La pubblica amministrazione. Una riforma permanente senza un paradigma stabile 1 1

Obiettivi del capitolo VIII Sintetizzare le tappe che hanno portato allo sviluppo della pubblica amministrazione (PA) italiana Analizzare la configurazione attuale della PA Il suo assetto amministrativo I modelli di carriera dei burocrati Le relazioni tra questi e i politici Illustrare i tentativi di riforma della PA e le prospettive di cambiamento nel medio periodo 2

Il carattere originario della PA italiana I tratti fondamentali della PA italiana derivano dall'amministrazione del regno di Sardegna Modello continentale-napoleonico Sistema strutturato di ministeri, preferiti alla pluralità di agenzie e dipartimenti Modello verticale di relazioni tra vertici politici (ministri) e vertici amministrativi (segretario generale) 3

La crescita della PA nell'Italia liberale 1861 Lo stato italiano eredita la struttura amministrativa del regno di Sardegna 1887/8 Riforme Crispi. Il governo può mutare la struttura dei ministeri 1889 Nasce il ministero delle “Poste e Telegrafi” 1911 Nascono i ministeri per le Colonie e per i Trasporti 1917 Creazione dei ministeri di Agricoltura e per l'Industria, commercio e lavoro Nel 1910 la PA aveva triplicato il numero dei dipendenti rispetto a venti anni prima 4

La PA nel periodo fascista Obiettivi: centralizzare e rafforzare la PA Tre parole chiave: dirigismo, interventismo e assistenzialismo I maggiori programmi: creazione dei provveditorati e standardizzazione dei programmi scolastici (riforma Gentile)‏ creazione di Imi e Iri introduzione di un sistema di assistenza e previdenza sociale Alla fine del ventennio la PA contava su 1.500.000 dipendenti 5

La PA Italiana dopo il 1945 Crescita dei ministeri (19 alla metà degli anni '50)‏ Espansione delle partecipazioni statali e dell'intervento pubblico nell'economia Eni, Ina-Casa, Cassa per il mezzogiorno, Monopoli di Stato, Poste, Anas, FS A metà degli anni '70 le aziende pubbliche davano lavoro a 700.000 persone Negli anni '80 i dipendenti “ministeriali” superavano i 2.000.000 6

Caratteristiche del sistema amministrativo italiano La grande crescita dei dipendenti si è verificata anche in altre democrazie avanzate, ma la burocrazia italiana si è distinta per alcuni aspetti: il modello di carriera dei burocrati era basato esclusivamente sull'anzianità i dipendenti erano prevalentemente meridionali i vertici erano composti prevalentemente da giuristi (mancanza di altre competenze) e da uomini la burocrazia denunciava una produttività decrescente nel tempo 7

Le interpretazioni Due modelli di interazione tra gruppi di interesse, politici e PA italiana (La Palombara 1966): clientela parentela Spartizione partitica dei vertici amministrativi (Amato 1976)‏ Macchina statale come “equilibratore sociale” Macchina senza testa e senza corpo (Cassese 2002) 8

Il lungo processo di riforma 1990 L. 142 di riforma del governo locale e l.241 sulla trasparenza degli atti /1993 D.lgs. 29 sulla privatizzazione del pubblico impiego e la riorganizzazione dei servizi 1997 L.127 introduce l'autocertificazione e la semplificazione degli atti amministrativi 1999 L. 50 introduce una prima semplificazione amministrativa 2001 D.lgs. 165: testo unico sul pubblico impiego L.145: disposizioni sulla dirigenza statale 2009 Riforma Brunetta. Varie misure di razionalizzazione e riorganizzazione. Non completate! 2012 Provvedimenti emergenziali del governo Monti: introduzione di una autorità per la spending review e varie misure di taglio/accorpamento di enti (Riforma amministrativa perseguita in sede di bilancio) 9

Settori e contenuti delle riforme Struttura dell'amministrazione Riforma Bassanini e privatizzazioni Funzioni e procedure amministrative Nuovo modello organizzativo: il New public management. Ma rimangono ministeri organizzati in forme tradizionali‏ Controlli amministrativi Introduzione del controllo amministrativo Nuove facoltà della Corte dei Conti (Riforma Brunetta 2009) Processo di bilancio Dal modello incrementale al modello “a base zero” Pubblico impiego Maggiore flessibilità degli organici Premialità e incentivi di mobillità (Riforma Brunetta) 10

Il ruolo dei nuovi manager pubblici La scarsa responsabilizzazione dei dirigenti ha costituito un tradizionale limite della PA italiana L.29/1993: tentativo di trasformare i dirigenti in un corpo di manager (obiettivi, salari flessibili)‏ Alcuni cambiamenti: compaiono gli high flyers, dirigenti che passano da un settore all'altro, e i manager esterni alla PA Mobilità, flessibilità e salari legati agli obiettivi rimangono solo sulla carta (resistenze burocratiche e sindacali)‏ 11

Crescita delle istituzioni regolative 1990 Autorità garante della concorrenza e del mercato 1995 Autorità per l'energia elettrica e il gas 1996 Garante per la protezione dei dati personali 1997 Autorità per le garanzie delle comunicazioni 2006 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture 2009 Annuncio di una nuova riforma che il governo Berlusconi non completa 12

Personale in servizio a tempo indeterminato nella PA (2013) % Scuola 1.027.863 31,80 Servizio sanitario nazionale 670.240 20,73 Regioni e autonomie locali 577.629 17,87 Polizia 316.717 9,80 Personale presso ministeri 202.785 6,27 Forze armate 185.325 5,73 Università 103.692 3,21 Agenzie fiscali 52.529 1,62 Enti pubblici non economici 46.961 1,45 Enti di ricerca 20.905 0,65 Aziende autonome 11.021 0,34 Magistratura 10.425 0,32 Presidenza del Consiglio 2.272 0,07 Diplomatici e prefetti 2.187 Autorità indipendenti 2.043 0,06 Totale 3.232.954 100

Rivoluzione senza Punizione La riforma secondo il Governo Renzi Consultazione pubblica Enfasi su agenda digitale e nuovi rapporti inter-generazionali Collegamento con democrazia deliberativa e trasparenza Diverso atteggiamento rispetto ai sindacati L. 124/2015: nuova serie di deleghe, orientate a semplificare le strutture, ridurre il personale (anche i prefetti!), rilanciare l’agenda digitale e contingentare i contratti dirigenziali. Luca Verzichelli Sistema Politico Italiano

Eredità della “riforma permanente”: Policy changes (parziali) Problemi irrisolti Privatizzazioni Autorità regolative Devoluzione locale Scarsa fiducia dell'opinione pubblica Scarsa mobilità delle carriere burocratiche Resistenza all'implementazione delle riforme I processi di riforma non hanno ancora dispiegato tutti i loro effetti Cambiamenti di paradigma con l’alternanza (tra managerialismo radicale e governance mista) Significativo cambiamento di stile con il governo Renzi, che rimane tuttavia ambivalente nel paradigma di policy” prescelto (tagli da new management liberista e enfasi su governance welfarista). Continuità nella scelta della legge delega 15