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Economia delle Aziende Pubbliche Evoluzione della Pubblica Amministrazione nella riforma Brunetta (D. Lgs. 150/2009) parte 1 Università degli Studi di.

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1 Economia delle Aziende Pubbliche Evoluzione della Pubblica Amministrazione nella riforma Brunetta (D. Lgs. 150/2009) parte 1 Università degli Studi di Trieste Facoltà di Scienze Politiche Corso di laurea magistrale in Scienze del Governo e Politiche Pubbliche

2 2 Perché proporre una lettura manageriale del decreto 150 ? La norma da interpretare Le motivazioni da cogliere

3 3 Le motivazioni da cogliere: le spinte che hanno alimentato la riforma RIFORMA D. 150/09 Imparare dalle esperienze estere Capitalizzare sugli errori delle riforme precedenti Individuare attori nuovi e riqualificare quelli vecchi Recuperare proposte di riforma avanzate da più parti nel tempo Definizione ed introduzione di strumenti di gestione Spostare lasse da controllo ad accompagnamento

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5 5 Un paradigma in filigrana: una catena di senso Per migliorare la nostra PA servono: La pressione sui risultati La pressione si esercita solo se cè trasparenza La trasparenza richiede la misurazione delle performance

6 6 La riforma sul solco delle riforme precedenti Walter Lippmann 1937: Solo coloro che vogliono migliorare la sorte dellumanità credono di dover disfare lopera dei loro predecessori Non è il nostro caso: Come le riforme precedenti anche questa si colloca nel solco del New Public Management e della Public Governance

7 New Public Management acronimo NPM: è uno stile di governance (termine di derivazione anglosassone non meramente e direttamente traducibile con governo) emerso nei primi anni ottanta gestione di settori pubblici complessi e non direttamente limitabili alle dinamiche di mercato, in quanto i portatori di interessi (stakeholders) sono di natura plurima e comprendono istituzioni, onlus, privati, imprese e altri ee.pp. in rete: convergere di interessi disomogenei per natura e finalità in equilibrio dinamico (collaborative public management) stile o paradigma di gestione del settore pubblico, sull'esempio delle pp.aa. anglosassoni, per integrare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali di un e.p. con una metodologia più orientata al risultato (l'interesse pubblico), mutuata dal settore privato e mirata ad un maggior coinvolgimento nella gestione della cosa pubblica, per consentire: -una maggiore elasticità ed economicità nelle prestazioni richieste -una riorganizzazione delle burocrazie e dei bilanci in modo più efficiente -un ruolo che prediliga le funzioni di coordinamento e controllo, alleggerendo le funzioni di diretta erogazione delle prestazioni di servizi alla cittadinanza, che se compiute tramite gli iter previsti dal diritto amministrativo sono spesso più costose a parità di efficienza -una separazione tra indirizzo e controllo, di competenza dellorgano politico, e gestione, prerogativa del management [ [ -un'organizzazione per processi e per obiettivi; -una misurazione delle performance e il controllo sui risultati, anche tramite balanced scorecard -una semplificazione delle procedure per agevolare laccesso ai servizi -il ricorso allinnovazione tecnologica -una attenzione sempre maggiore alla qualità Il cambiamento postulato dal NPM dovrebbe investire così tutto il sistema, compreso il rapporto tra politica e pubbliche amministrazioni, costituendo in sostanza un abbandono del dirigismo centralista delle organizzazioni pubbliche non vi è un modello uniforme di NPM, poiché ogni Stato lo declina in modo diverso, fermo restando il nucleo minimo costituito dalla introduzione nel settore pubblico dei meccanismi del mercato e della competizione tramite il ricorso alla contrattualizzazione e alla managerializzazione (Governance without government). Nell'Unione Europea il NPM troverebbe un ancoraggio nel principio di sussidiarietà 7

8 scheda di valutazione bilanciata (balanced scorecard - BSC) strumento di supporto nella gestione strategica dell'impresa che permette di tradurre la missione e la strategia dell'impresa in un insieme coerente di misure di performance, facilitandone la misurabilità rendere coerenti le quattro diverse prospettive di valutazione delle performance dell'impresa: -la prospettiva finanziaria (financial perspective). Da questo punto di vista la domanda chiave è: per avere successo dal punto di vista finanziario, come dovremmo apparire ai nostri azionisti? Gli obiettivi sono quelli economici finanziari, misurati dai tradizionali indicatori di performance e redditività -la prospettiva del consumatore (customer perspective). La domanda chiave è: come dovremmo apparire ai nostri consumatori? L'obiettivo è il miglioramento dell'offerta e del servizio per il cliente -la prospettiva interna dell'impresa (business process perspective). La domanda cui è necessario rispondere è: per soddisfare i consumatori, in cosa dovremmo eccellere? L'obiettivo è il miglioramento dei processi core -la prospettiva di innovazione e apprendimento (learning and growth perspective). La domanda chiave è: Come manterremo le nostre capacità di apprendimento e miglioramento? L'obiettivo è l'apprendimento e sviluppo organizzativo.

9 public governance Le aa.pp. sono sempre più impegnate a sviluppare iniziative e ricerche sulla governance pubblica. Creare valore significa implementare strumenti di pianificazione, programmazione e controllo in un'ottica di miglioramento continuo. Il concetto di public governance differisce a seconda della visuale che si assume. Esistono tre profili ricorrenti 1)Sul piano soggettivo, la governance si caratterizza per il coinvolgimento di tre categorie di attori nella formulazione delle politiche e nell'erogazione dei servizi, e cioè poteri pubblici, imprese private e il cd. terzo settore. 2)In secondo luogo, la governance wave nasce come una risposta all'indebolimento dello Stato (in particolare del modello di Stato-nazione accentrato, troppo distante dai bisogni dei cittadini e dunque incapace di elaborare una risposta differenziata per le variegate esigenze dei cittadini). 3)Rappresenta una nuova tecnica di cura dell'interesse comune attraverso il coordinamento e il coinvolgimento di tutti gli stakeholders e mediante un processo di redistribuzione del potere decisionale. Infatti, sotto il profilo degli strumenti adoperati per effettuare tale redistribuzione, viene favorita l'auto-organizzazione attraverso l'implementazione di strutture reticolari e orizzontali, caratterizzate da relazioni di collaborazione (anziché di gerarchia) e improntate alla massima informalità e alla ricerca del consenso di tutti gli stakeholders nell'elaborazione e nell'attuazione delle decisioni. 9

10 10 Il susseguirsi delle riforme e le loro chiavi di lettura CAVOUR BASSANIN I CASSESEGIANNINI Evoluzione controlli t 2009 BRUNETTA Lintuizione Le tre E La semplificazione ed i controlli La misurazione e la gestione della performance e la pressione sui risultati

11 11 Il confronto tra New Public Management, Public Governance e decreto 150/09 Le leve della riformaNew public management Public governance D.LGS 29/93D.LGS 286/99* Decreto 150/09 e dintorni Decentramento XX Competizione nel settore pubblico X Meccanismi tipo mercato XXX Privatizzazioni X Valutazione risultati e performance XXXX Limiti di cassa X Le riforme degli altri paesiLe riforme in Italia *"Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59"

12 12 Il confronto tra New Public Management, Public Governance e decreto 150/09 Le leve della riformaNew public management Public governance D.LGS 29/93 D.LGS 286/99 Decreto 150/09 e dintorni Gestione delle risorse umane XX Etica XX Contratti di performance e di risultato XX Miglioramento della regolamentazione XX Gestione del cambiamento XX Tecnologia di informazione e comunicazione XXX Relazioni con i cittadini XXXX Le riforme degli altri paesiLe riforme in Italia

13 13 Le risposte del decreto 150 a ciò che non aveva funzionato nelle riforme precedenti Che cosa non aveva funzionato nelle riforme precedenti Le risposte del Decreto 150/09 Riforme tecniche e non culturali: norme senza accompagnamento ma solo con controllo Sistema ad incastro di soggetti e strumenti per creare cultura nuova Il dirigente pubblico: tra ruolo passivo nelle riforme e rifiuto della funzione datoriale Il dirigente posto al centro del processo di innovazione Confusi i compiti con gli obiettiviProposta una definizione precisa di obiettivi nellambito del ciclo di performance Sistemi di valutazione del personale solo per gestire la premialità, che premialità non era Riconosciuto al sistema di valutazione un ruolo centrale per la gestione della premialità e per lo sviluppo delle risorse umane Controllo della qualità inesistentePrevista lintroduzione di standard di qualità, carte dei servizi e class action Organismi di controllo interno costituiti pro formaRivisitata la governance prevedendo OIV accreditati Sistemi di misurazione insufficientiDefinendo i contenuti dei report si obbliga, pur lasciando libertà nellazione, a sistemi di misurazione più mirati Focus sulle Amministrazioni centrali, lasciando le altre facoltizzate ad adeguarsi alle prescrizioni Raggio di azione più ampio in partenza e eliminazione delle facoltizzazioni per le pp.aa. locali I cittadini al centro dellattenzione solo a paroleRuolo fondamentale dei cittadini per creare pressione sui risultati (civil audit, trasparenza e rendicontazione) Incuranza della caduta dei valori eticiRiscoperto il valore di integrità, trasparenza e accountability* due accezioni o componenti fondamentali: 1. da un lato il dar conto allesterno e in particolare al complesso degli stakeholder, in modo esaustivo e comprensibile, del corretto utilizzo delle risorse e della produzione di risultati in linea con gli scopi istituzionali; 2. dallaltro, lesigenza di introdurre logiche e meccanismi di maggiore responsabilizzazione interna alle aziende e alle reti di aziende relativamente allimpiego di tali risorse e alla produzione dei correlati risultati. Laccountability investe tutte le operazioni dellazienda, anche se è nata specificamente con riferimento alle informazioni economico-finanziarie e patrimoniali consuntive.

14 14 IL MODELLO EMERGENTE dallanalisi degli altri paesi

15 15 La proposta del nuovo decreto 150: una serie di valori a sistema Trasparenza Accountability Misurazione della valutazione Premiare il merito Soddisfazione dellutente e qualità dei servizi Integrità come valore per combattere la corruzione Il rispetto delle pari opportunità Il valore organizzativo del riforma a «costo zero»

16 16 Nelle riforme precedenti i valori cerano ma non erano a sistema: qualità dei servizi Meritocrazia Valutazione del personale Trasparenza Etica ed integrità Nella riforma attuale gli stessi valori sono a sistema

17 17 Misurare, controllare e gestire dimensioni diverse: Soddisfazione del cliente/ Stakeholder Processi Capitale intellettuale Qualità Accountability Aspetti economici finanziari


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