Lezione n. Parole chiave: Corso di Laurea: Insegnamento: A.A. 2012-2013 Giorgio Giraudi La Commissione # Inserire testo.

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1 Lezione n. Parole chiave: Corso di Laurea: Insegnamento: A.A. 2012-2013 Giorgio Giraudi La Commissione # Inserire testo

2 La Commissione europea La Commissione europea è spesso considerata l'esecutivo dell'UE nonché l'istituzione più genuinamente originale ed europea dell'Unione.Commissione europea Nata per volontà di Jean Monnet sul modello della Commissione francese per l'attuazione del piano economico, essa doveva essere qualcosa a metà tra un collegio di saggi indipendenti selezionati per le loro competenze tecniche e per la provata fede europeista ed un'amministrazione sovranazionale. Nella concezione di Monnet la vocazione tecnica e sovranazionale doveva essere molto marcata e la Commissione doveva essere composta da un numero molto ristretto di commissari (i saggi) e da una struttura amministrativa molto snella di funzionari europei.Jean Monnet In realtà fin dall'inizio tutti i governi nazionali hanno voluto essere direttamente presenti con almeno un commissario e anche i posti gerarchicamente più rilevanti (Direttore generale e Direttore) sono stati sempre oggetto di una spartizione basata su quote nazionali 'informali'. In definitiva quindi la Commissione si caratterizza per una grande complessità interna che vede coesistere e interagire costantemente l'istanza tecnico/funzionale, quella politica e gli interessi nazionali. Jean Monnet (1888-1979)

3 La struttura della Commissione (1) La Commissione è costituita da alcuni elementi distinti e interconnessi. Il vertice di questa istituzione è dato dal Presidente e dal Collegio dei commissari, cioè oggi da 27 'saggi' (uno per ogni stato membro) selezionati dai governi nazionali e confermati dal Parlamento europeo.Presidente Collegio dei commissari A ogni commissario si affianca un 'gabinetto', cioè un gruppo di lavoro composto mediamente da 6 persone di fiducia nominate dallo stesso commissario, che aiuta il commissario a mantenere relazioni stabili con la struttura amministrativa di riferimento (la Direzione generale assegnata), con le altre direzioni generali, con le altre istituzioni comunitarie e con gli altri commissari.gabinetto Al di sotto dei gabinetti si trova la struttura amministrativa vera e propria costituita da Direzioni generali competenti per materia e servizi trasversali (es. servizio per il personale).Direzioni generali competenti per materia e servizi trasversali Il lavoro di queste tre componenti è coordinato dal Segretariato generale della Commissione che agisce da struttura di staff per tutti i livelli. Segretariato generale della Commissione

4 La struttura della Commissione (2)

5 Le procedure di nomina Il Presidente e i commissari sono nominati ed eletti periodicamente ogni cinque anni secondo una procedura abbastanza complessa che inizia con l'individuazione e la nomina a maggioranza qualificata da parte del Consiglio europeo del futuro Presidente della Commissione.proceduraConsiglio europeo Una volta nominato dal Consiglio, il futuro Presidente deve essere eletto dal Parlamento europeo (PE) con un voto a maggioranza assoluta. Successivamente il Presidente concorda con gli stati membri la lista dei futuri commissari e l'assegnazione a ogni candidato di un'area di policy comunitaria, dopodiché l'intera futura Commissione deve presentarsi davanti al PE per un voto di approvazione.Parlamento europeo A tale voto si arriva dopo che i singoli commissari hanno sostenuto degli incontri di valutazione con i membri delle diverse commissioni permanenti del PE attive nel campo di policy che è stato potenzialmente assegnato al futuro commissario.incontri di valutazione Questa procedura non è puro formalismo poiché in diverse occasioni i membri del PE si sono dichiarati insoddisfatti delle performances di alcuni commissari 'in pectore' e ne hanno ottenuto la sostituzione o lo spostamento su altri portafogli.

6 I Gabinetti I gabinetti sono piccole strutture di staff (6 membri più il personale di supporto operativo) dedite ad assistere i commissari in tutte le loro funzioni. Ogni commissario dispone del suo gabinetto personale che è composto da membri nominati direttamente dallo stesso commissario di riferimento. Oggi è previsto che almeno 3 diverse nazionalità siano contemporaneamente presenti in ogni gabinetto e che il Capo di gabinetto provenga da un paese diverso da quello del commissario di riferimento.gabinetto personale I membri dei gabinetti sono comunque persone che appartengono a network fiduciari nazionali e comunitari che hanno normalmente un background lavorativo legato all'amministrazione comunitaria (cioè le Direzioni generali della stessa Commissione), a quelle nazionali o a partiti politici. I gabinetti svolgono diverse funzioni delicate: controllano che la DG rispetti sufficientemente l'agenda politica del commissario; coordinano orizzontalmente le proposte legislative; avvertono il commissario del proprio paese dell'esistenza di dossier rilevanti; ascoltano i gruppi di pressione.

7 La Commissione europea è la principale struttura amministrativa dell'Unione europea. Essa conta circa 33.000 dipendenti (22.500 funzionari) organizzati in 44 Direzioni generali e servizi competenti o per ambito di policy o per servizi generali trasversali.33.000 dipendenti Direzioni generali Come ogni organizzazione burocratica anche la Commissione ha una gerarchia di ruoli: i vertici amministrativi sono dati dai Direttori generali, vengono poi i direttori di DG o Servizi, il middle-management costituito dai Capi unità e infine i funzionari e l'altro personale di supporto.organizzazione burocratica In teoria non esiste nessuna gerarchia tra le varie DG, tuttavia nei fatti il peso delle varie DG è molto variabile a seconda della quantità di compiti e poteri che sono stati affidati di volta in volta alla Commissione. Capita così che accanto a DG come quella dell'Agricoltura che ha più di 1000 funzionari troviamo DG come quella Istruzione e cultura che di funzionari ne ha 150.AgricolturaIstruzione e cultura La struttura burocratica (1)

8 I funzionari della Commissione vengono generalmente selezionati attraverso concorsi pubblici, tuttavia per i ruoli apicali di Direttore generale, di Direttore o di Vice- direttore vige un sistema di quote nazionali informali, motivo per cui per accedere a queste cariche diventa indispensabile il sostegno del proprio stato membro.funzionariconcorsi pubbliciDirettore generale, di Direttore o di Vice- direttore Per diventare Direttore bisogna quindi ottenere il sostegno del proprio Commissario nazionale e del Direttore generale in carica. Tale sostegno può essere il frutto di anni di esperienza nelle DG così come può derivare da un precedente 'paracadutaggio' nei gabinetti. Ciò che comunque è considerato indispensabile è che ci una sintonia sufficientemente forte tra i singoli Commissari e i vertici amministrativi della DG di riferimento. In caso di contrasti troppo mercati può succedere che il Direttore generale o di DG vengano spostati o addirittura prepensionati. La struttura burocratica (2))

9 Le funzioni della Commissione FUNZIONE DI INIZIATIVA LEGISLATIVA (esercitato in tutti i campi di policy ad esclusione della PESC/PESD); FUNZIONE DI INIZIATIVA LEGISLATIVA FUNZIONE DI IMPULSO (esercitata prevalentemente attraverso l'influenza della Commissione della scrittura dell'agenda politico-legislativa comunitaria); FUNZIONE DI IMPULSO FUNZIONE DI MEDIAZIONE (la Commissione è l'unica istituzione che è presente in ogni fase del processo legislativo ed è al centro di una fitta ragnatela di relazioni che coinvolgono tutti gli attori rilevanti presenti nel sistema comunitario); FUNZIONE DI MEDIAZIONE FUNZIONE DI CONTROLLO DEL RISPETTO DELL'ACQUIS COMUNITARIO (esercitato attraverso il ricorso alla procedura di infrazione nei confronti degli stati membri o con decisioni relative alla politica di concorrenza); FUNZIONE DI CONTROLLO DEL RISPETTO DELL'ACQUIS COMUNITARIO FUNZIONE ESECUTIVA DI COORDINAMENTO E CONTROLLO DELL'ATTUAZIONNE DELLE POLITICHE COMUNITARIE da parte di soggetti esterni (normalmente amministrazioni nazionali ma anche agenzie di regolazione o soggetti privati); FUNZIONE ESECUTIVA DI COORDINAMENTO E CONTROLLO DELL'ATTUAZIONNE DELLE POLITICHE COMUNITARIE FUNZIONE ESECUTIVA DI IMPLEMENTAZIONE DIRETTA DI ACUNE POLITICHE COMUNITARIE (oggi in pratica si limita alle relazioni commerciali esterne, all'Unione doganale e alla politica della concorrenza) FUNZIONE ESECUTIVA DI IMPLEMENTAZIONE DIRETTA DI ACUNE POLITICHE COMUNITARIE

10 Le proposte che un giorno potranno diventare leggi comunitarie nascono normalmente dentro le DG su sollecitazione di attori esterni (stati membri, Consiglio e gruppi di pressione) o per esigenze della stessa Commissione.leggi comunitarie Un primo testo è prodotto a livello di Capi unità e di comitati consultivi e inizia a circolare attraverso strutture trasversali come le conferenze interservizio, le riunioni settimanali dei capi di gabinetto e l'azione del Segretariato generale. In questa fase si capisce se ci sono problemi di competenza di policy o interessi nazionali o organizzati decisamente contrari alla proposta che possono essere superati tramite una riformulazione del testo in discussione. A livello di gabinetto avviene la valutazione della compatibilità del testo con le priorità di policy e l'agenda del commissario che eventualmente presenterà la proposta al Collegio dei commissari. La responsabilità sulle proposte legislative da parte del Collegio è collettiva; questo implica che in caso di disaccordo il Collegio può ricorrere al voto a maggioranza, ma una colta che una proposta passa e viene inviata al Consiglio e al PE deve essere sostenuta lealmente da tutti i commissari.proposte legislative La funzione legislativa (1)

11 Al fine di predisporre testi tecnicamente avanzati che possano trovare la minor resistenza possibile entro il sistema comunitario, la Commissione si avvale fin dalla fase di ideazione delle politiche di comitati consultivi e di esperti.comitati consultivi e di esperti I comitati consultivi sono gruppi di rappresentanti degli interessi funzionali settoriali quali BusinessEurope (gruppo-ombrello degli interessi industriali europei), la Confederazione europea dei sindacati (CES) o il Comitato delle organizzazioni professionali agricole (COPA). Questi gruppi di lavoro sono organizzati dalla Commissione in totale autonomia e senza alcun riferimento ai governi nazionali.BusinessEurope Confederazione europea dei sindacati Comitato delle organizzazioni professionali agricole I comitati di esperti sono composti da funzionari nazionali e da esperti di settore. I funzionari che danno vita a questi gruppi sono nominati dai governi nazionali. Tuttavia i comitati non sono considerati luoghi di difesa e promozione degli interessi nazionali, posseggono autonomia di gestione e possono mettere in guardia la Commissione se la proposta in valutazione potrà suscitare l'opposizione o meno del proprio o di altri stati membri. La funzione legislativa (2) Numero di Comitati consultivi (expert groups) della Commissione europea (in Gaeta, 2010: 173)Gaeta, 2010 Torna alle Funzioni

12 La funzione legislativa è strettamente interconnessa alle funzioni di impulso e di mediazione perché è principalmente attraverso la definizione della pipeline legislativa che la Commissione esercita una certa influenza sull'agenda comunitaria ed è soprattutto in riferimento alle nuove proposte che la Commissione è chiamata a mediare tra interessi divergenti e a volte contrapposti. Come sappiamo la Commissione è titolare esclusiva del potere di iniziativa legislativa. Tuttavia la realtà oggi è che la Commissione deve sapere cogliere tutte le occasioni propizie per riuscire ad inserire le proprie iniziative in un'agenda comunitaria che è sempre più affollata di appuntamenti routinari (es. sessioni di bilancio o PAC), di obblighi derivanti da trattati internazionali e da priorità definite dal Consiglio europeo. Inoltre alla stagione 'Delors' e al crollo di credibilità della Commissione Santer, al periodo di intervento attivo della Corte di giustizia e ai continui allargamenti è seguito un periodo di parziale sfiducia da parte dei governi nazionali che oggi controllano attentamente gli sviluppi del processo di integrazione.stagione 'Delors' Commissione Santer La funzione di impulso Torna alle Funzioni

13 La Commissione è per sua natura il motore del processo di integrazione, l'istituzione che più di ogni altra è chiamata a dare forma all'interesse europeo. Una condizione necessaria affinché ciò possa avvenire è data dall'esistenza o meno di un Presidente capace di promuovere efficacemente un'agenda europea innovativa e ambiziosa.agenda europea Tuttavia anche in questa situazione la Commissione sa benissimo che un'opposizione dei grandi paesi può essere fatale a ogni sua proposta. Per questo motivo la Commissione cerca di coagulare precocemente il più ampio consenso possibile attorno alle sue nuove proposte promuovendo ampie consultazioni tramite i 'Libri bianchi' e i 'Libri verdi' e utilizza un approccio incrementale e tecnico piuttosto che apertamente ideologico. 'Libri bianchi'Libri verdi Una volta presentata la proposta la Commissione svolge normalmente un ruolo di 'honest broker', cioé di mediatore super-partes tra gli interessi governativi, le richieste del PE e gli interessi organizzati e il successo della sua azione dipende fortemente dalle capacità politiche dei funzionari e del commissario che seguono l'iter legislativo. La funzione di mediazione e conciliazione Torna alle Funzioni

14 La produzione di norme europee sarebbe un processo inutile se qualcuno non sorvegliasse costantemente la tempestiva trasposizione delle direttive entro gli ordinamenti nazionali e la corretta applicazione dei regolamenti.direttive regolamenti In mancanza di un reale controllo e di adeguate sanzioni gli attori del sistema comunitario sarebbero continuamente tentati di disapplicare, aggirare o violare le norme comunitarie che impongono costi di adeguamento maggiori dei benefici che producono.controllo Per evitare la mancata o scorretta applicazione delle norme comunitarie vincolanti i trattati hanno assegnato alla Commissione il compito di sorvegliare che il sistema funzioni correttamente.trattati Nei casi nei quali la Commissione ha competenza esclusiva di policy è la Commissione stessa che implementa le norme e eventualmente infligge le sanzioni tramite decisioni autonome come nel caso della politica di concorrenza. Diverso è il caso della mancato o scorretto recepimento di direttive e regolamenti da parte degli stati membri. In questi casi la Commissione opera aprendo una procedura di infrazione (Art. 258 TFUE) procedura di infrazione La funzione di controllo del rispetto dellacquis comunitario Torna alle Funzioni

15 La procedura di infrazione A)La procedura inizia con una fase durante la quale la Commissione informa, tramite una lettera di messa in mora, il governo dello stato membro del presunto stato di infrazione e gli richiede di presentare eventuali osservazioni; B)Se le osservazioni prodotte dallo stato non pervengono in tempo utile o sono valutate come insufficienti per cambiare parere, allora la Commissione inizia la fase contenziosa emettendo un parere motivato nel quale ribadisce la situazione di infrazione e indica i rimedi da adottare e i tempi di esecuzione di questi ultimi; C)nel caso lo stato non si conformi entro i termini previsti alle richieste contenute nel parere motivato, la Commissione può adire alla Corte di giustizia chiedendo una condanna formale dello stato inadempiente e, in un successivo pronunciamento, l'irrogazione di sanzioni economiche giornaliere.Corte di giustizia In media la Commissione invia ogni anno circa 1000 lettere di messa in mora, 500 pareri motivati e in circa 150 casi decide di proseguire la procedure tramite il deferimento davanti alla Corte di giustizia.ogni anno

16 La comitologia Nella quasi totalità dei campi di policy la Commissione condivide la funzione esecutiva di coordinamento delle politiche pubbliche con alcune strutture specializzate del Consiglio: i comitati.comitati Nati negli anni '60, i comitati si sono rapidamente moltiplicati e diffusi. Nel 1987 sono state definite tre diverse procedure: 1)la procedura di consultazione (il comitato esprime un parere obbligatorio ma non vincolante); 2)la procedura di gestione (il comitato può bloccare la regolamentazione proposta dalla Commissione con un voto a maggioranza qualificata e il Consiglio può adottare una regolamentazione diversa con voto a maggioranza qualificata); 3)procedura di regolamentazione (la proposta della Commissione deve essere adottata dal comitato con voto a maggioranza qualificata, in caso contrario la proposta è sospesa e tocca al Consiglio esprimersi entro tre mesi a maggioranza qualificata); 4)procedura di regolamentazione con controllo (il PE che può opporsi all'adozione della nuova norma anche se essa è stata approvata dal comitato di riferimento). La funzione esecutiva di coordinamento e controllo dell'attuazionne delle politiche comunitarie Torna alle Funzioni

17 Per quasi tutte le politiche comunitarie, l'implementazione sul campo della policy è attuata dalle amministrazioni nazionali, regionali e locali. Le DG della commissione svolgono quindi in prevalenza compiti di coordinamento e di controllo del lavoro svolto da altre amministrazioni. Il coordinamento avviene attraverso la definizione preliminare, attraverso la comitologia, delle procedure comuni che le amministrazioni dovranno successivamente adottare. Il controllo, invece, e normalmente un controllo formale delle procedure eseguite e soprattutto un controllo finanziario legato all'utilizzo di risorse comunitarie. Questa funzione è eseguita però con difficoltà dalla Commissione che spesso non dispone di risorse umane sufficienti e dipende in maniera sostanziale dalle informazioni che vengono fornite dagli stessi stati membri. Per questi motivi, e a seguito di una serie di scandali emersi nell'ambito della PAC e della politica regionale e di coesione, l'UE si è dotata di una struttura autonoma specializzata nella ricerca e soppressione delle frodi comunitarie: l'OLAFPACpolitica regionale e di coesioneOLAF La funzione esecutiva di coordinamento e controllo Torna alle Funzioni

18 Negli ambiti del commercio internazionale, dell'unione doganale e della politica comunitaria di concorrenza la Commissione dispone di poteri di implementazione diretta.commercio internazionaleunione doganale politica comunitaria di concorrenza Nel primo caso la Commissione è l'istituzione chiamata a rappresentare l'UE e a negoziare in suo nome nei forum internazionali dove si definiscono le regole del commercio mondiale (WTO) o nella stipula di accordi commerciali bilaterali o multilaterali. Queste negoziazioni avvengono però su mandato del Consiglio, quindi la Commissione ha uno spazio di autonomia che può esercitare entro certi limiti.WTO Diverso è il caso della politica di concorrenza dove la Commissione ha ottenuto da sempre importanti poteri di controllo e sanzione che spaziano dal controllo preventivo ed ex-post degli aiuti alle imprese all'antitrust vero e proprio e al controllo di concentrazioni e fusioni. Il celeberrimo 'caso Microsoft' dimostra quanto la DG concorrenza possa incidere in questo campo di policy visto che la sua azione ha portato ad una tripla condanna (2004, 2007 e 2009) del colosso statunitense rispettivamente a 497, 899 e 1,03 miliardi di euro.caso Microsoft La funzione esecutiva di implementazione diretta Torna alle Funzioni