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1 Agricoltura & Sviluppo Rurale. 2 Nella Comunicazione del 1988 "Il futuro del mondo rurale", la Commissione dell’Unione Europea definisce le basi delle.

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1 1 Agricoltura & Sviluppo Rurale

2 2 Nella Comunicazione del 1988 "Il futuro del mondo rurale", la Commissione dell’Unione Europea definisce le basi delle politiche comunitarie in materia di agricoltura e sviluppo rurale partendo dal presupposto che "…le nozioni di spazio o di mondo rurale vanno ben oltre una semplice delimitazione geografica e si riferiscono a tutto un tessuto economico e sociale comprendente un insieme di attività alquanto diverse...agricoltura, artigianato, piccole e medie industrie, commercio, servizi.".

3 3 La riscoperta del tema della ruralità come categoria più ampia dell’agricoltura moderna, che tende a diversificarsi ed ampliare le sue potenzialità, ha trovato conferma anche nella più recente "Carta Rurale Europea" elaborata dal Consiglio d’Europa ed approvata il 25 ottobre 1996 dal Parlamento Europeo.

4 4 Nella Carta, che rappresenta il documento di riferimento per la definizione dei caratteri e delle funzioni delle aree rurali e la base di partenza delle politiche comunitarie in materia di agricoltura e sviluppo di queste aree, lo spazio rurale è definito, come "il territorio costituito dallo spazio agricolo, destinato a usi diversi dall’agricoltura, in particolare all’insediamento o alle attività degli abitanti nell’ambito rurale".

5 5 Secondo il documento del Consiglio d’Europa, lo spazio rurale è caratterizzato da tutto un insieme di elementi che lo identificano. Tra essi appaiono determinanti i caratteri seguenti: la preponderanza dell’attività agricola nell’occupazione del territorio; la prevalenza degli spazi verdi liberi a vocazione ecologica; una bassa densità di popolazione; una ripartizione diffusa della proprietà; comunità o agglomerati abitativi di piccole dimensioni, che permettono una certa personalizzazione dei rapporti umani e la partecipazione diretta dei cittadini agli affari comuni; un’importanza relativamente maggiore delle attività del settore primario o comunque una relativa preponderanza delle professioni manuali e pratiche, implicante una polivalenza che favorisce l’autonomia e l’aiuto reciproco tra soggetti vicini; l’esistenza di un paesaggio naturale, trasformato dal lavoro umano e costituente per ciò patrimonio dell’umanità; una cultura locale o regionale basata su un saper vivere derivante solitamente dalla tradizione o dai costumi.

6 6 Lo spazio rurale così considerato assolve, nei confronti della società, una triplice funzione: -Economica, -Ecologica, -Sociale.

7 7 Dal punto di vista economico, se a tali aree viene attribuita principalmente una funzione relativa all’approvvigionamento della popolazione nel suo insieme e la produzione permanente di materie prime rinnovabili, lo spazio rurale rappresenta anche la sede di piccole e medie imprese industriali, artigiane e commerciali, come di produttori e fornitori di servizi, costituendo così il territorio necessario allo svolgimento di molte attività economiche che devono essere mantenute e sviluppate.

8 8 Allo stesso tempo, tali aree rappresentano l’ambiente adatto per numerosi biotopi, favorevoli alla conservazione, riproduzione ed insediamento della fauna selvatica, il luogo di conservazione della flora e del patrimonio forestale ed il quadro naturale di attività di svago e riposo. La funzione ecologica dello spazio rurale si concretizza allora nella salvaguardia dell’ambiente mediante un utilizzo sostenibile delle risorse naturali.

9 9 Infine, non può essere ignorata la funzione sociale dello spazio rurale che deve permettere e favorire lo sviluppo delle relazioni tra gli abitanti dell’ambiente rurale. Questo è sede di molteplici realtà associative aventi finalità economica, ecologica e culturale. La funzione sociale di tale spazio è complementare rispetto ai bisogni della popolazione abitante negli spazi urbani e costituisce il punto di convergenza dell’identità culturale risultante dal legame fra le tradizioni ed il territorio.

10 10 Dalla Comunicazione del 1988 alla Carta Rurale Europea ai più recenti indirizzi di programmazione economica a sostegno dell’agricoltura e dello sviluppo rurale dell’Unione Europea, si va, dunque, affermando una definizione comunitaria di "spazio rurale" multifunzionale, in grado di soddisfare bisogni diversi, non solo del mondo agricolo ma della società nel suo complesso.

11 11 Lo spazio rurale diviene così "elemento di impresa", di un’impresa che non è soltanto fisicamente collocata nello spazio rurale, ma che dello spazio rurale, nella sua triplice funzione economica ecologica e sociale, fa una delle sue essenziali e conformanti componenti

12 12 2. L’Europa rurale Lo spazio rurale europeo costituisce un insieme estremamente eterogeneo in termini di evoluzione demografica, densità di popolazione e strutture e condizioni economiche e sociali.

13 13 Accanto alle zone svantaggiate ed in declino caratterizzate da una bassa densità abitativa ed elevata dipendenza dall’agricoltura come fonte di occupazione, identità e modello di vita (regioni ob 1 della Spagna, Portogallo, Italia Meridionale, Grecia, Irlanda e Scozia settentrionale) sono presenti zone rurali incalzate dallo sviluppo moderno, ubicate vicino agli agglomerati urbani e alle principali arterie di comunicazione (Inghilterra sudorientale, triangolo Parigi-Bruxelles-Bonn), nelle zone pianeggianti (Paesi bassi, parte orientale del Regno Unito), nelle aree costiere (tratti della costa mediterranea, talune isole) e in quelle a rischio ambientale.

14 14 In totale lo spazio rurale costituisce ben l’80% del territorio dell’Unione Europea e nel complesso, sono circa nove milioni le persone che lavorano a tempo pieno nel settore agricolo, ma se si contano tutti coloro che sono in qualche modo legati alla terra la cifra sale a 18 milioni (CE 1991).

15 15 Accanto al fattore della rilevanza territoriale e demografica, numerosi avvenimenti verificatisi nel corso degli anni ’80 hanno contribuito alla decisione di attuare una politica comunitaria di sviluppo rurale: l’ampliamento della CEE che ha aggravato le disparità esistenti tra le diverse regioni europee rendendo necessario correggere tali squilibri tra le zone centrali industrializzate e la periferia rurale, quale condizione per la realizzazione del mercato unico; il forte aumento della produzione agricola comunitaria che ha rivelato la necessità di conformare alla realtà del mercato le politiche di incentivazione dell’agricoltura sino allora applicate e di diversificare le possibilità di reddito stimolando le tradizionali attività agricole e silvicole con attività d’altro tipo; l’esigenza di mantenere un sano equilibrio ecologico nelle zone rurali di fronte al diffondersi di un’agricoltura intensiva, dell’espansione del turismo, dello sviluppo dell’urbanizzazione, dell’inquinamento dell’acqua e del suolo e dei danni alla flora e alla fauna.

16 16 A fronte della crescita vertiginosa di produttività nel settore agricolo degli anni ’80, la Comunità ha iniziato ad intervenire su queste regioni, caratterizzate da un tasso di occupazione agricola molto alto e da una debolezza delle strutture produttive, con un’azione specifica che si traduce in un approccio integrato. Le misure di sostegno sono sempre più rivolte ad una pluralità di soggetti, agricoltori e non agricoltori ed ad una molteplicità di iniziative il cui elemento unificatore è quello della dimensione regionale.

17 17 Le politiche strutturali attuali rappresentano il risultato di una sostanziale evoluzione degli indirizzi di programmazione economica della Comunità sia sul fronte degli obiettivi da conseguire che degli strumenti utilizzati per rendersi rispondenti alle diverse esigenze. Dalla loro originaria versione di politiche rivolte esclusivamente alle imprese agricole, verso la metà degli anni ’80 esse si inseriscono nel contesto più ampio della strategia complessiva di sviluppo delle aree rurali.

18 18 I primi segnali di questi cambiamenti sono identificabili nei Programmi Integrati Mediterranei (PIM) del 1985 che rappresentano il primo tentativo di adozione di un approccio territoriale e integrato allo sviluppo.

19 19 Tuttavia, il passo più significativo nella impostazione delle politiche strutturali, in parte anticipato dall’Atto Unico Europeo del ‘86 si realizza nel periodo , con la prima fase della Riforma dei Fondi Strutturali e con il pacchetto dei regolamenti applicativi. In perfetta sintonia con la nuova ispirazione relativa alle zone rurali delineata nella Comunicazione della Commissione il "Futuro del mondo rurale" del 1988 la Riforma introduce nuovi obiettivi e dispositivi originali nella definizione delle strategie di intervento.

20 20 Accertata la rigidità funzionale della Politica Agricola Comunitaria tradizionale la Comunità Europea comincia a guardare fuori dall’azienda agricola, ad attività rurali e di distretto, che se incentivate ben possono rappresentare strumenti di rafforzamento del settore agricolo. Si introduce un approccio territoriale degli interventi strutturali, con il loro inserimento nel quadro più ampio delle politiche di sviluppo regionale; si afferma il principio di programmazione di medio-lungo periodo, si introduce la concentrazione su determinati obiettivi territoriali.

21 21 In particolare, nell’ambito delle politiche strutturali rivolte al sistema agricolo vengono individuati l’obiettivo dello sviluppo e dell’adeguamento delle regioni in ritardo di sviluppo (obiettivo 1) e la promozione dello sviluppo rurale, in termini di accelerazione dell’adeguamento delle strutture agrarie (obiettivo 5b) e dello sviluppo e adeguamento strutturale delle zone rurali; si impone il principio del partenariato, ovvero la concertazione continua tra UE, Stato e Regioni, sia nell’impostazione dei programmi che nella loro realizzazione.

22 22 Nella seconda fase di Riforma dei Fondi che prende avvio nel 1993, il processo di cambiamento nell’impostazione delle politiche si è ulteriormente consolidato nella definizione dei principi, nei dispositivi utilizzati e nella dotazione delle risorse finanziarie.

23 23 Durante questo periodo le risorse comunitarie per interventi a finalità strutturale stanziate per il periodo sono state fissate in circa 130 miliardi di ecu, pari a circa il doppio degli stanziamenti previsti per la precedente fase

24 24 Con la Dichiarazione di Cork - elaborata nel novembre 1996 durante la Conferenza Europea sullo sviluppo rurale riunitasi a Cork in Irlanda -, si definisce un programma d’azione delle iniziative della Commissione Europea nell’ambito delle politiche per le aree rurali.

25 25 Secondo il documento, lo sviluppo rurale sostenibile deve essere posto all’inizio dell’Agenda dell’Unione Europea e deve diventare il principio fondamentale che sostiene tutta la politica rurale nell’immediato futuro e dopo l’allargamento ai Paesi candidati ad entrare nell’Unione. In questo contesto, viene sottolineato che occorre una strategia di sviluppo integrato che riconosca il ruolo multifunzionale dell'agricoltura e l'importanza di mantenere un ambiente rurale vivibile.

26 26 Dall’incontro di Cork emerge chiaramente che l’obiettivo fissato per la politica rurale deve essere quello di arginare l’esodo rurale, combattere la povertà, promuovere l’occupazione e le pari opportunità e rispondere alle crescenti richieste in materia di qualità, salute, sicurezza, sviluppo personale e tempo libero nonché migliorare il benessere delle popolazioni rurali.

27 27 Per il raggiungimento di tali scopi la politica rurale deve basarsi su un approccio integrato, che comprenda nello stesso quadro giuridico l’adeguamento e lo sviluppo dell’agricoltura, la diversificazione economica, in particolare le piccole e medie imprese e i servizi rurali, la gestione delle risorse naturali, il potenziamento delle funzioni ambientali e la promozione della cultura, del turismo e delle attività ricreative.

28 28 Il sostegno alla diversificazione delle attività socioeconomiche deve basarsi sulla creazione di dispositivi in favore di iniziative private e collettive capaci di svilupparsi autonomamente. Nell'aprile 1997 dal Forum europeo sulla coesione economica e sociale è, d'altra parte, emersa l'esistenza di rilevanti differenziali di sviluppo all'interno dell'Unione, in termini di gap tra redditi agricoli ed extragricoli, tra aree urbane e rurali e, all'interno del mondo agricolo, tra sostegni ai diversi prodotti, nonché tra sostegni ai grandi produttori e ai piccoli produttori.

29 29 Proprio sulla base di questi presupposti si attendeva da parte della Commissione una proposta che, sulla base degli obiettivi annunciati, fosse rivolta a ridurre gli squilibri esistenti e a favorire una reale coesione economica e sociale. Nel marzo 1998, infatti, con il Documento programmatico Agenda 2000 la Commissione ha definito la propria posizione sulla direzione da imprimere alle politiche comunitarie nel periodo successivo al 2000.

30 30 Di fronte a esigenze quali la prossima entrata nell’Unione Europea di nuovi paesi a forte vocazione agricola, la necessità di rendere l’agricoltura europea sempre più competitiva e più rispondente alla domanda di prodotti di qualità e di salvaguardia ambientale, nonché il bisogno di promuovere nuovi processi di sviluppo che contribuiscano a mantenere la vitalità delle comunità rurale, l’Unione Europea traccia le linee di una ulteriore profonda riforma per il settore agricolo-rurale.

31 31 Agenda 2000, confermando le tendenze alla base del processo di riforma di un nuovo modello agricolo, interviene, in primo luogo, definendo gli obiettivi assegnati alla PAC: aumento della competitività dell’agricoltura europea sui mercati interni ed internazionali; garanzia di sicurezza e qualità degli alimenti; garanzia di un equo tenore di vita per la popolazione agricola e di stabilità dei redditi agricoli; integrazione degli obiettivi ambientali nella PAC e promozione di un’agricoltura sostenibile; creazione di fonti di occupazione e reddito alternative per gli agricoltori; semplificazione della normativa agricola dell’UE.

32 32 Coerentemente con i nuovi obiettivi della PAC emergono le nuove finalità di impiego dei Fondi strutturali alla base di una nuova politica di sviluppo rurale in Europa. In tale nuova prospettiva, lo sviluppo rurale non sarà più solo un elemento della politica di coesione economica e sociale, ma diverrà una politica che accompagnerà ed integrerà le strategie a sostegno dei mercati agricoli.

33 33 La riforma proposta dalla Commissione in Agenda 2000, infatti, tende a consolidare un modello agricolo basato su: un’agricoltura competitiva, capace di affrontare progressivamente il mercato mondiale, garantendo al contempo un equo tenore di vita e un reddito stabile agli agricoltori; un’agricoltura sostenibile e di qualità, dai metodi produttivi rispettosi dell’ambiente, atti a fornire prodotti di qualità che soddisfino le esigenze dei consumatori; un’agricoltura al servizio di zone rurali vive e dinamiche, la cui finalità non è solo produrre, ma anche mantenere campagne attivi e dinamiche, nonché preservare la qualità dello spazio rurale e del paesaggio.

34 34 Le linee programmatiche contenute in Agenda 2000 sono state confermate nell'accordo raggiunto nel marzo 1998 dal Consiglio Europeo di Berlino, introducendo profonde novità nella politica strutturale dell'Unione. In sintesi i nuovi obiettivi degli interventi strutturali sono stati ridotti da sette a tre, la programmazione degli interventi distribuita su sette anni e i principi introdotti dall'ultima riforma dei fondi strutturali, cioè quello di concentrazione, di addizionalità delle risorse, di sussidiarietà e partenariato, ripresi e rafforzati.

35 35 Tra il maggio e il giugno 1999, i risultati dell'accordo politico di Berlino sono stati formalizzati con l'approvazione definitiva da parte del Consiglio dell'Unione dei regolamenti comunitari che riformano il: -FSE = Fondo Sociale Europeo, -FERS = Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, -FEOGA = Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia.

36 36 In particolare, sicuramente innovativi sono i contenuti del Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e di Garanzia (FEOGA). Tale regolamento si pone l’obiettivo della razionalizzazione delle misure attualmente adottate a sostegno dello sviluppo locale ricomprendendo in un unico regolamento le misure di accompagnamento alla PAC (Regg.CE 2078/92, 2079/92 e 2080/92), gli interventi per il miglioramento della efficienza delle strutture aziendali (Reg.950/97) e per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli (Reg.CE 951/97).

37 37 In realtà, il nuovo regolamento non si limita ad un mero accorpamento, ma introduce profondi cambiamenti nell’ambito territoriale di ammissibilità, nel tipo e nei contenuti degli stessi interventi, che dal 2000 diverranno operativi, nella partecipazione finanziaria e nelle procedure di attuazione.

38 38 La convinzione che si conferma alla base di tutte le politiche di sviluppo rurale promesse dalla Comunità, volte ad accrescere il tenore di vita delle persone occupate nelle campagne e la vitalità economica delle aziende agricole è, dunque, che debbano essere incentivate attività di diversificazione quali le produzioni agricole alternative legate ai bisogni di mercato, l’agriturismo, l’artigianato e le azioni culturali, il mantenimento del patrimonio ambientale.

39 39 Le opportunità delineate dalle politiche europee per lo sviluppo agricolo e rurale (programmazione ). Da quanto fin ora considerato, appare evidente come i concetti di "integrazione" e "diversificazione" dell’attività agricola rappresentino elementi chiave dell’attuazione delle politiche di gestione territoriale nelle zone rurali, non solo per la varietà di interventi possibili rispetto ad una pluralità di modelli aziendali, ma in particolare con riferimento ad un disegno di integrazione dei redditi all’interno della medesima azienda e all’attivazione di opportunità imprenditoriali innovative.

40 40 Se, dunque, una politica di sviluppo rurale deve garantire lo sviluppo stabile delle attività tradizionali, quali l’agricoltura, la silvicoltura e l’artigianato, attività che possono garantire il permanere della vita economica nell’ambiente rurale, si aprono per chi opera nelle campagne, una serie di nuove possibilità, in funzione delle potenzialità locali, di incrementare i servizi offerti e promuovendo la creazione di lavoro e di reddito accanto all’agricoltura.

41 41 Le possibilità offerte dalla legislazione comunitaria per il sostegno allo sviluppo sostenibile dello spazio rurale sono costituite principalmente da misure dirette: alla riduzione dei costi di produzione aziendale, alla promozione di prodotti di qualità, alla creazione di sistemi integrati di produzione e a interventi per le infrastrutture di supporto; alla diversificazione delle attività agricole attraverso misure di integrazione dei redditi basate su attività complementari, in funzione delle potenzialità del tessuto economico locale; all’incoraggiamento degli investimenti a finalità turistica ed artigianale, comprese le migliorie ai fabbricati d’abitazione nelle aziende agricole; al miglioramento dei servizi di sviluppo agricoli e alla ricerca e sperimentazione; alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli ed interventi per l’adeguamento strutturale delle aziende; allo sviluppo e miglioramento delle infrastrutture locali connesse allo sviluppo dell’agricoltura e della silvicoltura alla ristrutturazione e sviluppo dei villaggi, nonché tutela e conservazione del patrimonio rurale; allo sviluppo della divulgazione agricola e silvicola, nonché al miglioramento della formazione professionale agricola e forestale; alle misure di ingegneria finanziaria a favore delle aziende agricole e forestali e delle imprese di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e forestali.

42 42 Gli strumenti finanziari mediante i quali si accede alle agevolazioni per la realizzazione di tali misure sono i finanziamenti degli: obiettivo.1 promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in cui lo sviluppo è in ritardo; obiettivo.5a promuovere lo sviluppo rurale accelerando l'adeguamento strutturale delle zone agrarie nell'ambito della riforma della PAC; obiettivo.5b promuovere lo sviluppo rurale agevolando l'adeguamento strutturale delle zone rurali, i regolamenti CE 950 e 951 e le misure di accompagnamento della Politica agricola comunitaria (Reg. 2078, 2079, 2080) all’interno della programmazione dei Fondi strutturali (allegato I)

43 43 Per il sistema agroalimentare nazionale le iniziative comunitarie in materia di politica strutturale hanno rappresentato, in vaste aree del paese, una importante opportunità di sviluppo. Sono infatti stati definiti una serie di interventi, al momento in fase conclusiva, che rientrano nelle competenze del FEOGA - Sezione Orientamento relativi agli obiettivi 1, 5a e 5b e che hanno come Amministrazioni di riferimento il Ministero per le Politiche Agricole, le Regioni e il Ministero del Bilancio in qualità di coordinatore generale delle iniziative.

44 44 In Italia, il Ministero delle Risorse Agricole, Alimentari e Forestali ha gestito infatti direttamente, con il consenso delle Regioni, interventi che riguardano obiettivi di rilevanza sovraregionale. Si tratta, in particolare, del Programma Operativo Multiregionale per le regioni dell'Obiettivo 1(tutto il sud dell'Italia) ed il programma Operativo Multiregionale per le azioni previste dal regolamento sul miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione delle produzioni agricole (951/97 ex.866/90) per le zone fuori obiettivo 1.

45 45 Nelle Regioni del Centro-nord sono stati previsti i DOCUP per l'obiettivo 5b (sviluppo ed adeguamento strutturale delle zone rurali) con il coordinamento del ministero del Bilancio, mentre per l'obiettivo 5a (interventi per le aziende agricole ed agroindustriali) sono stati definiti specifici interventi regionali.


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