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Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Scuola superiore delleconomia e delle finanze Ezio Vanoni Dipartimento di scienze economiche.

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Presentazione sul tema: "Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Scuola superiore delleconomia e delle finanze Ezio Vanoni Dipartimento di scienze economiche."— Transcript della presentazione:

1 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Scuola superiore delleconomia e delle finanze Ezio Vanoni Dipartimento di scienze economiche Seminario VALUTARE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: IDEE PER SISTEMI DI CONTROLLO PIU EFFICACI Vincenzo Lo Moro

2 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Lincontro è basato in gran parte su un articolo pubblicato a fine 2011: In un diverso Stato: come controllare e valutare la pubblica amministrazione italiana, pubblicato sulla rivista Sviluppo e Organizzazione, n. 246, Edizioni ESTE, Milano, rielaborato e approfondito per loccasione. Vincenzo Lo Moro lavora in Istat dove è stato Direttore Della Diffusione, del Sistan, del Bilancio e Pianificazione. Precedentemente ha svolto attività di ricerca e consulenza sul funzionamento delle organizzazioni pubbliche. Le opinioni e le proposte espresse in questo seminario sono a titolo personale e non coinvolgono in alcun modo lIstituto nazionale di statistica.

3 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Panoramica 1.30 anni di legislazione in materia di controllo; 2.Le norme del 2009; 3.10 punti critici; 4.Quattro proposte: a)Semplificare; b)Concentrare le risorse; c)Identificare un soggetto terzo; d)Rivedere lincentivazione di risultato; 5.Un metodo per il 2013.

4 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza

5 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Anni 80 – 90 1/4 Legge 93/83 – Legge 29/93: pubblico impiego, dirigenza, distinzione dei ruoli, soddisfazione utenti, analisi dei costi e rendimenti; realizzazione degli obiettivi, corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche; imparzialità e buon andamento dellazione amministrativa, mediante valutazione comparativa dei costi e rendimenti

6 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Anni 80 – 90 2/4 (art Rilevazione dei costi) 1.Le amministrazioni pubbliche individuano i singoli programmi di attività e trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero del tesoro e al Ministero del bilancio e della programmazione economica tutti gli elementi necessari alla rilevazione ed al controllo dei costi. 2.Ferme restando le attuali procedure di evidenziazione della spesa ed i relativi sistemi di controllo, il Ministero del tesoro, al fine di rappresentare i profili economici della spesa, previe intese con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, definisce procedure interne e tecniche di rilevazione e provvede, in coerenza con le funzioni di spesa riconducibili alle unità amministrative cui compete la gestione dei programmi, ad un'articolazione dei bilanci pubblici a carattere sperimentale.

7 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Anni 80 – 90 3/4 Larticolo 64 del d.lgs 29/93 che, meritoriamente cerca un collegamento con i dati di bilancio, sembra non avere riscontro, almeno inizialmente. Infatti, negli stessi anni la legislazione contabile era sostanzialmente ferma, basata sulla 468/78 e successive integrazioni del La contabilità economica analitica, che la RGS tenterà di diffondere a tutte le amministrazioni dello Stato negli anni successivi, rimane permanentemente un esercizio separato e poco incisivo.

8 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Anni 80 – 90 4/4 La visione del controllo, definito interno, appare coerente con la successiva legge 20/1994, di riforma della Corte dei Conti, che riduce il proprio ambito di controllo preventivo di legittimità e si attrezza per svolgere il controllo esterno successivo sulla gestione: verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni; verificare il funzionamento dei controlli interni; accertare la rispondenza dei risultati dellattività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge; valutare comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dellazione amministrativa.

9 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Dal 1997 al 2001 L. 59/97; dlgs. 300/99: divisionalizzazione dlgs.286/99: controllo di gestione dlgs. 94/97: contabilità Dlgs. 165/2001: pubblico impiego LE NORME APPAIONO COERENTI E IN LINEA CON QUANTO GIA DELINEATO NEL DLGS. 29/93

10 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Dal 1997 al 2001 (contabilità e organizzazione) Bilancio decisionale e gestionale Unità previsionali di base Vista per finalità: Funzioni obiettivo Budget per centri di responsabilità, contabilità analitica e controllo di gestione Indirizzo politico e gestione dirigenziale Responsabilità delle risorse assegnate Risultati per missione o programmi Responsabilità del raggiungimento degli obiettivi con le risorse assegnate

11 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Dal 1997 al 2001 dlgs.286/99: controllo di gestione Il d.lgs 286/99 segna lemancipazione delle norme sul controllo da quelle sul pubblico impiego, essendo interamente dedicato alla valutazione dei costi e dei rendimenti dellazione amministrativa. Il controllo viene suddiviso in quattro componenti: garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile); verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza); valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico). (art. 1)

12 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza /4 (contabilità e pubblico impiego)

13 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza /4 (contabilità e pubblico impiego) (L.196/2009) In sostanza, laccento della funzione di verifica del Ministero è posto sui risultati relativi agli obiettivi finanziari concordati in sede europea, ma trabocca verso i risultati non finanziari e quindi, in sostanza, di performance organizzativa. Ciò è ribadito allart. 41 che prevede il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato a cadenza triennale; D.lgs. 31 maggio 2011, n. 91, art.19) - Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio coerente con il sistema di obiettivi e indicatori del Piano della Performance; Circolari con schemi di Note Integrative; Iniziativa congiunta CiVIT-RGS (Convenzione con anche SSEF) per Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo del bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione

14 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza /4 (contabilità e pubblico impiego) La tematica centrale è ottimizzazione del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Il filone è quello del d.lgs. 286 del Spariscono i Servizi di controllo interno, gli uffici di Valutazione e Controllo Strategico vengono sostituiti da Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) e viene costituita la CiVIT; In estrema sintesi, viene chiesto a tutte le amministrazioni di predisporre un Piano della Performance (basato su un Sistema di misurazione e valutazione della performance, predisposto dallOIV) e un Programma triennale per la trasparenza. D.Lgs. 150/2009

15 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 150/2009: Tralasciando il Programma per la trasparenza, il Piano della performance richiede alle amministrazioni di definire obiettivi e risultati, con relativi indicatori, concernenti una sequenza ideale composta da: performance organizzativa, riguardante risultati dellintera amministrazione; performance individuale dei dirigenti, nelle due distinte fasce previste; performance individuale (o di gruppo) del personale operativo /4 (contabilità e pubblico impiego)

16 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Nel complesso Si tratta di un assetto normativamente coerente, ma anche ridondante in diversi punti e lacunoso in altri, eccessivamente oneroso per gli adempimenti richiesti alle singole amministrazioni e decisamente duplicato nellambito della valutazione della performance organizzativa, che sotto diverso nome compare anche nelle Note integrative al bilancio. È oggettivamente difficile eliminare del tutto lambiguità sulla competenza per la valutazione della performance organizzativa (una collocazione di esclusiva competenza DFP o RGS non appare senzaltro soddisfacente), ma una strada diversa forse è percorribile, partendo da una forte semplificazione.

17 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza La risposta a questa situazione è basata su raccordi, riconciliazioni, rimandi tra documenti e regole e sul Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo di bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione

18 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Alcuni termini di moda negli anni produttività Carichi di lavoro Costi e rendimenti C-output – D-output Efficacia interna/esterna X-efficiency Valore della spesa/catena del valore Servizi di controllo interno Ufficio valutazione e controllo strategico Tempi e metodi Qualità totale Analisi dei processi MBO Nuclei di analisi e valutazione della spesa EEE OIV SPENDING REVIEW Performance management Balanced scorecard

19 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 10 punti critici 1.Prevalenza della logica da adempimento, nelle norme, negli schemi e nei comportamenti; processo laborioso a volte fine a se stesso; comunicazioni interne pesanti; 2.Note preliminari e Piani di attività, Relazioni sui risultati e rendiconti sono sempre esistite (poco lette, poco leggibili, autoincensanti). Migliorarle invece di creare un nuovo documento. Nel settore privato il documento di bilancio annuale è fortemente legato alla Relazione sullattività nella quale vengono prese in considerazione tutte le variabili chiave della gestione; 3.Di conseguenza, esigenza continua di raccordo;

20 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 10 punti critici 4. Il mandante rimane la collettività (assemblee elettive) ed asimmetrie informative, scoraggiamento, rumori di fondo dovrebbero essere contrastati puntando sulla semplicità e la chiarezza (invece la documentazione si moltiplica, lesposizione in Internet diventa disordine informativo e lanalisi vera stenta ad emergere); 5. Si sottovaluta il peso delle trasversalità (sia interne che esterne alle amministrazioni). La logica MBO appare insufficiente in questo caso, per un effettivo recupero di efficienza (es. GAO); 6. Troppi organismi. Si finisce per impoverire proprio la funzione che si vuole più enfatizzare: quella di pianificazione e controllo;

21 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 10 punti critici 7. Un nuovo sistema informativo per la valutazione? No, dovremmo avere sistemi gestionali da cui trarre i dati necessari per la misurazione e la valutazione; 8. Ambiguità e professionalità degli OIV. Quanto organismo terzo, quanto controllo interno, dove è finito il controllo esterno? 9. Esiste veramente il cascading degli obiettivi dalla performance organizzativa a quella individuale? Analisi e sintesi degli indicatori. 10. Sottovalutata la mutabilità del contesto e la crisi finanziaria; impossibile avere dati di serie storica di performance;

22 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 1. Semplificazione Il primo passo di un processo di semplificazione, risparmio e riduzione degli adempimenti è molto semplice: portare tutto quel che concerne la performance organizzativa (non quella individuale) a ridosso dei documenti contabili, sia preventivi che consuntivi. Più precisamente fare di Note integrative e Piano e Relazione della Performance, per la parte strategica e organizzativa, un unico documento che accompagna il Bilancio preventivo e il Rendiconto.

23 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Semplificare Tre fotocopie: il piano performance organizzativa; la Nota integrativa; le citazioni del Piano nel Programma per la Trasparenza. Inoltre i richiami al Bilancio nel Piano. Una ridondanza inutile. La Nota integrativa è sufficiente, come sede di definizione e valutazione della performance organizzativa e di programma.

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25 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Valutare Di fatto, troppi organismi, in parte sovrapposti e con ruoli ambigui (interni o esterni?) Investire sui servizi P&C interni, professionali, deontologici e su un efficace, integrato momento di controllo esterno, forse sullesperienza della spending review

26 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 286/99

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28 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Il soggetto terzo Quale controllore esterno, auditor indipendente? Meglio di OIV e Nuclei analisi e valutazione della spesa sarebbero: Sezione di Corte dei Conti? CNEL? CiVIT al termine dei cinque anni di assistenza alla crescita?

29 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Il soggetto terzo Corte dei Conti e dei Risultati Esperienze estere Gran Bretagna: assetto totalmente indipendente e funzioni molto simili a quelle che attualmente dovrebbero svolgere gli OIV e i NAV Finanziariamente è possibile

30 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Il soggetto terzo Missione principale: –Performance organizzativa; –Legittimità; –Qualità dei servizi; Analisi/studi: –Efficacia programmi di governo; –Analisi per processi; –Duplicazioni, sovrapposizioni, frammentazioni; –Metodi alternativi di analisi (tecniche controfattuali; qualitative; revisione spesa…); Su mandato: –Attività, ispettiva; audit…; –Due diligence…

31 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 4. Incentivazione Lincentivo migliore per un dirigente è aver fatto bene il proprio dovere e sentirsi ricompensato nella posizione o nella carriera Lindennità di risultato connessa alla valutazione provoca comportamenti imprevedibili (se non opportunistici) nellattività corrente, nella selezione delle priorità, nelle relazioni dufficio

32 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Unultima provocazione La ricompensa monetaria non è necessaria e forse deviante La gran parte della letteratura moderna sullorganizzazione mette fortemente in discussione lefficacia degli incentivi monetari nel privato … Eliminare lindennità di risultato per i dirigenti, mantenendo la valutazione. In ogni caso, per tutto il personale, si remunera lo stretto necessario, non tutto lo stanziamento di bilancio per forza

33 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza Riassumendo a)Semplificare la documentazione b)Concentrare le risorse interne c)Identificare un soggetto terzo esterno; d)Rivedere lincentivazione di risultato, cioè dissociare la performance organizzativa dalla gestione delle risorse umane.

34 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza

35 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 5. Un metodo per il 2013 In una fase in cui si dovrà costantemente o drasticamente ridurre la spesa per evitare default parziali, il lavoro potrà essere inverso a quello attuale Oggi si assegna un obiettivo a risorse date In realtà, dare come obiettivo la riduzione delle risorse impiegate, impone a tutti di rivedere la spesa Metodo base – costi-efficacia e catena del valore nel 90% dei casi

36 Roma 13 settembre 2012 Scuola superiore Economia e Finanza 5. Invece di…. … le amministrazioni, ai fini del trattamento accessorio…, valutano la performance del personale dirigenziale in relazione..a) al raggiungimento degli obiettivi individuali e relativi allunità organizzativa, nonché al contributo assicurato alla performance complessiva dellorganizzazione. Gli obiettivi, predeterminati … devono essere specifici, misurabili, ripetibili, ragionevolmente realizzabili e collegati a precise scadenze temporali; (SMART = Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-specific) (…) Ciascuna amministrazione monitora annualmente, con il supporto dellOIV, limpatto della valutazione in termini di miglioramento della performance e sviluppo del personale … Art. 5, decreto spending review


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