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Urbanistica: un inquadramento generale Prof.ssa Elisa Scotti Università di Macerata Corso di diritto delle pubbliche amministrazioni Slides a cura degli.

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1 Urbanistica: un inquadramento generale Prof.ssa Elisa Scotti Università di Macerata Corso di diritto delle pubbliche amministrazioni Slides a cura degli Avv. Livio Lavitola e Andrea Di Leo

2 PRIMA PARTE Nozioni e principi generali

3 La nozione di “urbanistica” L’urbanistica è una materia “trasversale”, che può essere vista sotto diversi punti di vista: architettonico, tecnico, sociologico, economico, politico e, ovviamente giuridico

4 il DIRITTO URBANISTICO Tale branca del diritto può essere definita come la scienza giuridica che ha ad oggetto la programmazione e la pianificazione delle modifiche del territorio L’obiettivo è quindi quello dello SFRUTTAMENTO RAZIONALE DEL TERRITORIO

5 alla nozione di urbanistica si tende oggi a preferire quella di “GOVERNO DEL TERRITORIO” nozione infatti usata nella Costituzione per sottolineare come la materia abbia ad oggetto non solo “l’area metropolitana” ma l’intero territorio

6 Urbanistica ed altre branche del diritto … Il diritto urbanistico, quindi, proprio per tale vocazione “ampia”, presenta notevoli interferenze con la tutela del paesaggio e il diritto ambientale.

7 Diritto urbanistico e diritto dell’edilizia Distinto dal d.u. è invece il diritto dell’edilizia, il quale disciplina le modalità “concrete” con le quali possono attuarsi le trasformazioni territoriali ammesse dalla pianificazione (oggetto, appunto, del d.u.)

8 LE FONTI La COSTITUZIONE a)Detta alcuni principi generali; b)Disciplina il riparto di competenze legislative (Stato-Regioni)

9 A) PRINCIPI GENERALI Molte norme costituzionali possono essere considerate come riferimento per la disciplina urbanistica

10 … principi generali Si ritiene così che gli artt. 2 (garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo) e 3 (principio di eguaglianza, formale e sostanziale), (libertà di associazione, stabilimento, circolazione, formazione di comunità …) Cost. rappresentino un riferimento “cornice” per il governo del territorio.

11 Principi costituzionali di riferimento generale Infatti l’urbanistica può essere considerata uno degli strumenti per realizzare le condizioni per la realizzazione dei principi contenuti nelle citate disposizioni costituzionali

12 Principi costituzionali di riferimento generale Basti pensare, ad. es., a come incide il degrado dell’assetto urbano (carenza di servizi, collegamenti, etc.) sulle possibilità per i cittadini di realizzazione della pari dignità sociale, al legame tra l’ambiente di vita e le possibilità di sviluppo della persona umana.

13 Principi costituzionali Altre norme costituzionali invece hanno un rapporto diretto con la disciplina urbanistica

14 L’art. 9 Cost. che sancisce l’obbligo, per la Repubblica di tutelare “il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”

15 Principi più direttamente connessi al d.u. L’art. 32 Cost. nel tutelare la salute, presuppone una adeguata distribuzione sul territorio nazionale delle strutture sanitarie: ciò avviene chiaramente in sede di pianificazione urbanistica

16 Principi costituzionali: diritto urbanistico e proprietà privata Altre norme di sicura incidenza sulla disciplina urbanistica sono gli artt. 41 e 42 Cost. Tali disposizioni nel contemperare il diritto di proprietà del privato con l’interesse della collettività rappresentano la giustificazione per gli interventi pubblici autoritativi

17 Si pensi alla disciplina delle espropriazioni per pubblica utilità (i relativi vincoli sono contenuti negli strumenti urbanistici) e alla possibilità, sempre nell’ambito della funzione di pianificazione di imporre limiti alla proprietà privata (limiti che, tipicamente, nel diritto u. rientrano nella categoria dei vincoli)

18 B) La Costituzione ed il riparto di competenze Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

19 Quanto al diritto urbanistico, si dispone che Lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

20 Sono invece oggetto di competenza concorrente Stato-Regioni: governo del territorio (vale a dire: l’urbanistica); valorizzazione dei beni culturali e ambientali

21 Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

22 altre competenze legislative “a rilevanza urbanistica” In realtà nell’elenco dell’art. 117 Cost. esistono numerose altre materie concorrenti che evidentemente hanno una rilevanza per il diritto urbanistico – governo del territorio, come: “porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia”

23 Il riparto delle funzioni amministrative (118 Cost.) Di interesse anche ricordare la distribuzione delle funzioni amministrative Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

24 L’art. 118 è espressione del generale PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’ Tale principio assume particolare importanza nel diritto urbanistico: è chiaro che nessun soggetto può svolgere le funzioni di governo del territorio meglio di quello “più vicino” alla collettività di riferimento

25 Gli altri principi del diritto urbanistico Oltre a quelli dettati dalle norme costituzionali ricordate, esistono altri principi “fondamentali” del diritto urbanistico (Mengoli) Essi sono I. principio di conformazione e di vincolo II. principio del carico urbanistico III. Principio di contribuzione

26 I. Limitazioni conformative e vincoli urbanistici La pianificazione urbanistica si attua sia mediante la previsione di opere pubbliche che, soprattutto, mediante norme e prescrizioni che disciplinano e limitano il libero uso edificatorio (e non) degli immobili (Mengoli)

27 Tali limitazioni possono essere distinte in 1) LIMITAZIONI CONFORMATIVE Sono la normale conseguenza degli atti di pianificazione, incidono sulla possibilità edificatoria ma non la sopprimono in toto. Non danno luogo a ad indennizzo 2) VINCOLI Sono una limitazione “speciale”, connessa a particolari situazioni, configurazione o destinazione di alcuni immobili

28 Segue: vincoli urbanistici Sono soggetti a una disciplina speciale sotto diversi punti di vista: - durata talvolta temporanea - possibile indennizabilità - competenza anche di autorità amministrative diverse da quelle ordinariamente competenti

29 II. Principio del carico urbanistico E’ l’effetto che viene prodotto dall’insediamento come domanda di strutture ed opere collettive, in dipendenza del numero di abitanti insediati su un dato territorio (Mengoli)

30 Diversi sono gli istituti giuridici nei quali emerge il concetto di carico urbanistico: - gli standards urbanistici di cui al D.M. 1444/68 - nella sottoposizione di alcuni interventi al pagamento del “contributo di costruzione” v. successivo p. III CONTRIBUZIONE

31 III. Principio di contribuzione L’edificazione determina un costo per la collettività: - realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione (necessarie ad inserire l’edificazione nel contesto) - consumo del territorio (il quale è risorsa scarsa e collettiva) - aumento del carico urbanistico: alla creazione di nuovi edifici corrisponde un aumento dei fruitori dei servizi pubblici

32 Segue: contribuzione E’ principio dell’ordinamento che chi intenda esercitare il proprio ius aedificandi debba contribuire alle spese ed agli oneri complessivi gravanti sulla collettività. Tramite: - prestazioni patrimoniali - obblighi di facere (esecuzione diretta delle opere, cessione di aree a fini di p.u., etc.) (Gatto Costantino- Savasta)

33 SECONDA PARTE Gli strumenti urbanistici

34 La pianificazione del territorio La pianificazione urbanistica disciplina la distribuzione spaziale degli interventi nel territorio e organizza i relativi strumenti per un ordinato sviluppo del territorio che si dimostri compatibile con lo sviluppo economico (Fiale)

35 Tale funzione è assolta tramite gli STRUMENTI (o PIANI) URBANISTICI Finalizzati al controllo e all’indirizzo dello sviluppo urbanistico

36 Principali tipi di piano - piani territoriali di coordinamento regionali o provinciali, che forniscono direttive ampie - piani regolatori generali (“P.R.G.”): A) intercomunali (direttive ampie) B) comunali (regolamentazione operativa dell’assetto del territorio) - programmi di fabbricazione (piani regolatori dei Comuni minori)

37 Segue: tipi di piano - programmi pluriennali di attuazione, finalizzati alla temporalizzazione degli interventi Hanno finalità attuative - piani particolareggiati di esecuzione e piani di lottizzazione - piani speciali di zona (edilizia economica e popolare, insediamenti produttivi, recupero)

38 Riparto delle funzioni di pianificazione Come si vede, dunque, oltre ad un diverso livello di dettaglio degli strumenti (si va infatti da un livello di pianificazione direttiva a veri e propri piani attuativi), esiste anche un problema di riparto di competenze tra il Comune e gli altri Enti Locali in materia di pianificazione.

39 Art. 13 T.U.E.L. “spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale” Vige poi il generale principio di sussidiarietà, prima preso in considerazione, sancito dall’art. 118 Cost.

40 Quindi i due principi di sussidiarietà e competenza generale amministrativa dei Comuni, rappresentano un limite all’esplicazione del potere degli altri EE.LL. (Regione e Provincia). Sul punto interessante la pronuncia CdS, IV, 1947/2005

41 “la pianificazione urbanistica comunale non può non correlarsi al quadro obbligatorio derivante dalle scelte compiute dagli Enti ( Regione e Provincia) titolari, in un ambito territoriale più vasto, di poteri di coordinamento nel governo del territorio.” Il potere regionale che risulti “in contrasto con le norme di pianificazione e regolamentari del comune o col disposto di fonti primarie si iscrive a pieno titolo in un sistema in cui ( secondo l'art. 118 della Costituzione) le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.

42 Si darà ora conto – sinteticamente – della disciplina del principale strumento di pianificazione, ossia il PIANO REGOLATORE GENERALE Tutti i principi esaminati finora trovano rispondenza concreta nella disciplina di tale strumento

43 IL P.R.G. La disciplina del P.R.G. è dettata in primo luogo dalla L. 1150/42 (Legge Urbanistica) In particolare, essa stabilisce: Art. 7: contenuto Art. 8-10: formazione e procedimento

44 Art. 7 L. Urbanistica: contenuto 1. Il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. 2. Esso deve indicare essenzialmente: 1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti; 2) la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona; 3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù; 4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale; 5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico; 6) le norme per l’attuazione del piano.

45 Si parla quindi di previsioni di LOCALIZZAZIONE (determinazione di aree destinate a servizi di interesse pubblico, quindi preordinate alla espropriazione) ZONIZZAZIONE (suddivisione del territorio comunale –tutto- in zone, ciascuna delle quali connotata da caratteristiche e vincoli)

46 Artt. 8-10: procedimento Fasi principali: 1. ELABORAZIONE TECNICA DELLO SCHEMA DI PIANO Eseguita dagli Uffici tecnici comunali o da progettisti esterni 2. ACQUISIZIONE DEI PARERI ai sensi del T.U.E.L. e delle Leggi Regionali

47 3. DELIBERA DI ADOZIONE DEL PIANO Consiglio Comunale A seguito della delibera di adozione vigono le norme di salvaguardia 4. PUBBLICAZIONE DEL PIANO Deposito presso il Comune per 30 gg consecutivi

48 5. OSSERVAZIONI di qualunque soggetto interessato (enti, associazioni, privati) Possono essere presentate nei 30 gg. successivi a quelli previsti per il deposito nella segreteria comunale 6. DELIBERA CONS. COMUNALE SU OSSERVAZIONI La delibera deve contenere controdeduzioni puntuali (deve risultare chiaramente quali osservazioni sono accolte e quali respinte)

49 7. TRASMISSIONE DEL PIANO ALLA REGIONE (o alla PROVINCIA) unitamente ad osservazioni e controdeduzioni 8. APPROVAZIONE DEL PIANO DA REGIONE O PROVINCIA Possibili modifiche [previste solo a tutela di aspetti non di competenza del Comune: vediamo qui operare il principio di sussidiarietà] previa acquisizione delle deduzioni del Comune IL PIANO DEVE ESSERE APPROVATO ENTRO 12 MESI DAL DEPOSITO

50 9. PUBBLICAZIONE DEL DECRETO DI APPROVAZIONE in G.U. (e nel B.U. Regionale) Art. 11. Durata ed effetti del piano generale 1. Il piano regolatore generale del Comune ha vigore a tempo indeterminato. 2. I proprietari degli immobili hanno l’obbligo di osservare nelle costruzioni e nelle ricostruzioni le linee e le prescrizioni di zona che sono indicate nel piano. 3. Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che comportino l’inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati e di lottizzazione.

51 La giurisprudenza in materia di PRG Vediamo ora alcuni dei temi sui quali ha avuto modo di pronunciarsi la giurisprudenza, costituzionale ed amministrativa.

52 I vincoli a contenuto espropriativo Corte Costituzionale, , n. 179 ha precisato dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni che consentono alla pubblica amministrazione la reiterazione senza indennizzo dei vincoli urbanistici (preordinati all'espropriazione o di inedificabilità assoluta) dopo la scadenza quinquennale

53 segue Quanto alla possibilità di reiterare i vincoli, la giurisprudenza amministrativa ritiene che l’atto di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio deve essere adeguatamente giustificato sulla base di una idonea istruttoria e di una adeguata motivazione, da cui possano evincersi con chiarezza e precisione non solo le finalità di interesse pubblico che l’ente intende concretamente perseguire, ma anche la loro perdurante attualità (C.d.S., sez. IV, 26 febbraio 2008, n. 683)

54 La partecipazione dei privati nel procedimento di formazione del prg Il rigetto delle osservazioni deve essere assistito da una motivazione che sia congrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto posti alla base delle osservazioni stesse, ove, per altro, sia stato rappresentato (e ciò deve essere dimostrato) il loro apporto critico e collaborativo in comparazione con gli interessi pubblici coinvolti (cfr. T.A.R. Catania n. 1316/2005, cit.; Consiglio di Stato, IV, 7 giugno 2004, n. 3559), così che, nell'interesse reale della popolazione, sia assicurata l'adozione di soluzioni urbanistiche, oltre che legittime, anche opportune e razionali. TAR Catania, 9 dicembre 2008, n (TAR Catania, 9 dicembre 2008, n. 2323)

55 Le scelte pianificatorie e la discrezionalità Le scelte dell'Amministrazione nell'adozione dello strumento urbanistico sono connotate da alta discrezionalità e non necessitano di specifica motivazione, essendo sufficiente il richiamo ai criteri tecnici di redazione del piano, se non in presenza di aspettative qualificate e non generiche in capo ai privati, quali quelle derivanti da pronunce giurisdizionali passate in giudicato oppure da accordi intervenuti con l'ente locale, in particolare da convenzioni di lottizzazione, ma a condizione che siano divenute operative (Consiglio Stato, sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2630).

56 Legislazione regionale Ma, come si è già evidenziato, la materia dell’urbanistica rientra nelle competenze legislative “concorrenti” Stato-Regioni. Molte Regioni hanno quindi approvato delle proprie “Leggi Urbanistiche” Con le quali vengono disciplinati in maniera più dettagliata contenuti e procedimenti inerenti la pianificazione

57 Nelle Marche L. R. 5 agosto 1992, n. 34 Con questa Legge la Regione ha dettato una normativa più dettagliata rispetto alle previsioni contenuti nella L. Urb. Statale. V. artt per quanto riguarda il contenuto del PRG; artt. 26 e 26 bis per il procedimento di formazione.

58 Il “modello Toscano” Tra i modelli di pianificazione risultanti dalla legislazione regionale quello di cui alla L.R. Toscana n. 1/2005 presenta notevoli peculiarità.

59 La pianificazione territoriale nella l.r. Toscana 1/2005 Art. 9 a)Piano regionale di indirizzo territoriale b)Piano territoriale di coordinamento provinciale c)Piano strutturale comunale

60 Funzione della pianificazione territoriale Individuazione di: -Invarianti strutturali art. 4 L.R. 1/05 Le risorse, i beni e le regole relative all'uso, individuati dallo statuto di cui all'articolo 5, nonché i livelli di qualità e le relative prestazioni minime, costituiscono invarianti strutturali del territorio da sottoporre a tutela al fine di garantire lo sviluppo sostenibile.

61 Art. 5 lo statuto … assume e ricomprende, all'interno dello specifico strumento della pianificazione territoriale, le invarianti strutturali …, quali elementi cardine dell'identità dei luoghi, consentendo in tal modo l'individuazione, ad ogni livello di pianificazione, dei percorsi di democrazia partecipata delle regole di insediamento e di trasformazione nel territorio interessato la cui tutela garantisce, nei processi evolutivi sanciti e promossi dallo strumento medesimo, lo sviluppo sostenibile …. 3. Gli strumenti della pianificazione territoriale … contengono la definizione degli obiettivi, degli indirizzi e delle azioni progettuali strategiche, ai diversi livelli di competenza e di specificazione, tenendo conto dello statuto del territorio. del territorio.

62 A tal fine, ogni strumento della pianificazione territoriale definisce altresì … i criteri per la verifica di compatibilità di ogni altro atto di governo del territorio, eventualmente previsto per l'attuazione dello strumento medesimo, con il nucleo di regole, vincoli e prescrizioni derivanti dallo statuto

63 Gli “atti di governo del territorio” Dalla “pianificazione territoriale” si distinguono gli atti di governo del territorio che hanno natura “operativa”. Art. 10 … il regolamento urbanistico comunale …, i piani complessi di intervento …., nonché i piani attuativi …. Sono inoltre compresi tra gli atti di governo del territorio, …: a) i piani e i programmi di settore; b) gli accordi di programma e gli altri atti della programmazione negoziata comunque denominati. Gli atti del governo del territorio sono approvati nel rispetto degli strumenti della pianificazione territoriale

64 Il piano strutturale fissa le linee generali della pianificazione urbanistica comunale, ma non possiede carattere “conformativo” del regime dei suoli

65 ART. 53 – Il piano strutturale Il piano strutturale delinea la strategia dello sviluppo territoriale comunale mediante l'indicazione e la definizione: a) degli obiettivi e degli indirizzi per la programmazione del governo del territorio; delle unità territoriali organiche elementari che assicurano un'equilibrata distribuzione delle dotazioni necessarie alla qualità dello sviluppo territoriale; delle dimensioni massime sostenibili degli insediamenti nonché delle infrastrutture e dei servizi necessari (…); la ricognizione delle prescrizioni del piano territoriale di coordinamento e del piano di indirizzo territoriale;

66 lI piano strutturale contiene inoltre: il idoneo a individuare, valorizzare o recuperare le identitquadro conoscitivo à locali …; la ricognizione delle prescrizioni del piano territoriale di coordinamento e del piano di indirizzo territoriale; … la valutazione degli effetti che dalle previsioni derivano a livello paesaggistico, territoriale, economico, sociale e per la salute umana

67 Il Regolamento urbanistico comunale Atto di governo del territorio, strumento “operativo”, detta la disciplina puntuale delle trasformazioni edilizie ed urbanistiche del territorio comunale. In esso si distingue A) disciplina per la gestione degli insediamenti esistenti; b) disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi, infrastrutturali ed edilizi del territorio.

68 In sostanza, il R.U. presenta i contenuti tipici del P.R.G. come delineato dalla legislazione statale. Chiarisce i rapporti tra Piano Strutturale e Regolamento Urbanistico, TAR Toscana , n. 1111

69 Il Piano urbanistico Strutturale fissa le linee generali della pianificazione urbanistica comunale, mentre il Regolamento Urbanistico è lo strumento precettivo e direttamente conformativo nei confronti dei privati … Il Piano Strutturale infatti definisce lo statuto del territorio e le invarianti strutturali; le risorse costituenti la struttura i dentitaria del territorio mediante l’individuazione dei sistemi territoriali funzionali; i principi di governo del territorio; i criteri per l’utilizzazione delle risorse essenziali e la disciplina della valorizzazione del paesaggio, nonché le aree ed immobili di notevole interesse pubblico. Il Regolamento Urbanistico invece regolamenta la gestione degli insediamenti esistenti indicando in particolare la disciplina dell’utilizzazione, del recupero e della riqualificazione del patrimonio urbanistico ed edilizio esistente nonché le aree, entro il perimetro dei centri abitati, in cui è consentita l’edificazione.

70 Il ruolo del Regolamento non è quindi quello di dare mera attuazione alle previsioni del Piano, ma di concretizzarne gli indirizzi per il governo del territorio che sono necessariamente definiti, in tale ultimo strumento, solo in linea di massima. … non si può ritenere che le previsioni del Regolamento Urbanistico siano meramente ripetitive …, di quelle del Piano Strutturale, … perché … i due strumenti hanno propri e diversificati contenuti pur nel rispetto della loro gerarchia, nel senso che il secondo (Regolamento) non può derogare alle previsioni del primo ma deve dettare una disciplina più puntuale delle diverse zone (T.A.R. Toscana Firenze I, 25 giugno 2001 n. 1093). con riferimento alle previsioni di cui alla L.R. n. 1/05 questo Tribunale ha poi affermato che il Piano Strutturale ha funzioni di indirizzo e di programma e lo stesso, coerentemente, lascia ampi margini di manovra al Regolamento Urbanistico (T.A.R. Toscana III, 14 settembre 2010, n

71 Il superamento della “cogestione” del piano regolatore, nella legge toscana Come visto precedentemente, la legislazione statale prevede un modello nel quale il prg comunale sia “cogestito” tra Comune ed Ente Locale “superiore” (Regione o Provincia): ciò avviene, in particolare, nel passaggio dall’adozione (comunale) all’approvazione (con poteri di modifica) da parte della Regione/Provincia.

72 La giurisprudenza, rispetto al modello “tradizionale” afferma che il PRG costituisce un atto complesso ineguale: per il suo perfezionamento necessita il concorso di due soggetti pubblici (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 marzo 1983, n. 1 e T.A.R. Campania, Napoli, 28 ottobre 1997 n. 2658). Si parla a tal proposito anche di un atto di copianificazione.

73 L’art. 17 della L.R. Toscana prevede che lo strumento urbanistico è approvato dal medesimo soggetto che lo ha adottato. Il “confronto” e la concertazione avviene invece tramite gli Accordi di pianificazione e in sede di Conferenza paritetica interistituzionale.

74 TAR Toscana, I, , n. 739 Il superamento del principio del p.r.g. quale atto complesso ineguale è ora compiutamente operato dalla legge regionale n. 1/2005, ispirato all’opposto principio della responsabilità esclusiva di ciascun ente per i piani di sua competenza. La l.r. 5/95 prevedeva pareri obbligatori ma non vincolanti e osservazioni di tutti gli enti nel procedimento di formazione dei piani, successivi alla loro adozione e precedenti all’approvazione dei medesimi. Essa già innovava il procedimento tradizionale, da un lato, favorendo la partecipazione, già durante l’iter di formazione, di tutti i soggetti istituzionalmente competenti al governo del territorio; dall’altro, demandando l’approvazione del piano al solo soggetto al quale esso era territorialmente riferibile.

75 Mentre la conformazione tra i piani era prima accertata dalla regione mediante lo strumento dell’approvazione che dava luogo ad una fattispecie complessa, nella quale il piano era ancora imputabile a due soggetti, con la l.r. 5/95 essa era assicurata da un parere obbligatorio ma non vincolante rilasciato dal soggetto istituzionale sovraordinato. Con la l.r. 1/2005 (come è stato ben rilevato dalla dottrina) si passa dalla verifica di conformità del piano già adottato rispetto a quello di livello superiore a quella di compatibilità che si colloca in una fase anteriore all’adozione del piano. In tale contesto scompare il rapporto gerarchico tra i piani, rimando essi affidati all’esclusiva responsabilità dei soggetti ai quali gli stessi sono territorialmente riferibili.

76 TERZA PARTE cenni su: Edilizia “Sanatorie” Tutela del paesaggio

77 Il testo unico dell’edilizia Il DPR 380/2001 disciplina l’attività edilizia. La disciplina contenuta nel TUEd quindi ha come presupposto logico la pianificazione urbanistica: affinchè un intervento edilizio possa essere assentito occorre, in primo luogo la conformità agli strumenti urbanistici

78 Riparto di competenze Art. 2 - Competenze delle regioni e degli enti locali 1. Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico. 2. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione. 3. Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi. 4. I comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, disciplinano l’attività edilizia. 5. In nessun caso le norme del presente testo unico possono essere interpretate nel senso della attribuzione allo Stato di funzioni e compiti trasferiti, delegati o comunque conferiti alle regioni e agli enti locali dalle disposizioni vigenti alla data della sua entrata in vigore.

79 Art. 27 Vigilanza sull’attività urbanistico- edilizia Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente, la vigilanza sull'attività urbanistico- edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

80 I titoli edilizi Il T.U. Ed. stabilisce differenti regimi: 1. Attività edilizia libera (art. 6) ad es. gli interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, e serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola, le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici Per tale categoria di interventi non occorre titolo abilitativo Alcune opere sono soggette solo a una previa comunicazione, la carenza determina solo sanzioni di tipo pecuniario

81 2. Interventi subordinati a permesso di costruire (Art. 10) 1. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) gli interventi di nuova costruzione; b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica; c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso.

82 3. Interventi subordinati a denuncia di inizio attività (art. 22) Sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e all'articolo 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente. Sono, altresì, realizzabili mediante denuncia di inizio attività le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie (…)

83 Sanatorie Si distingue tra sanatoria: - ordinaria (v. art. 36 del DPR 380/2001) che presuppone l’accertamento della (doppia) conformità alla disciplina urbanistico-edilizia - speciale: i “condoni” edilizi a carattere “eccezionale”, volta a sanare veri e propri abusi

84 La tutela del paesaggio RIPARTO DI COMPETENZE LEGISLATIVE Allo Stato la competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali Le Regioni invece concorrono con lo Stato nella competenza in materia di (governo del territorio e) valorizzazione dei beni culturali e ambientali

85 RIPARTO DELLE FUNZIONI AMMINITRATIVE Il d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e paesaggistici) prevede l’attribuzione di competenze allo Stato (Ministero dei bb. culturali, paesaggistici ed ambientali, anche tramite le Soprintendenze), alle Regioni nonché, su delega di queste, ai Comuni ( ad. es per il rilascio dei titoli) realizzando così un sistema pienamente ispirato al principio di sussidiarietà

86 La pianificazione paesaggistica I PIANI TERRITORIALI PAESAGGISTICI (art. 143 ss d.lgs. 42/04) - di competenza delle Regioni, congiuntamente con il Ministero per alcuni beni (135 d.lgs. 42/04) - strumenti di pianificazione che coinvolgono l’intero territorio regionale - hanno valore cogente per gli altri strumenti pianificatori, i quali devono recepirne le prescrizioni -i limiti introdotti dai p.p. non danno diritto ad indennizzo - recepiscono al loro interno i vincoli già previsti dalla normativa statale

87 La Corte Costituzionale ha avuto modo, proprio con specifico riferimento alla pianificazione paesaggistica, di precisare il “confine” tra la “tutela” (competenza dello Stato) e la “valorizzazione” (competenza delle Regioni) del paesaggio. Si v. in particolare

88 “Vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni” “la legislazione statale ha fatto ricorso, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione, proprio a forme di coordinamento e di intesa in questa materia, ed ha affidato alle Regioni il compito di redigere i piani paesaggistici, (…) con l’osservanza delle norme di tutela paesaggistica poste dallo Stato (…)” “In buona sostanza, la tutela del paesaggio, che è dettata dalle leggi dello Stato, trova poi la sua espressione nei piani paesaggistici, redatti dalle Regioni”. Corte Cost , n. 367

89 Quarte Parte Cenni sui rapporti tra le procedure di pianificazione e la Valutazione Ambientale Strategica

90 Valutazione Ambientale Strategica e Valutazione di Impatto Ambientale sono due “processi”, introdotti nel nostro ordinamento in recepimento di direttive UE, volti ad un esame preventivo degli effetti di determinati piani e progetti sull’ambiente e sul patrimonio culturale, in funzione di politiche di “sviluppo sostenibile” VAS (e VIA)

91 Trattando di pianificazione assume rilievo centrale la VAS e non la VIA. Infatti mentre la VIA consiste nella “valutazione ambientale dei progetti” e consiste nel “procedimento mediante il quale vengono preventivamente individuati gli effetti sull'ambiente di un progetto” (art. 5, co. 1, lett. b, dlgs 152/2006 – “Codice dell’Ambiente”) La VAS ha ad oggetto piani e programmi e consiste nel processo che comprende …, lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l'elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l'espressione di un parere motivato, l'informazione sulla decisione ed il monitoraggio; (così art-. 5, co. 1, lett. a)

92 L’oggetto della VAS Per piani e programmi si intendono “gli atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati” (lett. e, art. 5, co. 1, cit.) I quali, sono soggetti a VAS quando “possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale” (art. 6, co. 1)

93 In particolare sono assoggettati a VAS i piani e programmi A) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l'approvazione, l'autorizzazione, l'area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, III e IV del presente decreto; b) per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d'incidenza ai sensi dell'articolo 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni.

94 Rapporto tra la VAS e le procedure di pianificazione Art. 15. Valutazione del rapporto ambientale e degli esiti i risultati della consultazione 1. L'autorità competente, in collaborazione con l'autorità procedente, svolge le attività tecnico-istruttorie, acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata, nonché le osservazioni, obiezioni e suggerimenti (…) ed esprime il proprio parere motivato entro il termine di novanta giorni a decorrere dalla scadenza di tutti i termini di cui all'articolo 14. (…). 2. L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 (…) alle opportune revisioni del piano o programma. Art. 11, co. 5 La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.

95 T.A.R. Abruzzo Pescara Sez. I, , n. 51 La valutazione ambientale strategica (VAS) non costituisce un sub-procedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma un semplice passaggio endoprocedimentale che si concreta nell'espressione di un parere di verifica della sostenibilità ambientale della pianificazione. Indicazioni dalla norma: Motivazione Prima di approvazione Dire di modiufica con vedi articolo cons stato Endoprocedim diverso VIA …

96 TAR Lombardia Milano Sez. II, Sent., , n la scelta di escludere dalla VAS gli atti che non costituiscono variante al PRG trova una giustificazione nella funzione e nella natura della stessa VAS, che costituisce un atto di valutazione interno al procedimento di pianificazione, cioè una valutazione degli effetti ambientali conseguenti alla esecuzione delle previsioni ivi contenute. Proprio perché la VAS si colloca "al livello di macroterritorio", tendente ad esaminare gli impatti strategici delle scelte di pianificazione, essa si differenza della VIA, che opera a livello di uno specifico progetto. Da ciò discende che va esclusa la necessità di una valutazione strategica, quando lo strumento attuativo non ha modificato la disciplina di pianificazione e programmazione.

97 A seguito delle modifiche apportate dal d.lgs. 128/2010, il parere VAS deve essere tenuto in considerazione nella redazione del piano/programma da sottoporre ad approvazione. Il precedente testo normativo, al co. 2 dell’art. 15, invece, affermava che la revisione del piano alla luce del parere avveniva “ove necessario”: si dubitava quindi dell’efficacia vincolante (così R.Greco, VIA, VAS e AIA: queste sconosciute, amministrativa.it )

98 Sebbene la norma sanzioni con l’illegittimità espressamente solo la “assenza di VAS”, si può ritenere che “la stessa conseguenza, in termini di illegittimità, si deve collegare ai piani e ai programmi eventualmente in contrasto con i contenuti del parere di VAS” (V.Italia, 2012)

99 VAS e partecipazione Di rilievo le disposizioni in materia di “consultazione” durante il processo di VAS. Art. 13, co 5. La proposta di piano o di programma è comunicata, anche secondo modalità concordate, all'autorità competente. La comunicazione comprende il rapporto ambientale e una sintesi non tecnica dello stesso. (…) La proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale sono altresì messi a disposizione dei soggetti competenti in materia ambientale e del pubblico interessato affinché questi abbiano l'opportunità di esprimersi

100 Art. 14 Consultazione 1.Contestualmente alla comunicazione di cui all'articolo 13, comma 5, l'autorità procedente cura la pubblicazione di un avviso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana …. L'avviso deve contenere: il titolo della proposta di piano o di programma, il proponente, l'autorità procedente, l'indicazione delle sedi ove può essere presa visione del piano o programma e del rapporto ambientale e delle sedi dove si può consultare la sintesi non tecnica. 2. L'autorità competente e l'autorità procedente mettono, altresì, a disposizione del pubblico la proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale mediante il deposito presso i propri uffici e la pubblicazione sul proprio sito web. 3. Entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell'avviso di cui al comma 1, chiunque può prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni in forma scritta, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi..

101 QUINTA PARTE Pianificazione attuativa Piani integrati e complessi Urbanistica negoziata

102 Attuazione del PRG: considerazioni generali Nel sistema originario della L. Urbanistica il PRG trovava attuazione unicamente con i Piani Particolareggiati, di iniziativa pubblica. E’ con la legge ponte del 1967 che la lottizzazione viene ridisegnata.

103 La lottizzazione, che diviene “convenzionata”, si pone come alternativa al Piano Particolareggiato. Da tale modello “convenzionato” prenderanno spunto numerosi strumenti attuativi, sempre più basati sulla collaborazione pubblico-privato. Si tratta del fenomeno della urbanistica consensuale o per accordi: che trova le sue motivazioni: a) esigenza di raggiungere tramite la partecipazione del privato il miglior assetto del territorio b) possibilità di soddisfare la domanda di opere di urbanizzazione che le amministrazioni non sono in grado di finanziare (Stella Richter, 2010)

104 Si produce così un Capovolgimento del rapporto con il PRG, nel senso che non è più il piano regolatore a vincolare la fase attuativa, ma è l’attuazione a modificare, per quanto occorrente, il piano. Così determinandosi sempre più uno spostamento del peso del governo del territorio dal piano al progetto (Stella Richter, 2010) (sempre Stella Richter)

105 Piano particolareggiato e programma pluriennale di attuazione Il piano particolareggiato (PP) è lo strumento che nella L.1150/42 costituisce il sistema generale di esecuzione del PRG. Il piano pluriennale di attuazione (PPA) è invece la concreta previsione di azioni e programmi.

106 Il PP Iniziativa comunale Specificano con prescrizioni di dettaglio le indicazioni del PRG Hanno ad oggetto porzioni limitate di territorio

107 Art. 13. L- 1150/42 Contenuti dei piani particolareggiati (abrogato dall'art. 58 del d.P.R. n. 327 del 2001, limitatamente alle norme riguardanti l’espropriazione) 1. Il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona e debbono inoltre essere determinati : - le masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze; - gli spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico; - gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a bonifica edilizia; - le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel piano; - gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare o da vincolare; - la profondità delle zone laterali a opere pubbliche, la cui occupazione serva ad integrare le finalità delle opere stesse ed a soddisfare prevedibili esigenze future.

108 Il procedimento di formazione segue l’iter 1.schema di piano – 2.adozione – 3.pubblicazione – 4.osservazioni – 5.approvazione L’approvazione contiene il termine di validità del piano (entro cui “attuare” lo stesso) nonché quello per le espropriazioni previste. TAR Veneto, II, n. 373 la mancata fissazione di un termine, non rende illegittimo il Piano Particolareggiato, la cui validità deve ritenersi di durata decennale (Cons. Stato sez. VI, 9 marzo 2005, n. 985; Tar Campania, 11 gennaio 2008, n. 158; Tar Umbria 7 dicembre 2001, n. 650).

109 TAR Campania, V, , n L'art. 17 della Legge 17 agosto 1942 n è da intendersi nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l'esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria; pertanto va certamente censurato l’operato dell’Amministrazione che ha proseguito in una sequenza procedimentale indiscutibilmente viziata, rilevando – dopo la scadenza del termine decennale di efficacia del piano particolareggiato – la illegittimità degli espropri previsti dal piano per la realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria ove, come nella fattispecie, non si versi in ipotesi in cui la possibilità di utilizzare uno strumento di pianificazione ad iniziativa privata (come la lottizzazione) permette al privato di superare ogni possibile inerzia dell'Amministrazione nella determinazione delle condizioni idonee a rendere possibile l'edificazione dell'area.

110 Evoluzione degli strumenti attutivi Il “modello” del PP, caratterizzato da un’impronta, dirigista (l’iniziativa pubblica, la necessità di procedere con le espropriazioni), è stato via via “abbandonato” per lasciare il campo ad altri strumenti attuativi più duttili dove l’iniziativa e la collaborazione del privato assumono maggiore valore: piani di lottizzazione, piani di edilizia economica e popolare, piani di recupero etc

111 … il “nuovo” piano particolareggiato nel Decreto Sviluppo Importanti novità in merito alla disciplina del PP sono state introdotte dal DL 70/11 Ultrattività del piano particolareggiato e iniziativa privata: Decorsi 2 anni dal termine di esecuzione, in presenza di un interesse dell’A. di dotare le aree di infrastrutture e servizi il Comune accoglie proposte di iniziativa privata (non in “variante” di destinazioni d’uso)

112 Si può parlare del superamento del pp di iniziativa pubblica (V. Italia, 2012) Il Legislatore ha anche previsto semplificazioni amministrative per l’ipotesi di pp “di iniziativa” privata: è sufficiente una sola deliberazione, senza adozione- deposito-osservazioni-approvazione.

113 Il piano di lottizzazione Disciplinato dall’art. 28 della L. 1150/42 … fino a quando non sia stato approvato il piano particolareggiato di esecuzione, la lottizzazione di terreno a scopo edilizio può essere autorizzata dal Comune … L’iniziativa è dei privati.

114 Per “lottizzazione edilizia” si intende qualsiasi utilizzazione dei suoli che, indipendentemente dall’entità del frazionamento fondiario e dal numero dei proprietari prevede la realizzazione contemporanea di più edifici che postulino la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria necessarie all’insediamento [Circolare Min. LL.PP. 3210/1967]

115 La convenzione di lottizzazione Art. 28, co. 5 L ’autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda: 1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria…, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n 2; 2) l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; …;

116 3) i termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere di cui al precedente paragrafo ; 4) congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione. La convenzione deve essere approvata con deliberazione consiliare nei modi e forme di legge. Il rilascio delle licenze edilizie nell’ambito dei singoli lotti è subordinato all’impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relative ai lotti stessi.

117 Piano di lottizzazione (in generale: strumento attuativo) e urbanizzazione: quando si può prescindere dallo strumento attuativo per ottenere il titolo edilizio? T.A.R. Lazio Latina, Sezione I, 2 luglio 2012, n. 529 Il principio per il quale si può prescindere, nelle zone già urbanizzate, dall’obbligo dello strumento attuativo, è di applicazione eccezionale e, più in dettaglio, si applica solo all’ipotesi (appunto eccezionale) della sussistenza di una situazione di fatto che consenta con sicurezza di fare a meno dello strumento attuativo, oggettivamente non più necessario per essere stato già pienamente conseguito il risultato cui tale strumento è finalizzato, nel senso di una già raggiunta completezza del sistema infrastrutturale di comparto (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 6 dicembre 2010, n , dove si evidenzia come ogni altra soluzione avrebbe il torto di trasformare lo strumento attuativo in un atto sostanzialmente facoltativo).

118 Siamo di fronte ad un principio di effettività della norma, cioè alla necessità che lo strumento attuativo – lottizzazione, che appesantisce l’esercizio dello ius aedificandi sia utilizzato con appropriatezza e non sia un evento solo formale. Più in generale, la ratio è che il rilascio di un titolo edilizio presuppone l’indefettibile esistenza o previsione vincolante di proporzionate relazioni di servizio tra fondo e rete di urbanizzazione dell’area. (Gatto Costantino – Savasta, 2012)

119 Il “lotto intercluso” Consiglio di Stato, Sezione IV, 27 ottobre 2011, n L’esonero dalla previa formazione dello strumento di pianificazione attuativa pur contemplato dal piano regolatore generale comunale può avvenire riguardo nell’ipotesi del c.d. “lotto intercluso”, nel quale – per l’appunto - nessuno spazio si rinviene per un’ulteriore pianificazione (…) e che va conseguentemente identificato quale lotto residuale ubicato in area completamente urbanizzata (….), fermo restando che …. può essere al caso considerato intercluso anche il lotto affacciante sulla pubblica via e compreso tra edifici che sorgono su almeno due lati (….). La giurisprudenza, pertanto, …., correntemente afferma che a’sensi dell’art. 9 del T.U. approvato con D.P.R. 8 giugno 2001 n. 380, nella aree per le quali non sono stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi di quello generale è inibita qualsiasi attività edilizia, a meno che questa non debba essere svolta all’interno di un lotto intercluso (….), precisando peraltro, allo stesso tempo, che la relativa fattispecie costituisce una deroga eccezionale al divieto per le amministrazioni comunali di rilasciare un permesso di costruire in assenza della preventiva approvazione dei piani attuativi previsti dallo strumento urbanistico generale (così, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2010 n. 3699).

120 Non è comunque sufficiente un qualunque stadio d’urbanizzazione di fatto per eludere l’obbligatorietà della pianificazione attuativa, essendo - semmai – doveroso il ricorso a quest’ultima fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree compromesse o urbanizzate (cfr. al riguardo Cons. Stato, Sez. V, 6 ottobre 2000 n. 5326), e fermo altresì restando che (Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2010 n. 3699). l’Amministrazione Comunale, prima di assentire l’edificazione diretta nel presupposto della sussistenza del lotto intercluso, deve accertare, motivando adeguatamente sul punto, che la pianificazione esecutiva non conservi un’utile funzione e non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel piano regolatore generale

121 Gli altri piani attuativi E’ possibile distinguere tra strumenti attuativi più risalenti (sul modello dei già esaminati PP e PdL) e strumenti attuativi di più recente formazione (Gatto Costantino – Savasta, 2012)

122 I primi enfatizzano la funzione pianificatoria di matrice pubblica: piani di recupero, piani di zona di edilizia economica e popolare, piani degli insediamenti produttivi Hanno come denominatore comune la pianificazione in una logica di intervento autoritativo: l’Amministrazione programma lo sviluppo (commerciale/industriale: PIP) o promozione sociale e perequazione (PEEP e p. di recupero): strumenti attuativi “di zona” (Borbio – Vallerga, 2010).

123 Nella pianificazione di seconda generazione le forme di intervento sono connotate per una diversa relazione pubblico privato (la già menzionata “urbanistica consensuale”) La pianificazione non si limita a dare esecuzione al prg (come rilevato nelle considerazioni introduttive, citando Stella Richter).

124 L’oggetto della pianificazione attuativa si specializza e si estende a più settori di intervento, che si integrano fra loro in una visione unitaria del territorio, con particolare attenzione alle attività produttive e ai riflessi economici del governo del territorio. Acquistano rilievo il recupero urbano e la valorizzazione dei quartieri. (Gatto Costantino – Savasta, 2012)

125 I PIANI DI RECUPERO La l. 457/78 ha disciplinato per la prima volta gli interventi di recupero del patrimonio edilizio degradato. T.A.R. Campania Napoli, Sezione II, 29 novembre 2011 Il piano di recupero … "è per sua natura finalizzato ad organizzare razionalmente ed esteticamente il patrimonio edilizio preesistente, avendo come connotazione tipica – che ne individua anche i limiti oggettivi – quella di disciplinare la conservazione, ricostruzione e riutilizzazione del patrimonio preesistente" (Consiglio di Stato, Sezione IV, 5 marzo 2008 n.922). Invero, il piano di recupero è notoriamente, sotto il profilo giuridico, uno strumento urbanistico sostanzialmente attuativo delle scelte urbanistiche primarie contenute nel piano regolatore generale ed è quindi equivalente al piano particolareggiato, dal quale si differenzia in quanto finalizzato, piuttosto che alla complessiva trasformazione del territorio, al recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente con interventi rivolti alla conservazione, ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso (….).

126 Procedura fasi principali -Individuazione zone di recupero (degrado edilizio e carenza infrastrutturale) -Perimetrazione (individuazione degli immobili, delle aree, dei complessi, per i quali il rilascio del titolo edilizio è subordinato alla formazione del PR) -Formazione dei PR (iniziativa pubblica o privata) -Rilascio dei permessi di costruire

127 Art. 27. Individuazione delle zone di recupero del patrimonio edilizio esistente 1. I comuni individuano, nell'ambito degli strumenti urbanistici generali, le zone ove, per le condizioni di degrado, si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Dette zone possono comprendere singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree, nonché edifici da destinare ad attrezzature. 2. Le zone sono individuate in sede di formazione dello strumento urbanistico generale ovvero, per i comuni che, alla data di entrata in vigore della presente legge ne sono dotati, con deliberazione del consiglio comunale

128 Art. 30. Piani di recupero di iniziativa dei privati 1. I proprietari di immobili e di aree compresi nelle zone di recupero, rappresentanti, in base all'imponibile catastale, almeno i tre quarti del valore degli immobili interessati, possono presentare proposte di piani di recupero. 2. … 3. La proposta di piano è adottata con deliberazione del consiglio comunale unitamente alla convenzione contenente le previsioni stabilite dall'art. 28, comma quinto, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni. 4. La proposta di piano deve essere pubblicata, ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, con la procedura prevista per i piani particolareggiati. 5. I piani di recupero di iniziativa dei privati diventano efficaci dopo che la deliberazione del consiglio comunale, con la quale vengono decise le opposizioni

129 I PEEP (piani di zona per edilizia popolare) Disciplinato dalla l. 167/1962 E’ uno s.a. equiparato dalla legge al piano particolareggiato Elementi costitutivi: rete stradale e delimitazione degli spazi di interesse pubblico (impianti, opere ed edifici)

130 Suddivisione in lotti delle aree Efficacia di 18 anni Il PEEP deve necessariamente essere inquadrato nello strumento urbanistico generale, al fine di evitare che l’edilizia economica e popolare risulti una pianificazione avulsa e settoriale. Determina effetti espropriativi delle relative aree

131 T.A.R. Liguria, Sezione I, 10 dicembre 2008, n Il PEEP è espressione al massimo grado dell’impronta razionalistica cui obbediva la pianificazione urbanistica nel secolo appena trascorso. Alla zonizzazione del territorio s’associa infatti, figlia della stessa pretesa (deterministico-illuminista) di governo dello sviluppo futuro del tessuto socio-urbano, la predeterminazione - secondo un’inflessibile legge di causalità - del fabbisogno abitativo da soddisfare entro l’arco di un decennio in favore delle classi meno abbienti. Il piano dell’edilizia economica e popolare è dunque ad un tempo piano e programma d’interventi: pianificazione del territorio e programma delle opere sono pertanto strutturalmente e teleologicamente interdipendenti. L’una è in funzione dell’altra; quest’ultima, a sua volta, è causa (di legittimità) della prima: solo nell’unità organica e funzionale realizzano la finalità pubblicistica socio abitativa avuta di mira.

132 Il Piano degli insediamenti produttivi (PIP) Il PIP è un PP avente ad oggetto aree destinate ad interventi produttivi dai PRG E’ un piano speciale con finalità di reperimento e predisposizione di aree per le attività produttive, tramite lo strumento espropriativo.

133 Rilevante anche la funzione di programmazione e promozione dell’iniziativa industriale, che tende all’armonizzazione della stessa nel contesto urbano. Cons. Stato, IV, , n. 144 Il piano per insediamenti produttivi è non solo e non tanto uno strumento di pianificazione urbanistica nel senso tradizionale, quanto e soprattutto uno strumento di politica economica, perché ha la funzione di incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo politico, previa espropriazione ed urbanizzazione, le aree occorrenti per il loro impianto o la loro espansione.

134 TAR Campania, Napoli, III, 10 aprile 2007, n La determinazione dell’Amministrazione di individuare i terreni rientranti nell’area del piano degli insediamenti produttivi deve essere necessariamente assistita da una congrua motivazione, la quale faccia riferimento alle esigenze di pubblico interesse che non potrebbero essere altrimenti dimostrando nel contempo l’idoneità del piano soddisfatte, - che non è soltanto uno strumento di pianificazione urbanistica, ma soprattutto di politica economica - ad apportare un incremento di ricchezza per l’intero sistema economico, non potendo lo strumento espropriativo in esame essere utilizzato semplicemente per consentire a singoli imprenditori - più o meno individuati o individuabili al momento dell’adozione del piano - di ricavare maggiori profitti dai loro investimenti.

135 PROGRAMMI COMPLESSI La più recente legislazione ha introdotto politiche di riqualificazione urbana. Realizzata con strumenti intersettoriali. I “programmi complessi” sono: -Programmi integrati di intervento – PII -Programmi di recupero urbano – PRU -Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio - PRUSST

136 Programmi integrati di intervento art. 16 della L. 179/92 1. Al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i comuni promuovono la formazione di programmi integrati. Il programma integrato è caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati. 2. Soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o associati fra di loro, possono presentare al comune programmi integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana ed ambientale”.

137 In sintesi: -Pluralità di funzioni -Integrazione di diverse tipologie di intervento, comprese opere di interesse pubblico -Incidenza sulla riorganizzazione urbana -Possibile concorso di operatori e risorse finanziarie pubbliche e private

138 In dottrina è così stato chiarito che “il programma integrato agisce, in breve, ai fini della riconversione di intere parti del territorio comunale che risultino obsolete o degradate rispetto allo sviluppo urbano emergente” (P.Urbani – S.Civitarese Matteucci, Diritto Urbanistico, 2010).

139 Quanto alla funzione, i PII, devono mirare a “regolare e realizzare processi di ristrutturazione urbanistica al fine di riqualificare aree già edificate e dismesse caratterizzate da situazioni di profondo degrado edilizio, urbanistico ed ambientale” (così A. Chierichetti, Riqualificazione urbana e pianificazione urbanistica, Riv. Giur. Urbanistica, 1/99).

140 TAR, Lazio, Sez. II bis, , n “tali programmi sono definiti comunemente come strumenti urbanistici di secondo livello, connotati di finalità proprie e peculiari rispetto a tutti gli altri strumenti urbanistici attuativi, posto che hanno come finalità primaria quella di convogliare l’iniziativa pubblica e quella privata - anche economica con risorse finanziarie pubbliche e private - verso obiettivi di riqualificazione con una propria specifica disciplina, (…) Detti strumenti hanno una propria e specifica disciplina, che in considerazione della ampia portata della riorganizzazione urbana (per estensione e rilievo) cui tendono, svolgono la funzione di un piano speciale con ampia possibilità di derogare alle stesse prescrizioni di PRG (….).

141 I Programmi integrati d’intervento propongono così un nuovo tipo di urbanistica nascente da un accordo tra più parti (pubbliche e private), c.d. urbanistica contrattata o consensuale, disciplinata in via generale dalla L , n. 179 e, a livello regionale, dalla L.R. n. 22 del 1997, secondo la quale il Programma integrato costituisce un piano attuativo dello strumento urbanistico generale (art.1, comma 2)”.

142 Posto, quindi, che si versa nel campo della c.d. urbanistica concertata il punto “critico” è senz’altro quello di individuare dei criteri idonei a verificare se nella operazione posta in essere tramite il Piano Integrato di Intervento si realizzi, oltre che la finalità del privato anche l’interesse pubblico avuto di mira dall’Amministrazione comunale di volta in volta. In tale prospettiva, un particolare elemento da valutare è quello del rapporto tra la “nuova edificazione” e la natura di “recupero” urbanistico e ambientale dell’esistente.

143 Consiglio di Stato, Sez. IV, , n proprio perché caratterizzati da una pluralità di funzioni, e quindi proprio perché non mirano solo al recupero e risanamento dell’esistente ma più in generale alla riqualificazione anche ambientale del contesto urbano, questi programmi si differenziano da altri strumenti quali, in particolare, i piani di recupero di cui all’art. 28 della legge n. 457 del 1978, rispetto ai quali possono comportare “anche” nuova edificazione. Imprescindibili esigenze logiche, prima ancora che testuali, impongono allora di ritenere che, nel disegno del Legislatore nazionale, la funzione specifica demandata al programma integrato presuppone un rapporto strutturale di proporzionalità tra le preesistenze da riqualificare e i nuovi volumi da edificare, oltrepassato il quale viene meno la causa tipica dell’istituto: il quale risultereebbe in definitiva utilizzato per il perseguimento di fini di governo del territorio che esorbitano da quelli specificamente prefissati”.

144 In base a tali principi il CdS ha ritenuto che il programma contestato – nella misura in cui consente la decuplicazione delle volumetrie esistenti, sostituendo il vecchio edificio scolastico con una struttura alberghiera e con un grande centro commerciale – altera i connotati funzionali specifici del P.I.R.U.E.A. come sopra individuati, piegando questo strumento attuativo al perseguimento di fini urbanistico-edilizi che possono ben corrispondere a quell’interesse pubblico che solo alle Amministrazioni procedenti spetta di individuare, ma che restano estranei al perimetro di questo peculiare programma. In termini piani, ben può ammettersi che il Programma – come sottolinea il comune – possa risultare legittimo anche se comporta il 100% di nuova edificazione: ma un incremento dell’edificato dieci volte superiore a tale percentuale costituisce sintomo obiettivo di un improprio utilizzo del P.I.R.U.E.A. in luogo degli altri strumenti all’uopo previsti dall’ordinamento urbanistico.

145 PROGRAMMI DI RECUPERO URBANO Disciplinati dall’art. 11 L. 493/1993. Previsione di un insieme sistematico di opere da realizzarsi con il concorso di risorse pubbliche e private, finalizzate a -realizzazione, manutenzione, ammodernamento urbanizzazioni primarie -Edificazione di completamento e integrazione dell’esistente -Inserimento di arredo urbano, manutenzione, restauro, ristrutturazione edilizia

146 PROGRAMMI DI RIQUALIFICAZIONE URBANA (E DI SVILUPPO SOSTENIBILE DEL TERRITORIO) Disciplinati da art. 2 L. 179/92, attuato da DM Tramite i finanziamenti disposti dalla L. 179/92 i programmi di r.u. avviano il recupero edilizio e funzionale di contesti urbani identificati tramite proposte unitarie relative a: -Parti di opere di urbanizzazione -Interventi di edilizia non residenziale che migliorino la qualità della vita -Edilizia residenziale che inneschi riqualificazione

147 Le disponibilità finanziarie non utilizzate per i programmi di riqualificazione urbana, sono state trasferite ai p. di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio Concernono i sistemi metropolitani con criticità infrastrutturali e riguardano -Realizzazione e adeguamento di attrezzature necessarie a promuovere sviluppo sostenibile -Realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate all’ampliamento/realizzazione di insediamenti produttivi e alla riqualificazione di aree urbane degradate

148 Gli «accordi» (art. 11 ) Art. 11 (Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento) 1. In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’articolo 10, l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo. 148

149 Si distinguono quindi: ACCORDI INTEGRATIVI : che determinano il contenuto del provvedimento ACCORDI SOSTITUTIVI: l’accordo sostituisce del tutto il provvedimento Si parla, inoltre, anche di ACCORDI PROCEDIMENTALI: che si inseriscono all’interno del procedimento

150 La norma sembra presupporre un procedimento già pendente: il riferimento è a proposte od osservazioni ex art. 10 (che disciplina i «Diritti dei partecipanti al procedimento»). A tal proposito ha rilevato Cons. St., Sez. VI, 2636/2002 non vi può essere accordo senza che vi sia stato avvio del procedimento, per cui può senz’altro dirsi che non possono concludersi accordi al di fuori e prima dell’avvio del procedimento e che non siano espressione della partecipazione procedimentale tesa a stabilire nel caso concreto quale sia l’interesse pubblico In dottrina non manca però chi ritiene tale posizione eccesivamente «rigida»: in fondo – si sostiene – se si perviene ad un accordo un «procedimento» esiste … (BASSI) 150

151 L’accordo ha come fine la determinazione del contenuto discrezionale del provvedimento (o la sostituzione dello stesso). Tuttavia parte della giurisprudenza ritiene applicabile lo strumento dell’accordo anche in fattispecie dove non esiste una vera e propria «discrezionalità». Cons. St. IV 6344/2007 anche nel caso di procedimenti finalizzati alla adozione di provvedimenti di natura sostanzialmente vincolata, come le autorizzazioni in materia edilizia, sussistono fasi in cui l’Amministrazione deve esercitare poteri chiaramente discrezionali - …- quanto meno sotto il profilo tecnico, attinenti al “quantum”, al “quomodo” ed al “quando” degli adempimenti da eseguire, e quindi risulta pienamente configurabile la stipulazione di un opportuno accordo procedimentale, trattandosi di un vero e proprio strumento di semplificazione, idoneo a far conseguire a tutte le parti un’utilità ulteriore rispetto a quella che sarebbe consentita dal provvedimento finale 151

152 Forma e «procedimento»: (Co 2) Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. (co. 4 bis) A garanzia dell'imparzialità e del buon andamento dell'azione amministrativa, in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi, la stipulazione dell'accordo è preceduta da una determinazione dell'organo che sarebbe competente per l'adozione del provvedimento. 152

153 Disciplina: (Co. 2) Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. (…) (co. 4) Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. 153

154 La valutazione della «compatibilità» dei principi civilistici con gli accordi ex art. 11 è problematica: la giurisprudenza insegna che occorre guardare alla singola fattispecie, avendo di mira il particolare interesse pubblico tutelato (ad es. Cons. St., VI 3490/2004). In merito al recesso da parte della p.a. si segnala la differenza con la revoca del provvedimento: questa è ammessa, oltre che per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, anche per mutamento della situazione di fatto” e “nuova valutazione dell’interesse pubblico originario”: il potere di recesso è più limitato di quello di revoca. 154

155 L’accordo di programma Art. 34 TUEL co. 1 Per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti …

156 … il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull'opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento.

157 Co. 4. L'accordo, consistente nel consenso unanime del presidente della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco ed è pubblicato nel bollettino ufficiale della regione. L'accordo, qualora adottato con decreto del presidente della regione, produce gli effetti della intesa di cui all'articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, determinando le eventuali e conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici e sostituendo le concessioni edilizie, sempre che vi sia l'assenso del comune interessato. 5. Ove l'accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza.

158 Consiglio di Stato, Sezione IV, 6 maggio 2008, n L’accordo di programma (la cui finalità è quella di semplificare ed accelerare l’azione amministrativa mediante l’esame contestuale dei vari interessi pubblici di volta in volta coinvolti) consiste nel consenso unanime delle amministrazioni interessate circa un quid (opera, progetto o intervento) da realizzare (Cons. Stato, IV Sez., n. 2411/06; n. 4206/01; n. 3403/03). Tale consenso si forma progressivamente attraverso fasi successive che (…) sono scandite da atti o deliberazioni degli Enti e delle Amministrazioni interessati e si perfeziona con la conclusione (ossia con la sottoscrizione) dell’accordo di programma, che può dirsi cos’ completo e perfetto (…). Trattasi, dunque, di atti di programmazione attuativa, finalizzato alla definizione ed attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento, che richiedono per la loro completa realizzazione, l’azione integrata di Comuni, Province e Regioni (ed, eventualmente, anche di altri soggetti pubblici o privati).

159 In materia urbanistica, l’accordo di programma costituisce uno strumento di urbanistica negoziata (Cons. St., IV, , n. 3757) Esso può essere ricondotto, in termini generali, al disposto dell’art. 15 della L. 241/90 (c.d. ACCORDI ORGANIZZATIVI) Art. 15 (Accordi fra pubbliche amministrazioni) Anche al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 14, le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’articolo 11, commi 2 e 3.

160 Negoziazione e funzione urbanistica Si può constatare – come detto – che numerosi strumenti, soprattutto nell’ambito della c.d. programmazione complessa, prima esaminata, avvengano mediante l’incontro del consenso tra PA e privato (si pensi ad es. al PII). Anche altre fattispecie: il negozio con il quale il privato, anziché subire l’espropriazione, cede volontariamente un lotto, nonché agli istituti perequativi.

161 L’art. 13 della L. 241/90: un “limite” agli accordi in materia di pianificazione urbanistica? Art. 13 L. 241/90 Art. 13 (Ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione) 1. Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione.

162 L’esclusione è “apparente” (Urbani – Civitarese Matteucci, 2010). - la disciplina “particolare” dell’urbanistica è di competenza delle Regioni, le quali nel normare i procedimenti devono tenere conto dei principi desumibili dalla L. 241 (quindi anche il principio negoziale ex art. 11)

163 - la legislazione urbanistica già conosce e disciplina espressamente accordi aventi ad oggetto la pianificazione attuativa (che la dottrina riconduce comunque all’art. 11) - inoltre (Assini – Mantini, 2007), l’art. 13 si riferirebbe solo alle norme in materia di partecipazione e non all’attività negoziale della p.a.


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