decentramento Esempio: perfomance-based budgeting in UK Attenzione alla chiara condivisione delle regole per evitare l’appello ad unfunded mandate