Innovazioni Organizzative e Regolazione del Lavoro nella Pubblica Amministrazione I cambiamenti della PA e le riforme del rapporto di pubblico impiego Prof. Adolfo Braga UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI TERAMO Facoltà Scienze Politiche Corso di Laurea in “Scienze delle Amministrazioni” A.A. 2016-2017

Le ragioni della Riforma nei primi anni ‘90 Un’amministrazione obsoleta: nessuna riforma organica dal 1865 Un’amministrazione inefficiente, nonostante isole di eccellenza Un’amministrazione costosa: la Pubblica Amministrazione contribuisce alla crisi della finanza pubblica

L'origine (DPR 19 gennaio 1957 n.3) Nel 1957 viene approvato il Testo unico degli impiegati civili e dello Stato Viene regolamentato tutto il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici

In particolare Classificazione ed ordinamento delle carriere (Direttiva, Concetto, Esecutiva, Ausiliaria) ed ammissione all'impiego Doveri responsabilità Diritti Rapporti informativi Incompatibilità Disciplina Cessazione del Rapporto d'impiego e riammissione

Rigidità delle CARRIERE (1/2) Livelli gerarchici che riproducevano una concezione del rapporto di lavoro di tipo autoritativo e precostituzionale Inadeguatezza delle Pubbliche Amministrazioni Il sindacato pose nei primi anni ‘70 superare l'ordinamento per carriere attraverso l'individuazione di un nuovo ordinamento funzionale con la definizione dei profili professionali e qualifiche funzionali imporre una contestuale e conseguente modifica dell'assetto funzionale dell'Amministrazione liberare le professionalità da un ordine gerarchico ormai esauritosi e superato dal ruolo acquisito dalla Pubblica amministrazione per effetto dell'affermarsi dello Stato Sociale

Rigidità delle CARRIERE (2/2) Legge 312 dell'11 luglio 1980 istituita una commissione composta da 6 rappresentanti delle amministrazioni statali e sei rappresentanti dei lavoratori scelti dalle associazioni sindacali maggiormente rappresentative dopo 4 anni (15 dicembre 1984) definiti 285 profili professionali in 8 qualifiche funzionali (livelli) il termine qualifica funzionale compare per la prima volta nella tornata contrattuale 1979/1981

DOVERI RESPONSABILITA' DIRITTI Prima di assumere servizio di ruolo bisognava prestare giuramento davanti al capo dell'ufficio ed alla presenza di due testimoni “ Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservare lealmente la Costituzione e le leggi dello Stato, di adempiere ai doveri del mio ufficio nell'interesse dell'Amministrazione per il pubblico bene”

RAPPORTI INFORMATIVI Per ogni impiegato doveva essere redatto entro il mese di gennaio un rapporto informativo con giudizio complessivo: Buono Mediocre Insufficiente DISCIPLINA è il titolo che normava le infrazioni e le sanzioni disciplinari

CESSAZIONE del rapporto d'impiego L'impiegato dimissionario consegue il diritto alla pensione se ha un'età inferiore di max 5 anni al collocamento a riposo 20 anni di servizio o 25 anni di servizio con qualunque età anagrafica all'impiegata coniugata (anche se rimasta successivamente vedova), ai fini dell'anzianità minima richiesta per il diritto a pensione , è concesso un aumento del servizio utile fino al massimo di cinque anni

1983: inizia il percorso di contrattualizzazione del lavoro pubblico 10

Approvata la Legge Quadro sul Pubblico Impiego (LEGGE 29 MARZO 1983, n Introduce la contrattazione collettiva nel pubblico impiego Ridimensiona il ruolo della Legge nella regolazione degli aspetti funzionali del rapporto di lavoro Deriva dalla legge delega del 23 ottobre 1992 n. 412 VALORE UNIFICANTE della Pubblica Amministrazione dato proprio dall'unico sistema di relazioni sindacali valido per l'insieme delle amministrazioni

Obiettivi della Legge Quadro Fissa: I principi generali di organizzazione degli uffici La disciplina minima della regolazione dei rapporti di lavoro La contrattazione collettiva: integra, in senso migliorativo, la disciplina della regolazione dei rapporti di lavoro

Materie soggette a disciplina di legge (1/2) Gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, i principi fondamentali di organizzazione degli uffici; I procedimenti di costituzione, modificazione di stato giuridico ed estinzione del rapporto di pubblico impiego; I criteri per la determinazione delle qualifiche funzionali e dei profili professionali in ciascuna di esse compresi; I criteri per la formazione professionale e l'addestramento; I ruoli organici la loro consistenza e la dotazione complessiva delle qualifiche

Materie soggette a disciplina di legge (2/2) Le garanzie del personale in ordine all'esercizio delle libertà e dei diritti fondamentali; Le responsabilità dei dipendenti, comprese quelle disciplinari; La durata massima dell'orario di lavoro giornaliero; L'esercizio dei diritti dei cittadini nei confronti dei pubblici dipendenti ed il loro diritto di accesso e di partecipazione alla formazione degli atti della Pubblica Amministrazione

Aspetti disciplinati dalla contrattazione (1/3) La retribuzione; I criteri per l'organizzazione del lavoro; La identificazione delle qualifiche funzionali, in rapporto ai profili professionali ed alle mansioni; I criteri per la disciplina dei carichi di lavoro e le altre misure volte ad assicurare l'efficienza degli uffici; L'orario di lavoro, la sua durata e distribuzione, i procedimenti di rispetto

Aspetti disciplinati dalla contrattazione (2/3) Il lavoro straordinario; I criteri per l'attuazione degli istituti concernenti la formazione professionale e l'addestramento; Le procedure relative all'attuazione delle garanzie del personale; I criteri per l'attuazione della mobilità del personale, nel rispetto delle inamovibilità previste dalla legge

Aspetti disciplinati dalla contrattazione (3/3) Nella specificità delle materie oggetto di negoziato ad ogni livello è implicita anche l'autonomia negoziale della struttura sindacale che deve condurre la trattativa non subisce interferenze da livelli gerarchici regionali o nazionali Un ordinato sistema di relazioni sindacali è una condizione essenziale per assicurare autonomia e legittimità alla contrattazione decentrata

Prevede la contrattazione intercompartimentale (1/2) Accordo unico per tutti i comparti su specifiche materie concordate tra le parti Le aspettative I congedi I permessi Le ferie Il regime retributivo di attività per qualifiche funzionali I criteri per i trasferimenti I trattamenti di missione e di trasferimento I criteri per la eventuale concessione di particolari trattamenti economici integrativi

Prevede la contrattazione intercompartimentale (2/2) Esempio: DPR 395 del 23 agosto 1988 (periodo di validità 1.1.1988 – 31.12.1990) Formazione, Diritto allo studio 150 h, Congedo Ordinario, Trattamento di missione,... MAGGIORE RAPPRESENTATIVITA' delle Confederazioni e delle Organizzazioni Sindacali in base a: 1) n° deleghe sottoscritte; 2) adesione ricevuta nelle elezioni di membri sindacali in organismi amministrativi; 3) diffusione e consistenza categoriale e territoriale sulla base delle deleghe rilasciate

Accordi intercompartimentali e di comparto Recepiti e resi vigenti “erga omnes” con Decreto del Presidente della Repubblica durata triennale con efficacia fino a nuovo accordo controllo sulla spesa esercitato attraverso la presenza dei ministri del Tesoro e del Bilancio in contrattazione nazionale divieto alle Pubbliche Amministrazioni ed agli enti pubblici di concedere trattamenti integrativi non previsti dall'accordo nazionale stesso e comunque comportanti oneri aggiuntivi

Ulteriori innovazini Inquadramento del personale: dalle carriere alle qualifiche funzionali ed ai profili professionali Statuto dei Lavoratori: prima applicazione della Legge 300/70 al pubblico impiego per la tutela sindacale RSA: data la possibilità di costituzione di organismi rappresentativi delle associazioni sindacali aderenti alle Confederazioni Nazionali Rappresentative ed aventi titolo a partecipare alla contrattazione

Prima privatizzazione (contrattualizzazione) D. Lgs. 29 del 3 febbraio 1993 Prima privatizzazione (contrattualizzazione) Integrare/omogeneizzare la disciplina del lavoro pubblico con quello del privato

Il D. Lgs. 29 prevede: Ampliamento dell'area della contrattazione Più livelli contrattuali (compartimentale, decentrato, accordi quadro) Istituzione dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale (ARAN), soggetto contrattuale unico rappresentativo della Pubblica Amministrazione Area di contrattazione per la dirigenza

La contrattazione collettiva Nazionale e decentrata Su tutte le materie relative al rapporto di lavoro Sono escluse quelle riservate alla legge e agli atti normativi e amministrativi I comparti sono determinati sulla base di accordi stipulati tra l'ARAN e le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale

La contrattazione collettiva decentrata Finalizzata al contemperamento tra le esigenze organizzative, la tutela dei dipendenti e l'interesse degli utenti Si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali

ACCORDI DECENTRATI (1/2) Sono consentiti accordi decentrati per singole branche della pubblica amministrazione e per singoli enti, anche per aree territorialmente delimitate negli accordi di comparto: criteri per l'organizzazione del lavoro disciplina dei carichi di lavoro formulazione di proposte per l'attuazione degli istituti concernenti la formazione professionale e l'addestramento misure volte ad assicurare l'efficienza degli uffici Tali accordi non possono comportare oneri aggiuntivi se non nei limiti previsti dagli accordi sindacali nazionali

ACCORDI DECENTRATI (2/2) Gli accordi riguardanti l'amministrazione dello Stato sono stipulati tra una delegazione composta dal ministro competente o da un suo delegato Da una rappresentanza dei titolari degli uffici ai quali si riferiscono gli accordi stessi Una delegazione composta dai rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nel settore interessato Delle confederazioni maggiormente rappresentative su base nazionale Qualora l'accordo riguardi una pluralità di uffici locali dello Stato, aventi sede nella medesima regione, la delegazione è presieduta dal commissario del governo o dal corrispondente organo nelle regioni a statuto speciale

Inquadramento del personale (1/2) Art. 17. qualifiche funzionali il personale dell'impiego pubblico è classificato per qualifiche funzionali. le qualifiche meno elevate sono determinate sulla base di valutazioni attinenti essenzialmente al contenuto oggettivo del rapporto di servizio in relazione ai requisiti richiesti per lo svolgimento dell'attività lavorativa. per le altre qualifiche le valutazioni sono connesse in maggior misura anche ai requisiti culturali e di esperienza professionale, nonché ai compiti di guida di gruppo, di ufficio o di organi e alle derivanti responsabilità burocratiche. Il risultato della valutazione deve tendere in ogni caso ad un raggruppamento omogeneo delle attività lavorative nelle strutture delle diverse amministrazioni. Per ogni qualifica funzionale deve essere fissato un livello retributivo unitario che deve essere articolato in modo da valorizzare la professionalità e la responsabilità e deve ispirarsi al criterio della onnicomprensività

Inquadramento del personale (2/2) Art. 18. profili professionali I profili professionali, amministrativi e tecnici, sono determinati sulla base del contenuto peculiare del tipo di prestazione, dei titoli professionali richiesti e delle abilitazioni stabilite dalla legge per l'esercizio delle professioni

Le riforme “Bassanini” Seconda contrattualizzazione L. Delega 15/3/1997 n. 59 L. 15/5/1997 n. 127 DD. Lgss. 4/11/97 n. 396 31/3/1998 n. 80 29/10/1998 n. 387

IL PROCESSO DI RIFORMA (estratto dal rapporto OCSE sull’Italia) “Partendo in ritardo rispetto a molti altri paesi, l’Italia ha dedicato gli anni ’90 a “mettersi al passo” con i paesi dell'area OCSE più avanzati nel campo delle riforme economiche e istituzionali… La portata, la velocità e lo spessore delle riforme strutturali condotte da vari governi sono stati davvero notevoli. Oggi l’Italia continua a muoversi più velocemente di molti paesi nel completamento del programma di riforma”