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L’assetto aziendale e organizzativo degli enti locali: il Comune A cura di Elena Zuffada, Cremona, 12 novembre 2011.

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1 L’assetto aziendale e organizzativo degli enti locali: il Comune A cura di Elena Zuffada, Cremona, 12 novembre 2011

2 Agenda 1. Introduzione all’economia delle aziende pubbliche 2. Il funzionamento del Comune 3. Scelte di management pubblico 4. Question time

3 Quando parliamo di P.A. Principali classi:  Istituti pubblici territoriali  Enti pubblici non economici  Imprese pubbliche

4 Istituto e azienda L’azienda è per astrazione l’ordine strettamente economico dell’istituto, ossia l’insieme degli accadimenti economici disposti ad unità secondo proprie leggi (C. Masini, Lavoro e Risparmio, 1970)

5 Istituti ed aziende ISTITUTOFAMIGLIAIMPRESAIPT FINALITA’ Sociali, etiche, ma anche economiche Prevalente- mente economiche Progresso (non solo ma anche economico) della collettività AZIENDA di consumo e di gestione patrimoniale di produzionecomposte pubbliche FINE ECONOMICO GENERALE Soddisfacimento dei bisogni MEZZOAttività economica

6 Dimensione aziendale Dimensione istituzionale Dimensione politica Le determinanti del funzionamento

7 Criteri decisionali La compresenza e l’interdipendenza dei tre sistemi determina l’assunzione di diversi criteri decisionali: sistema istituzionale = la legalità sistema politico = opportunità e consenso sistema aziendale = convenienza e razionalità economica

8 Fonte di legittimazione  Nelle amministrazioni private chi genera valore economico acquisisce potere decisionale e mantiene posizioni di governo  Nelle amministrazioni pubbliche chi ottiene il consenso acquisisce potere decisionale reale sulle risorse economiche

9 Criteri di Valutazione L’operato delle amministrazioni pubbliche può essere valutato con riferimento: al rispetto delle regole (legalità) all’utilizzo delle risorse (funzionalità ed economicità) agli effetti sulla società (efficacia ed equità) rapporto tra amministratori e amministrati (consenso, trasparenza, credibilità)

10 Efficacia, efficienza, economicità  Sono considerati i tre principi che meglio interpretano il modello e la logica aziendale  Sono riferiti ai rapporti che si stabiliscono tra gli elementi che qualificano i processi aziendali: fattori produttivi (input) risultati dell’attività amministrativa (risultati intermedi o output) effetti sui bisogni finali a cui è orientata l’attività svolta (risultati finali o outcome)

11 PROCESSI DI COMBINAZIONE DEI FATTORI: GESTIONE INTERNA PROCESSI DI CESSIONE DEI SERVIZI E DELLE PRESTAZIONI: GESTIONE ESTERNA Prodotti o risultati intermedi dell’attività Risorse Grado di soddisfazione dei bisogni Rapporto logico che va poi esplicitato operativamente in concreti sistemi di indicatori e parametri Rapporto logico che nel concreto è tradotto in differenti sistemi di misurazione OUTPUTINPUT OUTCOME VALUTAZIONE DI EFFICIENZA VALUTAZIONE DI EFFICACIA Economicità

12 La sequenza logica sul piano tecnico è la seguente: VERIFICA DELL’EFFICACIA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (idoneità dell’azione a soddisfare i bisogni) RICERCA DELL’EFFICIENZA (individuazione delle modalità di produzione di prestazioni e servizi con il minor impiego di risorse) RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITÁ (assicurare che il livello di risorse disponibili, acquisito tramite tributi, prezzi dei servizi o altro, sia coerente e compatibile con il livello di bisogni che si è scelto o si è obbligati per legge a soddisfare)

13 Alcune considerazioni In passato: forte rilevanza dei sistemi politico e istituzionale Oggi: è richiesta ed auspicata (anche dalle leggi) un maggior peso del modello aziendale, processo di aziendalizzazioneprocesso di aziendalizzazione il modello aziendale non deve essere assoluto e dominante (possibili storture…), ma nel funzionamento concreto (decisioni, azioni, comportamenti) vi deve essere un maggior equilibrio e contemperamento fra i tre sistemi

14 L’economia aziendale e la PA  Tipologia di aziende pubbliche  Il processo di aziendalizzazione  Economicità ed autonomia

15 Caratteristiche fondamentali IPT: Territoriali : esercitano i loro poteri “sovraordinati” solo all’interno del proprio territorio e nei confronti dei soggetti insediati in quel territorio Polifunzionali : vi fanno riferimento “in ultima istanza” tutti i problemi della società a cui nessun altro soggetto (privato) dà risposta Rappresentanza politica diretta (per quelli a rilevanza costituzionale)

16 Articolo 3 TUEL (Dlgs 267/2000) Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. Ha autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito del proprio statuto e regolamento e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. È titolare di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. Svolge le sue funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

17 I Comuni Insulare Meridionale Centrale Nord – Orient Nord – Occid. Totale Oltre Da a Da a Fino a ITALIA Dati Istat Censimento 2001

18 Le funzioni Articolo 13 TUEL (Dlgs 267/2000) 1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. 2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

19 I Comuni (segue) Funzioni consolidate: Ordine, garanzia diritti, legalità (anagrafe, vigilanza urbana, protezione civile) Produzione e distribuzione di servizi (manutenzione strade, ciclo dell’acqua, igiene urbana e raccolta rifiuti) Pianificazione economico-territoriale e regolamentazione (licenze edilizie) Sviluppo sociale e culturale (servizi sociali, sport, biblioteche)

20 I servizi finali per gli utenti  Educazione  Servizi sociali  Sport  Cultura

21 I servizi tecnici / tecnologici Manutenzione Strade Ciclo dell’acqua Igiene urbana e raccolta rifiuti Infrastrutture pubbliche

22 I servizi di ordine, garanzia, tutela interesse cittadinanza  Anagrafe  Vigilanza Urbana  Licenze commerciali  Licenze edilizie  Protezione civile

23 I settori di supporto Economico finanziario Acquisti Gestione del personale Informatica Legale Affari generali

24 Le caratteristiche della gestione Eterogeneità delle funzioni e dei servizi Formalità dell’azione amministrativa Mancanza del prezzo nella cessione dei servizi pubbliciquali fonti di finanziamento? Trasparenza degli atti Interdipendenza di tempi/ritmi istituzionali e tempi/ritmi gestionali Effetto annuncio Sostituzione di obiettivi particolari agli obiettivi della PA Competenza territoriale

25 Come si finanzia il Comune I titoli delle Entrate  Titolo I – Entrate Tributarie  Titolo II – Trasferimenti da altri enti pubblici  Titolo III – Entrate extra-tributarie  Titolo IV – Entrate da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti  Titolo V – Accensione di prestiti  Titolo VI – Entrate per conto di terzi

26 AUTONOMIA GESTIONALE ALTA ALTA RESPONSABILIZZAZIONE SUI RISULTATI DI GESTIONE BASSA SPINTE STRUTTURALI AD ESPANSIONE SPESA E DEFICIT BASSA RESPONSABILIZZA ZIONE SUI RISULTATI DI GESTIONE ALTA BASSA RISCHI DI ELEVATA INSODDISFAZIONE SULLA QUALITA’ DEI SERVIZI AUTONOMIA FUNZIONALE AUTONOMIA FINANZIARIA

27 Il concetto di interesse pubblico Dall’interesse particolare all’interesse generale: diverse teorie e definizioni Teoria della maggioranza Teoria dell’interesse comune Teoria del valore unitario  Concetto che evolve nel tempo

28 Dall’approccio istituzionale a quello funzionale  Duplice responsabilità delle aa.pp:  sul fronte della domanda, selezione dei bisogni da soddisfare  definizione delle politiche e delle forme di gestione per l’offerta  Funzione e servizio  Modello della interdipendenza strutturale, principio di sussidiarietà, responsabilità sociale dell’impresa

29 I servizi pubblici  Servizi produttivi a valenza imprenditoriale vs. servizi di natura sociale  servizi economici e non economici (libro verde sui servizi di interesse generale)  servizi a domanda individuale vs. servizi indivisibili, di utilizzo collettivo  il ruolo del prezzo nell’operazione di scambio e nei sistemi di misurazione

30 Le alternative formule gestionali Comune Istituzioni Aziende speciali SpA Pubbliche Miste Organizzazioni No-profit Cooperazione Accordi Enti pubblici Fondazioni Associazioni Affidamento imprese priv.

31 Il ruolo delle amministrazioni pubbliche  Da P.A. imprenditore, cui compete la funzione di produzione diretta di servizi  a P.A. regolatore, che ridimensiona l’ambito di intervento diretto nel sistema economico

32 Le sfide Bilancio Valutazione della dirigenza Forme di gestione dei servizi pubblici E-government Carta dei servizi Accountability e Rendicontazione sociale Piani performance e PEG Produttività

33 La vita dell’azienda e le scelte di management Organizzazione Gestione strategica operativa Rilevazione

34 Organizzazione  Revisione delle strutture organizzative  Strutture snelle e meno gerarchiche  Direttore Generale e funzione manageriale  Staff gestionali  Reingegnerizzazione dei processi  Potenziamento dei sistemi operativi  Incremento della produttività e della motivazione del personale e premiare il merito

35 Gestione strategica  Creazione di network  Public private partnership  Forme di gestione dei servizi pubblici  Associazionismo  Open government Open government  Stakeholders’ engagement  Servizi on line 24X24

36 Gestione strategica ed operativa  Direzione per obiettivi  Definire obiettivi strategici e operativi (esperienza PEG)  Scelta di mix adeguati di indicatori  Sviluppare la cultura della misurazione  Introdurre in modo sistematico la valutazione della qualità nei sistemi di controllo

37 37 5 fasi logiche: a) definizione dell’identità dell’organizzazione; b) analisi del contesto esterno ed interno; c) definizione degli obiettivi strategici e delle strategie; d) definizione degli obiettivi operativi; e) comunicazione del Piano all’interno e all’esterno. Struttura del piano performance

38 Rilevazione Finalità autorizzativa Limiti della contabilità finanziaria  Natura finanziaria  Eccessivo grado di formalità  Convergenza di molteplici scopi su un unico sistema contabile  Possibilità di realizzare politiche di bilancio 38

39 Rilevazione  Introdurre la contabilità economico- patrimoniale  Redazione del bilancio consolidato  Sviluppare cultura economica nei diversi livelli della struttura  Sviluppare una funzione finanza (analisi fonti- impieghi)  Rendicontazione sociale

40 Le riforme della P.A. Legge 142/1990 Legge 241/1990 Decreto legislativo 29/1993 Decreto legislativo 77/1995 Leggi 59 e 127/1997 Decreto legislativo 286/ : Riforma titolo V Costituzione D. Lgs.vo 150/2009: Riforma Brunetta

41 Le condizioni per un reale cambiamento  Politici, dirigenti, sindacati  Change management vs management by decrees  Azioni a livello di sistema:  Formazione  Mass media

42 Grazie per l’attenzione

43 Per contatti Direttore del Ce.C.A.P., Centro di ricerca per il Cambiamento delle Amministrazioni Pubbliche Direttore Divisione Public Management di ALTIS, Alta Scuola Impresa e Società Università Cattolica del Sacro Cuore Via Emilia Parmense, 84 – Piacenza


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