ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali.

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1 ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali e Storico- Giuridiche dell'Europa) LEZIONE DEL 26/11/12

2 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 PROGRAMMA 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 2.1 Logiche e metodi 2.2 I bilanci di previsione 2.3 Le funzioni del bilancio 2.4 I principi di bilancio 2.5 La struttura del bilancio 2.6 Esecuzione e variazione di bilancio 2.7 La rendicontazione 3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione 3.2 La classificazione dei controlli 3.3 La evoluzione dei controlli 3.4 Le varie tipologie di controllo 3.5 Riflessioni sul funzionamento del sistema dei controlli 4 I MODELLI TEORICI DELLA PUBBLICA AMMININISTRAZIONE 4.1 Il modello burocratico weberiano 4.2 Oltre il modello webewriano. DISTU

3 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le voci di entrate sono suddivise in titoli e categorie, ognuna identificata da un codice numerico. Ogni risorsa e' identificata utilizzando il codice del titolo, della categoria e della risorsa separati tra loro da un punto. Ad esempio la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, facente parte delle entrate correnti, e' codificata come 01.02.0300.tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani Entrate correnti Rientrano nelle entrate correnti le imposte e le tasse, i trasferimenti da altri enti pubblici e i proventi da servizi erogati dal comune. La struttura delle entrate correnti è la seguente:impostetasse Titolo I – Entrate tributarie; Titolo II - Entrate derivanti da trasferimenti da altri enti pubblici; Titolo III - Entrate extratributarie. Entrate in conto capitale Rientrano nelle entrate in conto capitale i finanziamenti statali per la realizzazione di opere pubbliche e i trasferimenti in conto capitale da parte di altri soggetti, in quest'ultima voce spiccano i proventi da concessioni edilizie ossia gli oneri di urbanizzazione. La struttura delle entrate in conto capitale è la seguente:concessioni edilizieoneri di urbanizzazione Titolo VI - Entrate da servizi per conto terzi. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI PREVISIONE

4 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Spese. Le voci di spesa sono suddivise in titoli, funzioni e servizi, ognuna identificata da un codice numerico. Ogni intervento e' identificato utilizzando il codice del titolo, della funzione, del servizio e dell'intervento separati tra loro da un punto. Ad esempio la spesa per il personale del comune legato allo smaltimento dei rifiuti e' codificata come 01.09.05.01. Spese correnti Rientrano nelle spese correnti tutte le spese legate al funzionamento dell'ente e ai servizi erogati dal comune. Spese in conto capitale Con questa voce si identificano le spese per investimenti. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI PREVISIONE

5 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I concetti contabili nei riferimenti legislativi del D. Lgs 267/2000 FASI dell’ENTRATA FASI della SPESA Accertamento Art. 179 Impegno Art. 183 Riscossione Art. 180 Liquidazione Art. 184 Versamento Art. 181 Ordinazione e pagamento Art. 185 Avanzo di amministrazione Art. 187 Disavanzo di amministrazione Art. 188 Residui attivi Art. 189 Residui passivi Art. 190 DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

6 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 179 -Accertamento 1. L'accertamento costituisce la prima fase di gestione dell'entrata mediante la quale, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonchè fissata la relativa scadenza. 2. L'accertamento delle entrate avviene: a) per le entrate di carattere tributario, a seguito di emissione di ruoli o a seguito di altre forme stabilite per legge; b) per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere produttivo e di quelli connessi a tariffe o contribuzioni dell'utenza, a seguito di acquisizione diretta o di emissione di liste di carico; c) per le entrate relative a partite compensative delle spese, in corrispondenza dell'assunzione del relativo impegno di spesa; d) per le altre entrate, anche di natura eventuale o variabile, mediante contratti, provvedimenti giudiziari o atti amministrativi specifici. 3. OMISSIS 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

7 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 180 - Riscossione 1. La riscossione costituisce la successiva fase del procedimento dell'entrata, che consiste nel materiale introito da parte del tesoriere o di altri eventuali incaricati della riscossione delle somme dovute all'ente. 2. La riscossione è disposta a mezzo di ordinativo di incasso, fatto pervenire al tesoriere nelle forme e nei tempi previsti dalla convenzione di cui all'articolo 210. 3. L'ordinativo d'incasso è sottoscritto dal responsabile del servizio finanziario o da altro dipendente individuato dal regolamento di contabilità e contiene almeno: a) l'indicazione del debitore; b) l'ammontare della somma da riscuotere; c) la causale; d) gli eventuali vincoli di destinazione delle somme; e) l'indicazione della risorsa o del capitolo di bilancio cui è riferita l'entrata distintamente per residui o competenza; f) la codifica; g) il numero progressivo; h) l'esercizio finanziario e la data di emissione. 4. Il tesoriere deve accettare, senza pregiudizio per i diritti dell'ente, la riscossione di ogni somma versata in favore dell'ente anche senza la preventiva emissione di ordinativo d'incasso. In tale ipotesi il tesoriere ne da' immediata comunicazione all'ente, richiedendo la regolarizzazione. 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

8 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 183 - Impegno di spesa 1. L'impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell'articolo 151. 2. Con l'approvazione del bilancio e successive variazioni, e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti per le spese dovute: a) per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi; b) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di pre ammortamento ed ulteriori oneri accessori; c) per le spese dovute nell'esercizio in base a contratti o disposizioni di legge. 3. OMISSIS 4. OMISSIS 5. OMISSIS 6. OMISSIS 7. OMISSIS 8. OMISSIS 9. OMISSIS DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

9 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 185- Ordinazione e pagamento 1. L'ordinazione consiste nella disposizione impartita, mediante il mandato di pagamento, al tesoriere dell'ente locale di provvedere al pagamento delle spese. 2. Il mandato di pagamento è sottoscritto dal dipendente dell'ente individuato dal regolamento di contabilità nel rispetto delle leggi vigenti e contiene almeno i seguenti elementi: a) il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario; b) la data di emissione; c) l'intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è allocata e la relativa disponibilità, distintamente per competenza o residui; d) la codifica; e) l'indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonchè, ove richiesto, il relativo codice fiscale o la partita IVA; f) l'ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore; g) la causale e gli estremi dell'atto esecutivo, che legittima l'erogazione della spesa; h) le eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore; i) il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione. 3. OMISSIS 4. OMISSIS 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

10 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 186 - Risultato contabile di amministrazione. 1 - Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l'approvazione del rendiconto dell'ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

11 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 187 - Avanzo di amministrazione 1. L'avanzo di amministrazione è distinto in fondi non vincolati, fondi vincolati, fondi per finanziamento spese in conto capitale e fondi di ammortamento. 2. L'eventuale avanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, può essere utilizzato: a) per il reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento, provvedendo, ove l'avanzo non sia sufficiente, ad applicare nella parte passiva del bilancio un importo pari alla differenza; b) per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili a norma dell'articolo 194; c) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 193 ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funzionamento non ripetitive in qualsiasi periodo dell'esercizio e per le altre spese correnti solo in sede di assestamento; d) per il finanziamento di spese di investimento. 3. OMISSIS DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

12 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 188 - Disavanzo di amministrazione 1. L'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, è applicato al bilancio di previsione nei modi e nei termini di cui all'articolo 193, in aggiunta alle quote di ammortamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile di amministrazione. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

13 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Riscossioni (+) Pagamenti (-) Residui attivi (+) Residui passivi (-) Saldo cassa iniziale (+/-) Saldo (R) DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA R SUP 0 AVANZO DI AMMINISTRAZIONE R INF 0 DIAVANZO DI AMMINISTRAZIONE

14 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Dunque il BPA e' un documento contabile che contiene le previsioni di entrata e di spesa relative all'esercizio cui il bilancio si riferisce. Per i comuni e le province deve essere redatto osservando i principi contabili e rispettando la struttura fissata dalla legge. Il bilancio finanziario e' definito autorizzatorio o vincolante perché gli stanziamenti di spesa costituiscono limite agli impegni fatta eccezione per i servizi in conto terzi, mentre gli stanziamenti in entrata autorizzano il reperimento delle relative forme di finanziamento. Il principio di competenza finanziaria impone che nel bilancio preventivo di competenza debbono essere indicate, relativamente all‘esercizio considerato, le entrate che si prevede di accertare e le spese che si prevede di Impegnare. I principali principi del bilancio degli enti locali sono: 1.annualità; 2.unità; 3.universalità; 4.competenza finanziaria; 5.integrità; 6.pareggio; 7.equilibrio economico-finanziario; 8.pubblicità; 9.veridicità; 10.trasparenza; 11.attendibilità. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO

15 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Aspetto Finanziario Gestione Aspetto Economico Gestione Aspetto Patrimoniale Gestione DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-LA RENDICONTAZIONE Conto del bilancio Conto economico Conto del patrimonio

16 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Questa evoluzione del modello amministrativo significa che i soggetti dell’azione amministrativa non devono curare solo la corretta applicazione delle leggi e dei regolamenti, in altre parole, non soltanto l’aspetto giuridico formale degli atti amministrativi. Essi devono considerare anche gli effetti che le decisioni e le azioni dell’amministrazione comportano sulla gestione, sulle performance di produttività, economicità, efficienza, efficacia, sulla qualità dei risultati, sulla loro adeguatezza e coerenza rispetto ai bisogni sociali della collettività amministrata nel periodo di tempo considerato nel programma. Quindi, si deve porre attenzione alle dimensioni sostanziali di natura economica, sociale e ambientale della gestione. Al livello politico dell’amministrazione locale compete la definizione dell’indirizzo strategico fondamentale (la mission aziendale, le finalità e le vie strategiche delle varie funzioni aziendali); mentre al livello tecnico-gestionale della dirigenza competono le scelte di programmazione degli obiettivi, delle azioni, delle modalità, dei tempi di realizzazione dell’indirizzo politico strategico fondamentale. E’ nella fase di programmazione, di budgeting e di attuazione della gestione che si impongono i principi economico-aziendali di produttività, economicità, efficienza ed efficacia.

17 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto all’oggetto Rispetto al soggetto DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Sugli atti amministrativi (legittimità) Sulla gestione (efficienza) Esterno (rispetto all’azienda pubblica, ma sempre interno alla P.A.: es. Corte dei Conti) Interno (Nuclei di Valutazione, SECIN, controlli di regolarità amministrativo- contabile, ecc., …)

18 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto al tempo Rispetto alla finalità DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Preventivo (ex ante) Durante (in itinere Successivo (ex post) Per il governo ed il processo di automiglioramento Per il giudizio finale

19 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto alla norma DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Obbligatorio (per osservanza di una norma) Volontario

20 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 1853 1975 1993 1997/1997 CAVOUR RILEVANZA DEI CONTROLLI GIANNINI CASSESE BASSANIN I

21 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 3. QUADRO DI SINTESI LEGGE 241/90 DISCIPLINA DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO LEGGE 142/90 RIFORMA DELLE AUTONOMIE LOCALI DLGS 29/93 INTRODUZIONE DEI CONTROLLI INTERNI NELLE PA

22 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI Il controllo successivo sulla gestione Qual è lo scopo del controllo sulla gestione? Per la legge 14 gennaio 1994 n. 20 e successive modifiche la Corte dei conti, nell’esercizio di detta funzione è chiamata a verificare “la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”. Come viene svolto il controllo sulla gestione? La Corte può richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni ed accertamenti diretti.

23 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Quali sono le amministrazioni pubbliche sottoposte al controllo sulla gestione? La Corte dei conti può sottoporre al controllo sulla gestione le amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993 e cioè: le amministrazioni dello Stato, ivi comprese gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, le gestioni fuori bilancio ed i fondi di provenienza comunitaria. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

24 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Anche le regioni sono sottoposte a detto controllo? La Corte dei conti, sulla base delle norme vigenti, svolge il controllo sulla gestione nei confronti delle amministrazioni regionali al fine della verifica del rispetto dei risultati previsti dalle leggi di principio e di programma. La Corte costituzionale in importanti pronunce (sentenza 25 gennaio 1995 n. 29; 20 luglio 1995 n. 335; 30 dicembre 1997 n. 470) ha ritenuto compatibile il controllo della Corte dei conti con l’autonomia delle Regioni. Per la Corte costituzionale, il sistema dei controlli non contrasta con l’autonomia regionale costituzionalmente garantita, ma si armonizza con essa per assicurare che ogni settore della pubblica amministrazione risponda al modello tracciato dall’art. 97 della Costituzione (principio del buon andamento dei pubblici uffici). La stessa Corte ha individuato negli articoli 97, 28 (responsabilità dei funzionari pubblici), 81 (tendenziale equilibrio del bilancio), 119 (coordinamento dell’autonomia finanziaria delle regioni con la finanza dello Stato, delle province, dei comuni) il fondamento costituzionale del controllo sulla gestione. Le intervenute modifiche del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001), rafforzano, il ruolo della Corte dei conti di garante del rispetto degli equilibri di bilancio da parte delle regioni, province, comuni e città metropolitane ed ampliano gli ambiti del controllo sulla gestione in vista di obiettivi di sana gestione finanziaria. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

25 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 E i comuni? La legge 14 gennaio 1994 n. 20 ha mantenuto in vigore, per gli enti locali, i controlli già previsti dalla legge 26 febbraio 1982 n. 51 e successive modifiche e cioè, l’esame dei conti consuntivi delle province e dei comuni con popolazione superiore ad ottomila abitanti, con esito di referto al Parlamento. Il testo unico sulle autonomie locali 18 agosto 200 n. 267, capo IV, titolo VI, parte I, art. 148, per quel che concerne il controllo sulla gestione degli enti locali, ha rinviato alle norme della legge 14 gennaio 1994 n. 20. Per quel che riguarda gli intervenuti mutamenti costituzionali valgono le stesse considerazioni svolte per le Regioni e cioè una valorizzazione dei controlli sulla gestione della Corte dei conti quale strumento per garantire, anche attraverso analisi comparative tra le varie realtà locali, la maggior economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

26 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In cosa consiste il controllo della Corte dei conti sulla gestione dei fondi comunitari? La legge 14 gennaio 1994 n. 20 ha previsto il controllo successivo sulla gestione della Corte dei conti anche sui fondi di provenienza comunitaria. Nell’ambito di detta funzione la Corte dei conti controlla la gestione del fondi strutturali comunitari, verificando l’utilizzazione dei finanziamenti di provenienza comunitaria e l’efficacia della loro gestione rispetto agli obiettivi posti dalla normativa comunitaria e nazionale. La Corte verifica anche la consistenza e le cause delle possibili frodi, nonché le misure preventive e repressive adottate dalle amministrazioni pubbliche. Nell’esercizio di questa funzione la Corte dei conti collabora con la Corte dei conti europea e con gli altri istituti superiori di controllo europei e internazionali attraverso scambi di informazioni, valutazioni, dati ed altri elementi conoscitivi. Al termine del riscontro la Corte dei conti riferisce al Parlamento ed alle amministrazioni controllate. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

27 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come avviene la programmazione del controllo? Le aree di gestione da sottoporre ad analisi sono individuate in un programma di lavoro che la Corte approva ogni anno per l’anno successivo. L’ambito oggettivo e soggettivo del controllo sulla gestione viene individuato sulla base di vari parametri quali l’importanza finanziaria, l’esistenza di notevoli rischi di irregolarità, i risultati di precedenti controlli, le richieste pervenute alla Corte da parte di altre istituzioni pubbliche. Anche le risorse umane e strumentali sulle quali la Corte può contare per l’esercizio di detto controllo influenzano, come ovvio, la programmazione. Il programma annuale viene preventivamente comunicato agli organi elettivi (presidenti di Camera e Senato e, nel caso di controlli sulle Regioni, presidenti dei Consigli regionali) ed alle amministrazioni controllate. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

28 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Qual è l’esito del controllo sulla gestione? A differenza del controllo preventivo di legittimità, l’esito del controllo non consiste nel mancato perfezionamento dell’efficacia di un atto, ma nella predisposizione di relazioni e osservazioni destinate alle amministrazione controllate: scopo del controllo è, infatti, quello di verificare se l’azione amministrativa sia stata economica, efficiente ed efficace ed abbia raggiunto gli obiettivi stabiliti. In caso di giudizio negativo, le amministrazioni dovranno attenersi alle indicazioni del controllore per eliminare i fattori di scarsa efficacia della gestione e migliorare la propria azione. La Corte riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai consigli regionali sull’esito del controllo eseguito. Le relazioni della Corte vengono anche comunicate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento le proprie osservazioni. Le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Corte ed agli organi elettivi le misure adottate a seguito delle osservazioni della Corte dei conti(art. 3, comma 6 della legge n. 20 del 1994 e successive modificazioni). Nel caso in cui l’amministrazione non ritenga di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte a conclusione di controlli sulle gestioni, è tenuta ad adottare, entro trenta giorni dalla ricezione dei rilievi, un provvedimento motivato da comunicare alle Presidenze delle Camere, alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alla Presidenza della Corte dei conti (art. 3, comma 64, della legge n. 244 del 2007). Recentemente la legge 4 marzo 2009 n. 15 (art. 11) ha previsto una misura maggiormente incisiva per l’eventualità che la Corte dei conti riscontri, nell’ambito del controllo su gestioni pubbliche in corso di svolgimento, gravi irregolarità gestionali od altre fattispecie di gravi inefficienze gestionali. In tali casi infatti la Corte, accertate le cause in contradditorio con l’a mministrazione, può darne comunicazione all’organo di governo (statale, regionale o dell’ente locale) competente, affinché questo adotti i provvedimenti necessari (ivi compresa la sospensione dell’impegno di somme già stanziate) ovvero comunichi alla Corte le ragioni che impediscono di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte medesima. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

29 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come si valuta l’efficacia del controllo sulla gestione? Il fatto che il controllo successivo sulla gestione sia privo di una vera e propria “sanzione” non deve indurre a ritenere che esso non sia efficace, dal momento che è teso a provocare dei meccanismi di correzione spontanea da parte delle amministrazioni controllate. Nell’ipotesi in cui le amministrazioni non si attengano alle indicazioni del controllore potrà sempre scattare la responsabilità politica dei titolari degli organi ed uffici e sussistendone i presupposti, anche giuridica, dei singoli funzionari ed amministratori ove dalla condotta dei medesimi sia derivato un danno pubblico patrimoniale. Non vi è, comunque, un rapporto diretto e tanto meno un automatismo, tra esito negativo del controllo sulla gestione (che riguarda un’attività) e responsabilità di singoli funzionari o amministratori pubblici. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

30 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Qual è la differenza fra controllo di legittimità sugli atti e controllo sulla gestione? Fra i due tipi di controllo vi sono differenze circa : l’oggetto (singoli atti o attività amministrativa nel suo complesso); il parametro (conformità ex ante dell’atto a norme di legge, verifica ex post dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati); l’esito (inefficacia dell’atto, attivazione di meccanismi di adeguamento ed auto correzione da parte dell’amministrazione controllata). Quali sono le caratteristiche del procedimento di controllo sulla gestione? Il controllo sulla gestione a differenza del controllo preventivo di legittimità su atti è un controllo successivo di tipo collaborativo che, secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 29 del 27 gennaio 1995) ha un carattere essenzialmente empirico… ” compiuto sulla base di criteri di riferimento e modelli operativi nascenti dalla comune esperienza”. Non essendo il procedimento di controllo assimilabile ad un procedimento di natura giurisdizionale, la Corte dei conti, nell’esercizio di detta funzione, non può sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale (sentenza n. 29/1995) ovvero sollevare questioni pregiudiziali innanzi alla Corte di Giustizia CE ai sensi dell’art. 234 del Trattato sulle Comunità europee (ordinanze della Corte di Giustizia del 26 novembre 1999). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

31 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il D.Lgs. 29/93 affermava il principio della gestione per obiettivi e disponeva l'istituzione dei nuclei di valutazione o servizi di controllo interno, con il compito di "verificare la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento della gestione amministrativa”. Si stabiliva inoltre che i nuclei o servizi dovessero operare rispondendo unicamente agli organi di direzione politica. Il D.Lgs. 29/93, data anche la collocazione organizzativa dei servizi di controllo interno ed il legame con la valutazione dei dirigenti, ribadiva l'impostazione ispettiva tipica dei modelli tradizionali. L'innovazione è nell'esplicitazione della funzionalità dei sistemi di controllo interno. L'ordinamento finanziario e contabile, contenuto nel D.Lgs. 77/95 invece, introduceva in via obbligatoria il controllo di gestione, prevedendo che esso dovesse svolgersi secondo le modalità previste dal citato D.Lgs. 29/93. Questo ultimo provvedimento, ratificava la concezione ispettivo-valutativa del controllo introdotta nel 1993. Il D.Lgs. 77/95 espressamente assoggettava gli enti locali ai controlli della Corte dei Conti, nel frattempo modificati dalle leggi 19 e 20 del 1994, con le quali si è stabilito che la Magistratura contabile deve svolgere, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche. Gli oggetti della verifica sono quindi: la legittimità e la regolarità delle gestioni; il funzionamento dei controlli interni delle amministrazioni. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 29/93

32 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 D.LGS 286/1999 rivisita e puntualizza il sistema dei controlli interni, identificando al suo interno le varie tipologie di controllo ed i soggetti ad essi assegnati. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99

33 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Istituzione del controllo: amministrativo-contabile ; gestione ; strategico ; valutazione della dirigenza. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99

34 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Garanzia della regolarità e correttezza dell’azione amministrativa Verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa sulla base del rapporto tra costi e risultati raggiunti Verifica della congruenza tra gli obiettivi fissati dai piani e programmi dell’organo politico ed i risultati Valutazione dei responsabili dei servizi DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99 CONTROLLO DI LEGGITTIMITA COLLEGIO DEI REVISORI CONTROLLO DI GESTIONE DIRIGENTI CONTROLLO STRATEGICO NDV VERIFICA DEI RISCULTATI CONSEGUITI NDV

35 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE Il sistema normativo di riferimento. Il sistema di riferimento normativo è dato, da un lato, dal DLGS 286/1998 (riforma del sistema dei controlli), dall’altro dal DLGS 267/00 (testo unico degli enti locali). Per quanto riguarda il DLGS 286, il sistema dei controlli è ben delineato dall’art.1, comma 1. Tale norma prevede quattro tipi di controllo: il controllo di regolarità amministrativa e contabile. Serve a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Tale controllo è svolto negli enti locali dagli uffici di ragioneria e dagli organi di revisione; il controllo di gestione. Serve a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. Tale controllo possiamo dire che competa direttamente ai responsabili dei servizi; la valutazione della dirigenza. Serve a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Tale controllo è svolto dal nucleo di valutazione; il controllo strategico. Serve a verificare la congruenza tra risultati conseguiti e obbiettivi predefiniti dagli amministratori. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

36 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Per quanto riguarda il DLGS 267/00, la norma base di riferimento è data dall’art. 147 in base alla quale gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia organizzativa, devono strutturare un sistema di controlli che permetta di: garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa (competenza dell’organo di revisione e del responsabile del servizio finanziario); verificare attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e la economicità dell’azione amministrativa ( competenza dei responsabili dei servizi); valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (competenza del nucleo di valutazione); valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani di indirizzo politico (competenza del nucleo di valutazione). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

37 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Possiamo quindi vedere che esiste una sostanziale corrispondenza tra le disposizioni del DLGS 286/99 e quelle del DLGS 267/00. Pertanto gli enti locali debbono sostanzialmente dotarsi di tre organi di controllo : l’organo di revisione contabile, ai sensi dell’art.1, comma 1, lettera a) del DLGS 286/99 e dell’art.147, 1° comma, lettera a) del DLGS 267/00. Tale organo è a composizione esclusivamente esterna ed i membri debbono essere attinti dagli albi dei dottori commercialisti, dei ragionieri e dei revisori contabili. Esso è monocratico nei comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, mentre è costituito da una terna nei comuni di classe demografica superiore; l’organo che si occupa del controllo di gestione, ai sensi dell’art.1, 1° comma, lettera b), del DLGS 286/99 e dell’art. 147, comma 1°, lettera b) del DLGS 267/00. Tale organo è formato sicuramente dal responsabile del servizio, che deve farsi carico della implementazione del controllo, con l’eventuale supporto di consulenti esterni; il nucleo di valutazione, ai sensi delle lettere c) e d) dell’art.1, comma 1° del DLGS 286/99 e delle lettere c) e d) del 1° comma dell’art. 147 del DLGS 267/00. Un dato normativo di particolare rilevanza è quello relativo alla incompatibilità tra i diversi organi preposti al controllo ed in particolare la incompatibilità prevista dall’art.2, lett.e), del DLGS 286/99, in base alla quale è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti ed al controllo strategico. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

38 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Tale norma ha generato non poche perplessità soprattutto negli enti di piu’ piccola dimensione, che già hanno difficoltà a far fronte alla spesa della gestione corrente; peraltro la evoluzione normativa non lascia ben sperare circa la sorte dei circa 8.000 comuni italiani. Tuttavia la norma sulla incompatibilità va letta in combinato disposto con quanto stabilito dal 3° comma dell’art.147 del DLGS 267/00, che così recita:”l’organizzazione dei controlli interni è effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all’art.1, comma 2, del DLGS 286/99”, derogando quindi al principio della separatezza delle varie funzioni. E’ quindi possibile, a mio giudizio, che il nucleo di valutazione supporti l’amministrazione comunale, oltre che rispetto alla valutazione della dirigenza ed al controllo strategico, anche rispetto al controllo di gestione. E’ fatto invece espresso divieto da parte dell’art.236 del DLGS 267/00, che i componenti degli organi di revisione contabile possano assumere altri incarichi presso l’ente locale. In definitiva gli enti locali di più piccola dimensione debbono dotarsi di due organi di controllo interno: l’organo di revisione, a cui demandare il controllo di regolarità amministrativa; il nucleo di valutazione, a cui è possibile demandare, oltre che il controllo strategico e la valutazione della dirigenza, anche il controllo di gestione, estendendo appositamente la convenzione dei componenti del nucleo stesso. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

39 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 B.Le funzioni specifiche del Nucleo di valutazione. Per quanto riguarda le funzioni specifiche del nucleo di valutazione, come abbiamo visto sopra, queste sono ben delineate dalla normativa di riferimento sopra citata, in base alla quale i compiti del nucleo sono sostanzialmente due: valutazione della dirigenza e controllo strategico. B.1 La valutazione della dirigenza. Per valutazione della dirigenza si intende la verifica relativa al raggiungimento dei risultati assegnati ai dirigenti stessi, al fine del mantenimento della posizione organizzativa e della erogazione della retribuzione di risultato. Per controllo strategico si intende invece la verifica del grado di adeguatezza dei comportamenti amministrativi rispetto ai programmi politici. Senza addentrarci nella analisi di tali concetti applicati alla generalità della P.A., cercheremo di verificare in che modo sono invece applicati ed applicabili negli enti locali, con particolare riferimento a quelli di piccola dimensione, intendendo per tali quelli al di sotto dei 5.000 abitanti. In tali enti in realtà non esiste la figura del dirigente in senso stretto, ma quella del responsabile del servizio. Tale figura è individuabile nell’ambito dell’ area delle posizioni organizzative; trattasi normalmente del personale di categoria D, all’interno del quale è consentito agli enti di attribuire ai dipendenti uno status giuridico ed economico particolare caratterizzato dalla attribuzione di un elevato grado di responsabilità di prodotto e di risultato in relazione alla direzione di unità organizzative. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

40 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In tali enti in realtà non esiste la figura del dirigente in senso stretto, ma quella del responsabile del servizio. Tale figura è individuabile nell’ambito dell’ area delle posizioni organizzative; trattasi normalmente del personale di categoria D, all’interno del quale è consentito agli enti di attribuire ai dipendenti uno status giuridico ed economico particolare caratterizzato dalla attribuzione di un elevato grado di responsabilità di prodotto e di risultato in relazione alla direzione di unità organizzative. Le caratteristiche salienti dell’incarico connesso alla responsabilità del servizio sono: la temporaneità dell’incarico, per un periodo di durata non superiore ai cinque anni; la attribuzione di un particolare trattamento economico accessorio strutturato in retribuzione di posizione e retribuzione di risultato; la valutazione annuale dei risultati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e, in caso di valutazione negativa, la eventuale revoca anticipata dell’incarico stesso; la revocabilità dell’incarico prima della scadenza con atto scritto e motivato per mutamenti organizzativi o per risultati negativi. Nel CCNL del 1999, non piu’ in vigore, venivano definite le regole per la preliminare individuazione da parte degli enti locali delle “posizioni organizzative” che si caratterizzano, come dicevamo, per la assunzione diretta di elevate responsabilità di prodotto e di risultato. Quello che a noi interessa particolarmente è la problematica della valutazione dei risultati, ai fini del mantenimento della posizione organizzativa ed ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

41 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Più specificatamente, ai sensi del CCNL, l’attività svolta dai dipendenti incaricati delle funzioni correlate alle posizioni organizzative, sono soggette ad una valutazione annuale per l’accertamento dei risultati conseguiti. A tal fine è prescritta la preventiva determinazione dei criteri di valutazione da parte dell’ente con l’obbligo del preliminare contraddittorio con il dipendente interessato. B.1/a Prassi operativa. Nella prassi operativa i criteri di valutazione sono determinati dal nucleo di valutazione, portati in delegazione trattante e poi recepiti da una delibera di giunta. Tali criteri non discendono da nessun dettato normativo, ma da criteri elaborati dalla dottrina e dalla prassi operativa. Inizieremo qui a parlare di alcune esperienze concrete maturate in enti di piccola dimensione. I parametri di valutazione sono stati normalmente 6 ed in alcuni prevale il valore risultante dagli indicatori di risultato, mentre in altri prevale l’elemento soggettivo di valutazione del membro del nucleo di valutazione interno all’amministrazione, con l’eventuale intervento del sindaco. Tali parametri sono stati prevalentemente i seguenti:impegno profuso; orientamento all’utenza; semplificazione e miglioramento delle fasi lavorative; apporto in termini di iniziative ed autonomia; risultati conseguiti; rispetto dei tempi assegnati. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

42 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Impegno profuso. Tale criterio è da considerarsi di natura oggettiva in quanto collegato ad uno specifico indicatore di attività che è il seguente: numero determinazioni/gg.lavorativi. L’applicazione di tale parametro è tuttavia in fase di ripensamento, in quanto in alcuni comuni si è riscontrato una singolare tendenza da parte dei responsabili dei servizi ad aumentare il numero delle determinazioni nell’ambito del procedimento amministrativo, nel momento in cui i responsabili dei servizi sono venuti a conoscenza del fatto che le determinazioni rappresentavano un indicatore di risultato. Sembra opportuno, per il futuro, collegare tale parametro oggettivo ai seguenti indicatori di attività: capacità di spesa=spesa erogata/spesa assegnata capacità di entrata=entrata prevista/entrata accertata. Tra questi due ultimi indicatori è sicuramente più significativo quello relativo all’entrata, considerato che nei piccoli comuni, la maggior parte della spesa ha carattere ricorrente e/o di stretta necessità. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

43 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Orientamento alla utenza. L’utenza è da considerarsi sia quella interna e cioè gli altri soggetti interni alla amministrazione con cui il responsabile del servizio si relaziona, sia soprattutto quella esterna e cioè il cittadino che usufruisce del servizio. Si tratta di un criterio prettamente soggettivo che tuttavia può utilmente essere supportato da questionari compilati dalla utenza sia interna che esterna, nonchè dall’intervento valutativo del sindaco. Semplificazioni e miglioramento delle fasi lavorative. Si tratta di un indicatore soggettivo con il quale il nucleo valuta, supportato dal membro interno e dal sindaco, la capacità del responsabile del servizio di fare uno sforzo costante di migliorare il lavoro, senza adagiarsi sulla routine. Apporto in termini di iniziative ed autonomia. Si tratta di un indicatore soggettivo, molto simile a quello precedente tanto da potersi considerare una sua inutile duplicazione. E’ quindi in fase di studio un parametro che lo sostituisca. Può essere utile una sua sostituzione con un altro parametro che può essere la capacità di leadership, particolarmente importante per una persona a cui è affidato il coordinamento di altri soggetti. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

44 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Risultati conseguiti. Si tratta di un indicatore oggettivo, basato sul grado di raggiungimento degli obbiettivi assegnati nel PEG o nel PDO. La analisi del grado di raggiungimento degli obbiettivi assegnati nel PEG o nel PDO assume particolare rilevanza, considerato che essa pesa notevolmente sulla valutazione del responsabile. Tale valutazione parte dagli obbiettivi assegnati e dallo sviluppo di appositi indicatori che misurino il grado di raggiungimento degli obbiettivi stessi. Se ad esempio viene assegnato al responsabile del servizio tributi l’obbiettivo di recuperare per l’anno N un volume di evasione ICI pari a 120, è semplice pensare che si potrà monitorare su base trimestrale il grado di raggiungimento di tale obbiettivo, tramite il seguente indicatore: ICI accertata/120. Il monitoraggio trimestrale degli indicatori collegati agli obbiettivi, si pensa che nei piccoli comuni sia un adempimento sufficiente per il controllo di gestione previsto dall’art. 5, comma 2 del DLGS 286/99. C’è da tener presente che la assegnazione degli obiettivi non deve tradursi in una “camicia di forza”, nel senso che nei piccoli comuni non sempre la assegnazione di obbiettivi può risultare significativa, essendo l’obiettivo principale la normale funzionalità dell’ente. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

45 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Attenzione ai tempi. Anche questo è un parametro oggettivo basato su indicatori generici, valevoli per tutti i servizi ed indicatori specifici, distinti per ogni singolo servizio. C’è da rilevare preliminarmente la estrema significatività degli indicatori collegati ai tempi di lavorazione, in effetti la celerità di produzione degli atti amministrativi è uno dei principali elementi di percezione della efficienza dell’operato della pubblica amministrazione. Come indicatore generico si è fatto riferimento al tempo medio di pagamento dei fornitori, intendendosi per tale il tempo medio che intercorre tra l’arrivo di una fattura da un fornitore e la sua liquidazione. Tale indicatore è applicabile alla generalità dei servizi in quanto, in base agli interventi di spesa assegnati a ciascun responsabile, questi deve provvedere alla loro liquidazione. L’indicatore è il seguente: Tempo medio liq.fatture=sommatoria dei tempi intercorrenti tra arrivo fattura e sua liquidazione/atti presi in considerazione Gli indicatori specifici sono diversi a seconda del servizio a cui si riferisce il responsabile. Per quanto riguarda il servizio finanziario si è fatto riferimento al seguente indicatore: Tempo medio pag. fornitori=sommatoria dei tempi intercorrenti tra liquidazione fattura ed emissione del mandato/atti presi in considerazione DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

46 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Risulta abbastanza evidente la differenza tra l’indicatore generico e quello specifico sopra indicato, facendo riferimento i due indicatori a fasi diverse del ciclo della spesa così come definito dalle norme sulla contabilità di stato. Come è noto, in base a tale normativa, la fase della spesa si articola in varie fasi che sono: impegno di spesa, nel quale viene determinata la somma da pagare ed il soggetto creditore. Nelle forniture di beni e servizi l’impegno di spesa corrisponde normalmente all’arrivo di un preventivo di spesa; liquidazione della spesa, che costituisce la fase del procedimento di spesa attraverso la quale, in base a titoli certi, ad esempio una fattura, si determina la somma certa e liquida da pagare nei limiti dell’impegno assunto; pagamento, che corrisponde con il pagamento effettivo della somma dovuta dal creditore, pagamento effettuato dal tesoriere. Ora, mentre l’indicatore generico fa riferimento alla fase della spesa che va dalla liquidazione all’impegno, procedura che fa capo a ciascun responsabile del servizio, l’indicatore specifico del servizio finanziario, fa riferimento alla fase della spesa connessa alla emissione dei mandati di pagamento, che fa capo al responsabile del servizio finanziario. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

47 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’entrata in vigore del DLGS 231/2002, relativo alla lotta contro i ritardi nei pagamenti, attribuisce particolare significato sia all’indicatore relativo al tempo medio di liquidazione delle fatture che a quello di pagamento dei fornitori. Bisogna peraltro considerare che il tempo di emissione dei mandati dipende non solo dalla velocità operativa del ragioniere, ma anche dalla disponibilità di cassa del tesoriere. Relativamente al servizio tecnico, l’indicatore specifico è stato il seguente: Tempo medio rilascio concessioni edilizie=sommatoria dei tempi intercorrenti tra la presentazione della domanda e la conclusione del procedimento amministrativo/numero di atti presi in considerazione Tale indicatore prende in considerazione il tempo mediamente impiegato dal servizio tecnico nell’emettere un provvedimento di rilascio o di diniego della concessione edilizia. Nella elaborazione di tale indicatore bisogna effettuare una depurazione rispetto a quelli che sono gli allungamenti dei tempi burocratici non dipendenti dal servizio, come ad esempio il parere della commissione edilizia. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

48 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Con riferimento al servizio amministrativo, si tratta sempre di misurare i tempi delle procedure amministrative, con riferimento a quelle di competenza del servizio. Così, con riferimento alla erogazione dei contributi, potremo sviluppare il seguente indicatore: Tempo medio erogazione contributi=sommatoria dei tempi intercorrenti tra la domanda di contribuzione e sua erogazione/numero di atti presi in considerazione Per un maggior approfondimento operativo, si vedano la scheda utilizzata per la valutazione (allegato 1) e le correlazioni nel tempo e nello spazio (allegato 2). B.2 Controllo strategico. Come abbiamo visto sopra, il controllo strategico serve a verificare la congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti dagli amministratori. Come nel caso della valutazione dei responsabili dei servizi, non esiste una norma che dica come il controllo strategico debba essere effettuato e sulla base di quale documentazione; per cui tutto sembra demandato alla prassi operativa, che ha posto l’attenzione sul principale strumento di programmazione dell’ente locale, vale a dire la RPP (relazione previsionale e programmatica). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

49 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come è noto, la RPP è un allegato al bilancio di previsione e riguarda gli obiettivi generali da raggiungere nel medio termine e le risorse disponibili. Tali obiettivi devono trovare una più analitica e puntuale esplicitazione nel PEG attraverso il quale i programmi amministrativi elaborati nella RPP devono tradursi in dettati operativi con obiettivi gestionali attribuiti ai responsabili dei servizi e la corrispondente assegnazione delle risorse. Il collegamento tra RPP e PEG, assume particolare significato, tanto da potersi dire che uno dei primi compiti del nucleo di valutazione in sede di controllo strategico, sia proprio quello di valutare la coerenza tra questi due strumenti di programmazione. La RPP quindi contiene la programmazione strategica dell’ente ed ha come obiettivo fondamentale quello di permettere all’ente di individuare i programmi, che sono un complesso coordinato di attività relative alle opere da realizzare e più in generale di interventi da attuare per raggiungere un fine prestabilito. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

50 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Peraltro nel regolamento di contabilità, ai sensi dell’art.170 comma 9 del TUEL, devono essere previsti i casi di inammissibilità ed improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non risultino coerenti con le previsioni della RPP. In questo modo si intende affermare il ruolo della RPP, non solo come strumento di pura programmazione, ma anche di vincolo alla concreta attività gestionale; da ciò ne deriva che il sistema dei controlli interni, nucleo di valutazione per quanto riguarda l’aspetto strategico e collegio dei revisori per quanto riguarda l’aspetto formale, deve monitorare se esiste la coerenza tra l’attività gestionale e lo strumento di programmazione. Da un punto di vista operativo si è provveduto a prendere in esame i programmi delle RPP per verificare il grado di raggiungimenti degli stessi da parte delle amministrazioni comunali. B 2/a Prassi operativa. Da un punto di vista operativo, una volta approvata la RPP per l’anno corrente, il nucleo si riunisce per il suo esame. Vengono in tale sede individuati i programmi più significativi e si sviluppa, qualora possibile, un sistema di indicatori che ne permetta il monitoraggio. Passeremo ora in rassegna i programmi maggiormente ricorrenti nelle diverse RPP analizzate, con i corrispondenti indicatori sviluppati. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

51 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Riduzione della spesa. Nel caso del programma di riduzione della spesa, risulta agevole effettuare un monitoraggio, sia in termini assoluti che in termini di indicatori, essendo sufficiente prendere in esame la spesa dell’anno corrente e confrontarla con quella degli anni precedenti. Tale analisi è opportuno che venga effettuato su basi periodiche prestabilite (mese, bimestre, trimestre ecc.), mettendo a confronto il dato dell’anno in corso con quello degli anni precedenti e può riguardare la fase dell’impegno e/o quella del pagamento. Servizi culturali e sociali. Con riferimento ai servizi culturali e sociali, è stata molto spesso riscontrata la presenza di programmi riguardanti il raggiungimento di obiettivi specifici, come ad esempio la attivazione di una biblioteca o la attivazione del RMI, oppure il mantenimento di buoni standard economici e/o di attività del servizio. Con riferimento al primo tipo di programmi, la analisi del nucleo di valutazione verte su una verifica del tipo “fatto”, “non fatto”, “fatto in parte”. Se invece il programma verte sugli standard, risulta utile sviluppare indicatori di attività riguardanti la efficienza e/o la economicità. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

52 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come è noto, per efficienza si intende la capacità di sviluppare un servizio adeguato sia da un punto di vista qualitativo che quantitativo. La efficienza può essere analizzata tramite la applicazione di indicatori di attività al servizio analizzato. Da questo punto di vista risulta utile collegare il controllo strategico con la valutazione dei responsabili dei servizi. In effetti tutti gli indicatori utilizzabili per valutare il responsabile del servizio, possono essere utilmente utilizzati per valutare gli standard qualitativi e quantitativi del servizio stesso. Per quanto riguarda invece la economicità, per tale si intende essenzialmente quella derivante dal seguente rapporto: OUTPUT DEL SERVIZIO/COSTO DEL SERVIZIO Un indicatore di questo tipo può essere applicato al servizio in generale, ed allora risulta agevole determinare il costo del servizio, considerato che la stessa contabilità finanziaria dell’ente permette normalmente di rilevare il costo (uscite finanziarie) complessivo del servizio; risulta invece più difficile quantificare l’output del servizio, considerato la non univocità dello stesso. Se invece vogliamo applicare l’indicatore ad una parte del servizio, come ad esempio la biblioteca, dovrebbe risultare semplice sia la determinazione dell’output, considerato che ad esempio basta prendere il numero di visitatori annui, mentre il costo dovrebbe essere desumibile dalla contabilità finanziaria dell’ente. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

53 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Servizio tecnico urbanistico Quanto detto a proposito dei servizi sociali e culturali, per cui la valutazione fatta ai fini della corresponsione della indennità di risultato risulta utilizzabile anche ai fini della analisi della funzionalità del servizio, vale per tutti gli altri servizi ed anche quindi per il servizio tecnico. Con riferimento alla economicità, si potrebbe mettere a rapporto il costo del servizio desumibile dalla contabilità finanziaria, con il numero di atti riguardanti concessioni edilizie o simili, essendo la produzione di questa tipologia di atti amministrativi, la principale funzione esterna del servizio. In questa sede, un utile strumento di controllo risulta essere sicuramente il piano triennale delle opere pubbliche, con riferimento al numero di opere pubbliche realizzate integralmente o parzialmente. Servizio finanziario Quanto detto a proposito della misurazione del grado di efficienza ed economicità degli altri servizi, vale anche per il servizio finanziario, non ripeteremo quindi i concetti già espressi. Risulta invece interessante rilevare che un programma ricorrente per i servizi finanziari è quello del recupero della evasione fiscale, o in termini generici, o con obiettivi quantitativi determinati. Tramite la analisi della contabilità finanziaria dell’ente, risulta agevole determinare il grado di raggiungimento del programma, sviluppando il seguente indicatore: RECUPERO EVASIONE PREVISTA/RECUPERO EVASIONE ACCERTATA (RISCOSSA) 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

54 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il sistema dei controlli, come modificato dalle norme anticrisi, presenta luci e ombre, ma certo si colloca in un quadro di sostanziale continuità con il passato. Lascia perplessa la scelta di moltiplicare le tipologie di controllo: questo forse aiuta a dettagliare i compiti dell’ente, ma certo non incide sui motivi di fondo che hanno portato ad un quadro di sostanziale inefficacia dei controlli negli anni passati. Le norme anticorruzione hanno rappresentato lo strumento individuato dal Governo per anticipare l’entrata in vigore delle “disposizioni in materia di e controlli negli enti locali” originariamente previste nel disegno di legge per la Carta delle Autonomie, all’art 29. La scelta, di per sé, non è opportuna, perché la prassi legislativa di “trasferire” parti di un disegno di legge in veicoli più rapidi, come appunto i decreti legge in corso di conversione, rischia di portare a recepimenti parziali, facendo perdere la visione di insieme e portando ad un quadro normativo non sistematico ed inefficace. Questo è tanto più vero in una fase come l’attuale, in cui si assiste ad una pluralità di riforme che hanno effetti più o meno diretti sull’impianto ordinamentale degli enti locali e che non sempre presentano visioni coerenti tra loro. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA

55 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come gia’ ampiamente illustrato, il d.lgs. 286/99 e lo art 147 tuel, prevedono 4 tipologie di controllo: a)Il controllo di regolarita’ amministrativa; b)Il controllo di gestione; c)la valutazione della dirigenza; d)la valutazione e controllo strategico. Tav. 1. – Il processo di controllo RISULTATI Missione politica Piani e programmi Obiettivi gestionali Piani e programmi 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA CONTROLLO STRATEGICO CONTROLLO DI GESTIONE

56 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 VALUTAZIONE DEI RESPONSABILI DEI SERVIZI PEG VALUTAZIONE REGOLARITA’ PROCEDURE SISTEMA DEI BILANCI (Per un approfondimento si veda: S. Pozzoli, Il controllo direzionale egli enti locali) L’art. 29 del disegno di legge di Carta delle Autonomie, ora inserito nel decreto anticorruzione, modifica profondamente la classificazione dei controlli. Non segue però la strada di semplificarla ma, al contrario, compie la scelta di ampliarne ulteriormente le tipologie, molte delle quali rappresentano in buona sostanza specificazioni e sottocategorie del controllo di gestione. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA Tav. 1. – Il processo di controllo VALUTAZIONE DELLA DIRIGENZA CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA

57 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In sostanza, i nuovi “controlli interni” sono finalizzati a: a)garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa la regolarità contabile e la correttezza dell’azione amministrativa; b)verificare, tramite il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa; c)valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, la eventuale incongruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (controllo strategico, come da art. 147 ‐ ter tuel); d)garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica di cui al patto di stabilità interno, mediante un’assidua attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario e di controllo da parte di responsabili dei servizi (potremmo parlare di un controllo degli equilibri, ma si tratta di una sottocategoria del controllo di regolarità); e)verificare, attraverso l’affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali, anche in riferimento all’articolo 170 tuel, la adozione del bilancio consolidato, l’efficienza degli organismi gestionali, l’efficienza e l’economicità degli organiismi esterni dell’ente (controlli sulle società partecipate, come da art. 147 ‐ quater); f) “Mettiamoci la faccia” è una iniziativa del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, che promuove la customer satisfaction attraverso l’utilizzo di interfacce c.d. emozionali (emoticon), per raccogliere in tempo reale il giudizio del cittadino ‐ utente sul servizio ricevuto e disporre di una descrizione sintetica della percezione degli utenti. L’iniziativa sollecita le amministrazioni a utilizzare questa modalità di rilevazione della qualità percepita per intervenire con tempestività sui disservizi. Dunque la 5° tipologia di controllo e’ quella di garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l’impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti e sterni ed interni dell’ente- controllo sulla qualità dei servizi, ex art. 147 ‐ quinquies 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA

58 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Da tutto quanto fino a questo punto è emerso, si intuisce come il decreto legislativo n. 286/1999, oltre a dettare la disciplina del nuovo sistema dei controlli interni, si preoccupa di perfezionare l’organizzazione delle varie forme di controllo interno, prevedendo specifici obblighi a carico delle amministrazioni: · l’adozione di un sistema informativo-statistico (alimentato da rilevazioni periodiche dei costi, delle attività e dei prodotti) a supporto del controllo interno di gestione; · la costruzione di indicatori di efficienza, efficacia ed economicità; · l’individuazione degli standard qualitativi dei servizi al pubblico, con l’attribuzione ai cittadini di diritti soggettivi a prestazioni di qualità; · il coinvolgimento degli utenti nella valutazione dell’attività amministrativa e dei servizi pubblici; · lo svolgimento di valutazioni comparative, all’interno di ciascuna amministrazione e fra amministrazioni diverse, dei costi, dei rendimenti e dei risultati. Elemento importante da sottolineare è che l’intera attività di misurazione, monitoraggio e valutazione è destinata poi a confluire in una banca-dati presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, da rendere accessibile sia al pubblico sia alle amministrazioni dove è operante un Comitato Tecnico Scientifico che svolge di fatto una funzione di monitoraggio su tutta l’evoluzione dei controlli interni nelle Pubbliche Amministrazioni che rientrano nel campo di applicazione del decreto. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI

59 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Un tema che non sembra stato adeguatamente affrontato dal provvedimento normativo è quello che riguarda lo “status”, ossia i poteri e le garanzie degli addetti ai controlli interni nei riguardi dell’amministrazione in cui svolgono la loro attività, con particolare riguardo ai modi di esercizio delle loro funzioni ed alla libertà da condizionamenti nell’espressione dei loro giudizi, alla certezza che lo svolgimento dei compiti di controllo interno non determini intoppi di carriera. Le esperienze di controllo interno successive al D.Lgs. n. 29/1993 hanno reso evidente, invece, che l’indipendenza dei controllori è condizione essenziale per il miglior svolgimento dei compiti loro affidati, fermo restando che a questo tipo di controlli non si addicono né caratteristiche di terzietà, in quanto l’organo di controllo essendo intrinseco all’amministrazione e compartecipe dei suoi interessi, non ha caratteristiche di neutralità, avendo come obiettivo la massimizzazione dell’interesse che le norme e i programmi assegnano all’amministrazione. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale organo di supporto alle funzioni di coordinamento ed indirizzo del Presidente del Consiglio sull’attività dei ministri, gestisce l’accennata “banca dati”, accessibile in via telematica, alla quale affluiscono le direttive annuali dei ministri e gli indicatori di efficacia, efficienza ed economicità relativi ai centri di responsabilità ed alle funzioni obiettivo del bilancio dello Stato. Inoltre, per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico delle amministrazioni dello Stato, essa si avvale del citato Comitato Tecnico Scientifico e di un Osservatorio. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI

60 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il Comitato ha il compito di formulare valutazioni specifiche di politiche pubbliche e di programmi operativi plurisettoriali. E’ composto da non più di sei membri, scelti tra esperti di chiara fama, anche stranieri, in materia di metodologia della ricerca valutativa e in discipline economiche, giuridiche e statistiche, in carica per non più di sei anni. L’Osservatorio, invece, fornisce indicazioni e suggerimenti per l’aggiornamento e la standardizzazione dei sistemi di controllo interno. Nell’ambito delle amministrazioni statali, il sistema di controllo di gestione ed il sistema di valutazione e controllo strategico si avvalgono di un sistema informato/statistico unitario, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico-finanziario. Il sistema, che costituisce una struttura di servizio per tutte le articolazioni organizzative di ciascun ministero, opera mediante una banca dati delle informazioni rilevanti e predispone periodicamente prospetti numerici e grafici di corredo alle analisi elaborate dalle strutture di controllo e dagli altri uffici dell’amministrazione. Nel complesso, il decreto 286, sembra aver colto gli obiettivi tracciati dalla legge delega, procedendo alla razionalizzazione e alla più chiara definizione del controllo interno. Quest’ultimo viene opportunamente articolato come un “sistema” in un contesto in cui aumenta il grado di complessità dell’azione amministrativa, si fanno più strette le interrelazioni tra i diversi centri di responsabilità, divengono più stringenti i vincoli di finanza pubblica, cresce la “visibilità” delle istituzioni e dei risultati delle politiche pubbliche di fronte alla collettività. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI

61 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Pur affermando esigenze di differenziazione e di rigida delimitazione delle attività riferibili alle diverse tipologie di controllo di risultato, il decreto 286 precisa che le relative funzioni “sono esercitate in modo integrato”. Il senso della disposizione è quello di comporre le varie tipologie di controllo in un quadro sistematico d’insieme, nel quale risultano ordinati, in una logica sequenza, la verifica della traduzione in risultati degli indirizzi degli organi politici, il controllo dei livelli di efficacia, economicità ed efficienza dell’azione amministrativa e la valutazione dell’operato dei responsabili dell’azione medesima. Al fine di una più chiara esemplificazione del sistema di controllo interno introdotto con il D.Lgs. 286/99 può essere utile analizzare nuovamente ciascun tipo di controllo rispetto: · alla funzione; · all’oggetto; · all’ottica; · ai soggetti esterni ed interni; · alla relazione tra soggetti; · gli strumenti. La costruzione di un vero e proprio sistema di controlli interni dovrebbe rispondere a criteri di completezza e certezza tanto del quadro normativo quanto dei principi. Il sistema, inoltre, dovrebbe rappresentare un modello di riferimento per tutte le amministrazioni. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI

62 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Dopo l’introduzione del decreto, sia la certezza del quadro normativo, sia l’assunzione del sistema a modello per tutte le Pubbliche Amministrazioni, sembrano obiettivi non ancora del tutto consolidati. In primo luogo, il legislatore non sembra aver terminato di statuire in materia di controlli interni. Ad esempio, la legge 19 ottobre 1999, n. 370, recante “Disposizioni in materia di università e ricerca scientifica”, disciplina, all’art. 1, nuclei di valutazione interna degli atenei come organi collegiali incaricati di un controllo “a tutto campo”, con compiti di valutazione della gestione amministrativa, delle attività didattiche e di ricerca e con compiti di verifica del corretto utilizzo delle risorse pubbliche, della produttività, dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa. In secondo luogo, il sistema dei controlli interni delineato nel decreto sembra tarato su amministrazioni di grandi dimensioni prevalentemente centrali, già dotate delle necessarie strutture e professionalità, nelle quali si sia già consolidata una cultura della misurazione dei servizi e dei prodotti e dell’autovalutazione. Dunque, il concreto funzionamento del sistema dei controlli interni viene a dipendere dal suo inserimento in una realtà amministrativa matura e strutturalmente attrezzata per recepirlo. E’ lecito attendersi che la scarsa propensione al cambiamento delle Pubbliche Amministrazioni italiane e le oggettive difficoltà di recepimento e di attuazione del complessivo disegno costituiscono un serio ostacolo all’avvio della riforma. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI

63 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Anche nei ministeri e nelle altre branche della PA, i controlli tendono alla: garanzia della legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa ; verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa; valutazione delle prestazioni del personale dirigenziale; valutazione della congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti. Quello che occorre dire e’ che, nei ministeri non esiste un organo di revisione in quanto il controllo di regolarita’ amministrativa e’ affidato alla corte dei conti. In definitiva, il D.Lgs. 286/99 rispetto al D.Lgs.29/93 costituisce un grande passo in avanti nella via della riforma dei controlli nella Pubblica Amministrazione. L‘idea guida che ha ispirato il D.Lgs. 286, come sottolinea la relazione allo schema dello stesso, è quella di un‘attività amministrativa che gradualmente distaccandosi dai modelli astratti di unilaterale ponderazione di interessi pubblici, sempre più tenda a farsi servizio a favore della collettività, a tecnicizzarsi, in quanto improntata a tecniche gestionali di sana amministrazione ad assoggettarsi a valutazioni e misurazioni. La riforma dei controlli introdotta con il D.Lgs. 286 è dunque conseguenza ed insieme strumento di una rivoluzione culturale ed istituzionale; una rivoluzione che si articola su più fronti e che comunque coinvolge tutta la Pubblica Amministrazione, dal Ministero all‘Ente Locale, dal Ministro al cittadino e sul cui esito si gioca una delle partite più importanti che il nostro paese ha deciso, anche se con ritardo, di giocare fino in fondo. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI

64 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Una partita, come accennato all‘inizio, iniziata nel lontano 1869 con la legge di contabilità e che certamente non si concluderà con il D.Lgs.286/99; la struttura dei controlli, infatti, deve seguire, a volte anticipare, l‘evoluzione organizzativa della struttura alla quale afferisce. Se la struttura dei controlli perde la sua elasticità la sua capacità di autoposizionarsi ai cambiamenti, la sua capacità ad adattarsi alle nuove esigenze, entra in crisi e questo nel contesto pubblico italiano crea una domanda, spesso a scoppio ritardato, non di strumenti operativi, ma semplicemente una domanda di norme che tendono ad introdurre nuovi strumenti operativi di controllo che si sommano ai precedenti senza armonizzarsi con quelli già esistenti. Lo sforzo che tutti dobbiamo fare, mondo accademico, dirigenti pubblici e politici, è stimolare un adeguamento degli strumenti di controllo sulla spinta di esigenze operative che è necessario saper interpretare ed individuare senza aspettare le norme, altrimenti la struttura dei controlli continuerà sempre a non funzionare. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI

65 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 ministeri garanzia della legittimità eell ed altre amm.ni periferiche ministeri verifica dell’efficacia eell ed altre amm.ni periferiche 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI Corte dei conti Collegio dei revisori DIRIGENZA

66 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Valutazione dirigenziale ministeri eell ed altre amm.ni 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI ministeri eell ed altre amm.ni Valutazione strategica NDV