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Il finanziamento dei servizi sanitari e sistemi sanitari comparati Aspetti teorici ed applicazioni al caso italiano.

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Presentazione sul tema: "Il finanziamento dei servizi sanitari e sistemi sanitari comparati Aspetti teorici ed applicazioni al caso italiano."— Transcript della presentazione:

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2 Il finanziamento dei servizi sanitari e sistemi sanitari comparati Aspetti teorici ed applicazioni al caso italiano

3 Piano della lezione Saper riconoscere un sistema di finanziamento: classificazione dei sistemi sanitari, il mix di finanziamento italiano ed Europeo. Esercizio Dilemmi a livello macroeconomico La ripartizione dei rischi tra diversi finanziatori: risk- sharing e criteri di ripartizione. Esercizio Il finanziamento del sistema sanitario italiano: ruolo dello Stato, delle Regioni, i Fondi Integrativi e il federalismo La distribuzione dei costi di finanziamento della sanità e la protezione del reddito nei vari sistemi sanitari Il ciclo politico-elettorale Dilemmi a livello microeconomico

4 Saper riconoscere un sistema di finanziamento della sanità

5 Classificazione dei sistemi sanitari Esistono vari tipi di classificazione dei sistemi sanitari: Uno di essi si riferisce alla sola natura della fonte di entrata principale. I quattro modelli di finanziamento sono: 1. Privatistico 2. Volontaristico-caritativo 3. Sicurezza Sociale 4. Pubblico con fiscalità generale Un altro (metodo OCSE) insiste sia sulla natura del finanziamento (volontario o obbligatorio) che sul metodo di pagamento dei fornitori dei servizi medici. Abbiamo sette modelli: 1. Modello spese di tasca propria 2. Modello rimborso, distinto a sua volta in privato (assicurazioni) e pubblico (mutue). 3. Modello contratto, distinto a sua volta in privato (prevalentemente associazioni) e pubblico (mutue). 4. Modello integrato, distinto a sua volta in privato (assicurazioni o associazioni) e pubblico (sistemi sanitari nazionali).

6 Classificazione dei sistemi sanitari 2 Un terzo metodo distingue tra: sistema mutualistico-continentale, tipico dei paesi dellEuropa Centrale, caratterizzato da mutue di tipo rimborso o contratto, e finanziato prevalentemente con contributi sociali sistema nordico-atlantico, di tipo integrato (SSN), e finanziato prevalentemente con fiscalità generale. Un quarto metodo di classificazione è il seguente: Figura 14.2 tratta da A. Brenna Manuale di Economia Sanitaria CIS editore, Milano Titolarità dei servizi Pubblica Sociale Volontaristica Privata o caritativa Fonte di finanziamento Pubblica Al A2 A3 A4 Sociale B1 B2 B3 B4 Volontaristica C1 C2 C3 C4 o caritativa Privata Dl D2 D3 D4

7 Classificazione dei sistemi sanitari 3 Bisogna sempre distinguere tra Titolarità dei servizi, o sottosistema della fornitura e Fonte di finanziamento o sottosistema del finanziamento. Ad esempio, il medico di base, in Italia, appartiene alla casella A4, essendo finanziato pubblicamente, ma essendo di fatto un libero professionista, cioè un privato. Ogni casella può essere piena o vuota: Il sistema privatistico (puro) occupa prevalentemente la casella D4 Il sistema volontaristico-caritativo (puro) occupa la C3, ma anche la C4 (e in subordine la C2) Il sistema di sicurezza sociale (puro) è presente nella B1, B2, B4 (e in subordine B3) Il sistema pubblico (puro) si sviluppa prevalentemente nella A1, ma anche nella A4, A2 (e in subordine nella A3) In pratica tutti i sistemi sono non puri, ed occupano pertanto caselle di righe differenti dalla forma di finanziamento prevalente (ad esempio i sistemi di sicurezza sociale hanno spesso una componente privatistica in D4) Conclusione; il finanziamento ha spesso due aspetti: dal cittadino al terzo pagante o ai fornitori dei servizi medici, e dal terzo pagante ai fornitori dei servizi medici o al cittadino, mentre lerogazione ha almeno tre possibili agenti: pubblico, privato, sociale.

8 Il problema del terzo pagante Ogni qualvolta nel finanziamento della sanità abbiamo a che fare con un terzo pagante abbiamo che il problema del pagamento dei fornitori di servizi sanitari (medici, ospedali, laboratori di analisi, ecc.), viene scisso in almeno due fasi: Il pagamento dal cittadino al terzo pagante Il pagamento dal terzo pagante al fornitore Nella pratica il problema è ancora più complesso in tutti i sistemi in cui vi è un sistema sanitario nazionale: infatti, chi raccoglie i fondi dai cittadini non è lo stesso agente od ufficio di chi distribuisce i fondi ai fornitori, e sono quindi necessari ulteriori passaggi (ad esempio dallo Stato alle regioni, dalle regioni alle ASL e da queste ai fornitori dei servizi). Della prima fase ci occuperemo parlando dei dilemmi a livello macroeconomico, relativa ai metodi alternativi di riscuotere fondi dai cittadini. Della seconda fase tratteremo più in dettaglio affrontando i dilemmi a livello microeconomico, ovvero i corretti metodi di pagamento dei prestatori di servizi. La fase dei rapporti tra differenti finanziatori, o terzi paganti, sarà invece affrontata parlando di risk sharing, ovvero di criteri di ripartizione dei fondi sanitari.

9 Classificazione OCSE Sistema out of pocket Consumatori (pazienti) Fornitori di 1 livello Fornitori di 2 livello = servizi = flussi finanziari= rinvio Pagamenti volontari a tariffa

10 Classificazione OCSE 2 Assicurazioni volontarie di tipo rimborso popolazione pazienti Assicurazioni Fornitori di 1 livello Fornitori di 2 livello Rimborso dei pazienti Premi correlati al rischio Pagamenti volontari a tariffa

11 Classificazione OCSE 3 Assicurazioni obbligatorie di tipo rimborso popolazione pazienti Mutue Fornitori di 1 livello Fornitori di 2 livello Rimborso dei pazienti Contributi obbligatori fissi o commisurati al reddito Pagamenti volontari a tariffa

12 Classificazione OCSE 4 Assicurazioni volontarie di tipo contratto popolazione pazienti Assicurazioni, Società di mutuo soccorso Fornitori di 1 livello Fornitori di 2 livello Contratti con i fornitori Premi fissi o commisurati al rischio Quota capitaria o tariffe

13 Classificazione OCSE 5 Assicurazioni obbligatorie di tipo contratto popolazione pazienti Mutue Fornitori di 1 livello Fornitori di 2 livello Contratti con i fornitori Contributi obbligatori commisurati al reddito o fiscalità generale Quota capitaria o tariffe

14 Classificazione OCSE 6 Assicurazioni volontarie di tipo integrato popolazione pazienti Assicurazioni volontarie Fornitori di 1 livello Fornitori di 2 livello Proprietà di edifici, macchi nari, occupati Premi fissi, volontari Salari o budget

15 Classificazione OCSE 7 Assicurazione obbligatoria di tipo integrato popolazione pazienti Assicurazione pubblica, SSN Fornitori di 1 livello Fornitori di 2 livello Proprietà di edifici, macchinari, occupati Contributi obbligatori correlati al reddito o fiscalità generale Salari o budget

16 Mix di finanziamento pubblico-privato 3

17 Mix di finanziamento pubblico- privato 4

18 notiamo che, a parte lUK, sostanzialmente stabile nel suo mix, gli altri paesi o tendono ad aumentare la propria quota, se allinizio essa era bassa (Austria, Finlandia, Germania, Svizzera), o a diminuirla se era particolarmente elevata (Danimarca, Francia, Svezia). Inoltre, effettuando una distinzione per modelli, abbiamo che nei paesi finanziati prevalentemente con fiscalità generale, ad eccezione forse dellatipica Finlandia (Danimarca, Svezia, UK) la componente pubblica è sostanzialmente più elevata (intorno all83%) che nei paesi con finanziamento basato su sicurezza sociale (Austria, Francia, Germania,) che hanno una quota del 70-76%, con la Spagna che lega i due modelli, essendo un misto dei due e due paesi Olanda e Portogallo uno ad assicurazione sociale ed uno con fiscalità generale, che sono fanalini di coda, per lelevata componente privatistica dovuta alle compartecipazioni. Cè convergenza nei mix di finanziamento?

19 Dilemmi a livello macroeconomico Ovvero: perché osserviamo sistemi complessi di finanziamento?

20 Il nostro obiettivo: finanziare bene per produrre salute? Apparentemente il nostro problema è garantire la salute della collettività. Potremmo pensare che più risorse impieghiamo, indipendentemente dal fatto che siano private o pubbliche, maggiore sarà il livello di salute garantito alla collettività. Ma allora perché tanti risparmi di risorse?

21 La funzione di produzione della salute I servizi sanitari (preventivi e curativi) sono solo uno dei fattori che concorrono alla produzione di salute Possiamo scrivere:S=f(SS, Altri Beni, Ambiente, Geni)

22 La produttività marginale decrescente della spesa sanitaria La funzione illustra un problema: vi sono spese rivali rispetto ai servizi sanitari nella stessa produzione di salute Il nostro problema quindi diviene: che tipo di spese sanitarie sono convenienti in termini di salute? E poi il livello di salute è tutto? No esistono anche altri obiettivi e i metodi di finanziamento li influenzano in modo differente.

23 Obiettivi e strumenti di politica sanitaria La performance italiana e degli altri sistemi

24 Obiettivi di politica sanitaria 2 Obiettivi OMS: Salute: livello generale e distribuzione Corretto finanziamento Rispondenza alle esigenze degli individui: media e distribuzione Gli obiettivi sono ponderati con pesi: Salute 50% (25% livello e 25% distribuzione) Finanziamento 25% Rispondenza 25% (12,5% media e 12,5% distribuzione) Posizione italiana: Salute livello 6°, Salute distribuzione 14°, Finanziamento 45-47°, Rispondenza media 22-23°, Rispondenza distribuzione 3-38°, indice ponderato 11°, livello di spesa sanitaria 11°, Indice di performance su salute 3°, Indice di performance su indice ponderato 2°.

25 Obiettivi di politica sanitaria 1 Gli obiettivi della politica sanitaria secondo lOCSE: Adeguatezza ed equità nellaccesso o utilizzo Protezione dei redditi Efficienza microeconomica e qualità Efficienza macroeconomica e crescita della spesa Libertà di scelta del paziente Autonomia dei fornitori dei servizi (medici, ospedali). Gli obiettivi non sono raggiungibili tutti contemporaneamente sullo stesso piano, è necessario un compromesso o trade-off tra loro: efficienza-equità, efficienza micro-efficienza macro, protezione del reddito-efficienza micro. In genere sistemi pubblici o di sicurezza sociale permettono un miglior raggiungimento dellequità, sistemi privatistici o volontaristici mirano ad una maggiore libertà, e per quanto riguarda lefficienza levidenza è mista.

26 Obiettivi di politica sanitaria ed obiettivi del finanziamento sanitario Il finanziamento sanitario è uno degli strumenti per il raggiungimento degli obiettivi di politica sanitaria. Esso deve essere: Equo Adeguato Non distorsivo Sostenibile Efficiente Tali obiettivi possono essere anche in contrasto con quelli validi per la politica sanitaria: ad esempio, se i benefici delle cure sanitarie sono distribuiti in modo squilibrato, il finanziamento degli stessi potrebbe, se non equo, permettere un miglior raggiungimento dellobiettivo di politica sanitaria dellequità.

27 Da che dipende il raggiungimento degli obiettivi? Equità=F(Diritto ai servizi (universalità, copertura), Accesso (distribuzione strutture, tipologia servizi, code), Fruizione (domanda) ) Protezione del reddito=F(Tipo di contribuzione, Massimali, Compartecipazioni) Efficienza microeconomica=F(Pagamento contestuale al servizio, Domanda indotta da offerta, Qualità cure, Code, Efficienza fornitori (competizione, diritti proprietà, tipo pagamento) ) Efficienza macroeconomica=F(Capacità di razionare (quntità, qualità), compartecipazioni, Domanda indotta da offerta, Canalizzazione risorse) Libertà di scelta dei consumatori=F(n. fornitori e loro qualità, n. assicuratori, libertà fornitori) Autonomia fornitori=F(forme pagamento, n. fornitori, regole accesso al mercato, risorse disponibili)

28 In che modo gli obiettivi di politica sanitaria dipendono dalle forme di finanziamento? Protezione del reddito=F(Tipo di contribuzione, Massimali, Compartecipazioni) Efficienza microeconomica=F(Pagamento contestuale al servizio) Efficienza macroeconomica=F(Compartecipazioni) Libertà di scelta dei consumatori=F(n. assicuratori) Autonomia fornitori=F(forme pagamento, n. fornitori, risorse disponibili)

29 Efficienza macroeconomica Numerosi studi indicano che la quota di spesa sanitaria sul Prodotto lordo dipende negativamente dalla quota del finanziamento ed erogazione di tipo pubblico sul totale Inoltre i paesi con sistemi di tipo integrato spendono di meno Il tipo di finanziamento è anche importante, perché il finanziamento con fiscalità generale è associato ad una minore spesa sanitaria In Italia, la spesa sanitaria non è fuori controllo, è soltanto sottofinanziata Esistono, comunque numerosi fattori che portano, nel lungo periodo ad incrementi specifici della spesa sanitaria. Tra questi ricordiamo: linvecchiamento della popolazione, il quadro nosologico (transizione epidemiologica), le tecnologie costose, lestensione della copertura assicurativa.

30 Preferibilità teorica dei sistemi sanitari 1 Out of pocket: Bene: Libertà scelta pazienti, Autonomia fornitori Intermedio: Efficienza micro e macro Male: Equità e protezione dei redditi Rimborso privato: Bene: Libertà scelta pazienti, Autonomia fornitori Intermedio: Efficienza micro e protezione dei redditi Male: Equità e efficienza macro Rimborso pubblico: Bene: Autonomia fornitori Intermedio: Libertà scelta pazienti, Efficienza micro, Protezione dei redditi, Equità Male: Efficienza macro

31 Preferibilità teorica dei sistemi sanitari 2 Contratto privato: Bene: Intermedio: Libertà scelta pazienti, Autonomia fornitori, Efficienza micro e macro, Protezione dei redditi Male: Equità Contratto pubblico: Bene: Efficienza micro, Protezione dei redditi, Equità Intermedio: Autonomia fornitori,Libertà scelta pazienti, Efficienza macro Male: Integrato privato: Bene: Intermedio: Libertà scelta pazienti, Efficienza micro e macro Male: Equità, Autonomia fornitori, Protezione dei redditi Integrato pubblico: Bene: Efficienza macro, Protezione dei redditi, Equità Intermedio: Libertà scelta pazienti Male: Autonomia fornitori, Efficienza micro

32 Un esempio, spese catastrofiche e spesa out of pocket La proporzione di famiglie che effettua una spesa catastrofica cresce al crescere della quota di finanziament o out of pocket sul totale

33 In genere tutti i sistemi sanitari adottano sistemi di finanziamento misti, cioè in cui è presente un mix di pubblico e privato. La scelta del mix è normalmente affidata ai seguenti criteri principali: Equità distributiva (privato più a favore ricchi, pubblico a favore poveri) Efficienza microeconomica (pubblico poco collegamento finanziamento-spesa, privato viceversa) Storico (consuetudini, gruppi pressione) Crescita del reddito (salute come investimento in capitale umano) Costi amministrativi e gestione (pubblico meno che privato) Efficienza macroeconomica (tetti finanziamento, razionamenti). Lutilizzo congiunto di più criteri è abituale, e dipende sia da peculiarità dei popoli, sia dal loro grado di sviluppo. Esistono veri e propri modelli di finanziamento. I metodi di finanziamento principali sono: Ogni metodo ha vantaggi e svantaggi, in parte connaturati, in parte aggirabili. PrivatiPubblici Consumo diretto o di tasca propriaFiscalità generale Compartecipazioni o ticketContributi sociali Assicurazioni private

34 Metodi di finanziamento privatistici I servizi sanitari vengono acquistati o direttamente sul mercato, oppure con assicurazioni, oppure pagando una compartecipazione. Il mercato di servizi sanitari è quindi visto come un equilibrio tra domanda ed offerta

35 Il concetto di equilibrio Lequilibrio come uguaglianza di domanda ed offerta Possibilità di non esistenza dellequilibrio Le condizioni di convergenza allequilibrio

36 Consumo diretto o di tasca propria In quasi tutti i sistemi sanitari questa è una forma di finanziamento residuale perché ipotizza che i servizi sanitari siano beni privati come tutti gli altri e ciò non è vero perché: 1. Vi sono diffusi fenomeni di esternalità 2. Il bene salute è considerato meritorio e quindi con sottoconsumo non tollerabile 3. Lindividuo non è corretto giudice dei propri bisogni, per problemi di incertezza, carenze informative, ecc. e i medici possono approfittarne 4. La salute è anche un investimento produttivo e vi sono vincoli di liquidità. Gli svantaggi di tale metodo sono da collegarsi proprio alla natura individualistica delle scelte cui rimandano: lindividuo può fare scelte sbagliate o non avere i soldi per fare quelle giuste. In principio il problema finanziario è aggirabile con opportuni sussidi, quello della correttezza delle scelte individuali no. Apparentemente, comunque, tale metodo permette una grande libertà (anche di sbagliare).

37 E le assicurazioni private? Se ipotizziamo che in sanità consumare direttamente può avere degli inconvenienti maggiori dei vantaggi, possiamo chiederci se le assicurazioni private non risolvano il problema. Nel grafico vi è unillustrazione delle motivazioni che spingono ad assicurarsi; osserviamo come lutilità attesa C1 sia minore dellutilità del valore atteso D1: lindividuo avverso al rischio si assicurerà

38 Assicurazioni private I concetti chiave teorici dellassicurazione: in presenza di avversione al rischio degli individui le compagnie di assicurazione, offrendo un rimborso proporzionale al premio ricevuto, permettono agli individui di raggiungere unutilità attesa maggiore di quella conseguibile senza assicurazione. Inoltre, se le compagnie fissano un premio equo, pari al valore atteso delle spese sanitarie gli individui si assicurano totalmente. La realtà pratica delle assicurazioni: i premi sono commisurati al rischio individuale o di gruppo, e non sono equi a causa di una quota di ricarico. Il meccanismo può non essere di rimborso puro ma anche di contratto diretto con i fornitori, non tutti possono assicurarsi, e le compagnie possono recedere dal contratto. I due principali inconvenienti del meccanismo assicurativo sono: Moral hazard, contrastabile parzialmente con compartecipazioni, franchigie e massimali. Selezione avversa, contrastabile con visite preventive agli assicurabili. Le principali conseguenze, positive e negative, consistono nella riduzione del rischio di sottoconsumo, ma in conseguenza si riduce la connessione tra la spesa e il beneficio e vi può essere addirittura un eccesso di spesa a livello aggregato, con aumenti dei costi dei servizi sanitari.

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40 La compartecipazione alla spesa o ticket Scopi: Sensibilizzazione al momento del consumo con riduzione del Moral hazard Riscossione gettito che allevi problemi di finanziamento. Come opera: impone un prezzo non nullo al momento del consumo, riducendo la domanda degli individui. Svantaggi: La riduzione del consumo non è limitata alle sole spese inutili e i più svantaggiati, se le regole di esenzione non sono ben congegnate sono i più poveri. Evidenza empirica: Per quanto riguarda la spesa farmaceutica stime estere ed italiane indicano che un aumento della compartecipazione del 10% porta a cali di domanda intorno al 5-6%.

41 Come opera la compartecipazione La quantità A corrisponde al prezzo pieno del servizio sanitario La quantità C è richiesta con prezzo nullo (=0) La quantità B corrisponde ad una compartecipazione del 50% sul prezzo pieno: la domanda è minore di quella a prezzo 0 e maggiore di quella a prezzo pieno

42 E le assicurazioni sociali o mutue? In principio è il meccanismo di finanziamento delle assicurazioni private e la loro non obbligatorietà che causano i maggiori problemi: il primo, infatti, basato sul rischio di malattia, non permette la copertura degli alti rischi e dei poveri, mentre il secondo fattore (volontarietà) genera selezione avversa

43 E le assicurazioni sociali o mutue? 2 Scindere il meccanismo di finanziamento dal rischio può portare ad una doppia reditribuzione: dai sani ai malati e dai ricchi ai poveri. Si possono in linea di principio assicurare tutti coloro che versano dei contributi fissi o proporzionali al proprio reddito. Rendere inoltre obbligatoria lassicurazione sociale implica che sia i buoni che i cattivi rischi siano assicurati, riducendo i costi medi per le mutue Infine altri elementi possono differire con le assicurazioni private, come il ricarico/profitto che può essere minore nelle mutue, e la possibilità di contrattazione di tariffe con i fornitori maggiore

44 E le assicurazioni sociali o mutue? 3 Permangono anche in questo caso, però, i problemi di moral hazard già visti per le assicurazioni private e si introducono, forse, minori stimoli allefficienza (qualora le mutue abbiano la natura di non-profit)

45 Contributi Sociali I contributi sociali: sono obbligatori e generalmente calcolati in proporzione al reddito da lavoro dipendente ed autonomo, a volte con soglie di esenzione e con massimali. Si configurano come parafiscalità o imposta sociale di scopo. I vantaggi: hanno una buona sostenibilità ed è facile contrattare su di essi, anche per diffusi fenomeni di illusione finanziaria; E facile riscuoterli, la base imponibile è ampia, anche se cala al crescere degli inattivi, e le aliquote sono sopportabili. Gli svantaggi: Incremento del costo del lavoro e peggioramento della competitività internazionale La traslazione della componente a carico del datore di lavoro è probabile e dipende dalle condizioni concorrenziali, dallelasticità della domanda, dal potere sindacale. Lincidenza che ne risulta non è spesso proporzionale alla capacità contributiva. Esistono disparità di trattamento tra categorie e la capacità di evasione contributiva è differenziata Come tutti i casi di terzo pagante, possono indurre Moral hazard Il gettito può variare ciclicamente Sono ancora necessari criteri di allocazione dei fondi riscossi La titolarità dei benefici può essere consentita solo a chi lavora e ai loro familiari.

46 E allora perché non far intervenire proprio lo Stato? Se il mercato nudo e crudo fallisce, e se le assicurazioni private non risolvono che parazialmente i problemi ( e sono molto costose) allora perché non far intervenire lo Stato? Anche lo Stato, però, può avere i suoi fallimenti

47 Fiscalità generale La fiscalità generale è composta da: imposte sui redditi, imposte sui patrimoni, imposte sugli scambi e sul valore aggiunto, altre tasse. Inoltre il deficit si può ipotizzare finanziato con fiscalità generale. La fiscalità generale garantisce: Una ampia e variegata base imponibile, e di conseguenza basse aliquote medie di finanziamento; Nel caso di imposte sui redditi lincidenza progressiva garantisce un finanziamento correlato alla capacità contributiva. Daltra parte ha come inconvenienti: Essere vulnerabile a fenomeni di evasione fiscale e free riding; Come tutte le forme di finanziamento in cui cè un terzo pagante, osserviamo la mancata connessione tra spesa e beneficio, e vi possono essere fenomeni di moral hazard (ridotti se il paziente acquista servizi tramite un medico); Con imposte indirette vi possono essere fenomeni di traslazione dimposta ed aumenti dei prezzi; Sono necessari criteri per allocare i fondi raccolti tramite fiscalità generale; Vi possono essere effetti distorsivi delle imposte; La sostenibilità può essere scarsa, la disponibilità di fondi può variare ciclicamente, ed essere difficilmente aggiustabile al rialzo.

48 Risk-sharing e criteri di ripartizione dei fondi

49 Risk sharing, ovvero criteri di ripartizione dei rischi/fondi Quando abbiamo a che fare, ad esempio, con un servizio sanitario che raccoglie fondi a livello centralizzato dai cittadini, e poi li deve ridistribuire localmente a regioni o mutue o aziende sanitarie, affinchè esse possano far fronte alle esigenze sanitarie dei cittadini presso di esse registrati, abbiamo un tipico problema di risk sharing. Concettualmente si tratta di scegliere contestualmente: Un criterio di allocazione dei rischi tra il finanziatore centralizzato e quello locale dei servizi: rischi a carico del finanziatore centralizzato, di quello locale, o ripartiti. Un criterio di allocazione delle risorse ex-post (retrospettico) o ex-ante (prospettico): spese effettivamente sostenute o spese anticipate/previste. Occorre cautela nel giudicare, perché ciò che appare ex-ante può esserlo solo nominalmente: infatti la distinzione tra ex-ante ed ex- post dipende dal grado di cogenza e realizzabilità politica della conseguente allocazione dei rischi. A volte un criterio di ripartizione dei rischi richiede automaticamente un criterio ex-post od ex-ante, mentre altre volte la combinazione è libera, e dipende dallimplementazione. Metodi : Rimborso di tutte le spese affrontate dal finanziatore locale dei servizi: il rischio ricade tutto sul finanziatore centralizzato, ed è un criterio tipicamente ex-post. Essendo molto costoso per il finanziatore centralizzato, soprattutto in periodi di congiuntura sfavorevole, si è cercato di abbandonarlo, almeno nominalmente.

50 Rimborso da parte del finanziatore centrale dei costi sostenuti ex-post dal finanziatore locale, secondo un sistema di tariffe definite ex-ante: il rischio ricade sul finanziatore centrale per quanto riguarda il numero delle prestazioni, ma sul finanziatore locale per quanto riguarda il costo unitario delle prestazioni fornite (con utile se inferiore alla tariffa e perdita se superiore). Anche tale metodo, per i suoi costi, imprecisati nel caso di serie carenze informative del finanziatore centralizzato, tende ad essere abbandonato. Rimborso totalmente ex-ante (nominalmente), basato sulla spesa attesa futura, con assegnazione di un budget fisso al finanziatore locale: il rischio, in questo caso, è tutto gravante sul finanziatore locale. E questo il metodo su cui ci si sta sempre più orientando, anche se, nella pratica esso può non risultare differente, quanto ad impegno finanziario centralizzato, rispetto ai due precedenti metodi. I criteri con i quali può essere fissato il budget di ciascun finanziatore locale possono essere almeno quattro: 1) In base alle richieste di finanziamento avanzate da ciascun finanziatore locale 2) In base a negoziazione politica 3) In base alla spesa storica 4) In base a qualche indicatore di bisogno della popolazione servita da ogni finanziatore locale

51 Il primo criterio è inefficiente, se vi è informazione asimmetrica, perchè i finanziatori locali chiederanno troppe risorse. Il secondo criterio può andar bene nel breve ma non nel lungo periodo, ed è soggetto a instabilità e accuse di favoritismi. Il terzo non incoraggia lefficienza, e,come gli altri due è iniquo. Il quarto, a volte temperato da considerazioni politiche o di spesa storica consiste nella fissazione di una quota capitaria, è sempre più utilizzato e soddisfa esigenze di equità (uguale accessibilità ai servizi) ed efficienza (eliminazione della scrematura dei rischi. Nella pratica, ogni qualvolta ci si discosta, nella spesa effettiva, dal budget allocato ex-ante, si hanno degli effetti o si effettuano delle correzioni ex-post: Rinegoziazione del budget, con ripiano dei deficit, almeno parziale, da parte del finanziatore centrale; Diminuzione o aumento delle riserve dei finanziatori locali (specialmente mutue o assicurazioni); Rifinanziamento locale, nella forma di variazioni dei premi o delle imposte riscosse dai finanziatori locali; Aumento delle compartecipazioni o ticket a carico degli assistiti;

52 Variazione della copertura, ovvero inclusione o eliminazione di alcune prestazioni dalla gamma di quelle garantite dal finanziatore locale; Razionamenti o ritardi (code) nella fornitura dei servizi necessari ai cittadini. I possibili fattori (indicatori di bisogno) di cui si tiene conto per la fissazione della quota capitaria: Età, sesso, disoccupazione, inabilità, mortalità, morbilità, urbanizzazione, stato di famiglia, localizzazione remota, razza, condizione socioeconomica, peso alla nascita (bambini), presenza di malattie croniche, ecc. I pesi dei singoli fattori possono essere ricavati in due modi: Da dati disaggregati o campionari, con un approccio matriciale che divide la popolazione in celle; ognuna di esse rappresenta il costo annuale atteso per gli individui che presentano una specifica combinazione di caratteristiche o bisogni; Mediante indici calcolati su dati aggregati, anche se questo approccio risente dellinconveniente della fallacia ideologica, cioè lincapacità di distinguere tra bisogni veri o indotti dallofferta.

53 La fallacia ecologica assume vari aspetti: Possiamo ritenere, stimando i consumi sanitari degli individui, che i consumi effettivi ben rappresentino i differenti bisogni, mentre invece rappresentano in parte consumi inutili, perché lelevata disponibilità di strutture, medici, ecc. inducono consumi non propriamente necessari: una ripartizione delle risorse su queste basi favorisce le regioni o zone più dotate di servizi e perpetua gli squilibri esistenti. Lerrore quindi consiste nel giudicare come autentici bisogni che non lo sono solo perché sono espressi. Possiamo ritenere che il mancato consumo, in alcune regioni o zone sia dovuto a carenze di strutture, ad elevati tempi di attesa, a scarsa qualità degli operatori sanitari: in questo caso dei bisogni restano inespressi e quindi una ripartizione di risorse su questa base danneggia le regioni meno dotate infrastrutturalmente e ancora una volta perpetua gli squilibri esistenti. Lerrore è nel non giudicare esistenti bisogni che non possono essere espressi. Possiamo ritenere che in una data zona sussistano entrambe le condizioni viste prima, cioè che per alcuni bisogni vi sia una sovraespressione e per altri una sottoespressione: in questo caso il problema non è tanto della ripartizione di risorse dal centro alla zona in questione quanto la corretta riallocazione delle risorse allinterno della zona o regione: un esempio può essere il riequilibrio tra spesa territoriale ed ospedaliera. La raccolta di opportuni dati epidemiologici può concettualmente permettere di superare il problema dellidentificazione dei bisogni con i consumi sanitari.

54 Il funzionamento del sistema italiano Scopi: allocazione del Fondo Sanitario Nazionale Funzionamento: Per le risorse correnti i criteri sono variati più volte, con una prevalenza della spesa storica nei primi anni 80, degli ammontari regionali di popolazione ponderati con indicatori di utilizzo (anni ), o con indicatori di età e bisogno (anni ), o, infine con utilizzo e bisogno (1997). Per le risorse in conto capitale, lallocazione avveniva centralmente, su presentazione di progetti, ma i fondi disponibili sono stati fortemente sottoutilizzati. Esempio: Nel 1997, la formula utilizzata per la ripartizione dei fondi di parte corrente utilizzava i seguenti pesi (Mapelli): Popolazione 48,2%, Popolazione ponderata per rischio e bisogno 17,4%, Popolazione ponderata per utilizzo dei servizi 33,1%, Altri criteri 1,3%.

55 Modello allocativo delle risorse alle ASL (legge 662/96) LivelloSottolivelloCriterio Assistenza sanitaria complessiva in ambienti di vita e di lavoro Quota capitaria(popolazione assistita) ponderata con radice cubica del tasso standardizzato di mortalità Assistenza distrettuale Medicina generale e pediatria, guardia medica e altra assistenza Quota capitaria(popolazione assistita) e quota ponderata con lindice di densità abitativa Assistenza farmaceutica territorialeQuota capitaria(popolazione assistita) ponderata con consumi di farmaci per classi di età e sesso Assistenza specialistica ambulatoriale Quota capitaria(popolazione assistita) ponderata con consumi di prestazioni per classi di età e sesso Assistenza socio-sanitaria integrataQuota capitaria(popolazione assistita) ponderata con consumi di farmaci per classi di età e sesso Assistenza ospedalieraQuota capitaria(popolazione assistita) ponderata con ricoveri per classi di età e sesso corretti con la radice cubica del tasso standardizzato di mortalità

56 Applicazione regionale dei criteri di ripartizione alle ASL Regioni che adottano i criteri nazionali (l. 662/96) Regioni che rielaborano i criteri nazionali Regioni che elaborano modalità alternative PiemonteLombardiaToscana LazioProv. BolzanoAbruzzo MoliseVenetoCampania CalabriaFriuli-Venezia Giulia SiciliaLiguria SardegnaEmilia-Romagna Umbria Marche Puglia Basilicata Fonte: Osservasalute 2004

57 Il finanziamento del sistema sanitario italiano

58 Il sistema sanitario italiano La storia del sistema sanitario italiano nel dopoguerra presenta tre periodi: Nel primo periodo, prima dellistituzione del SSN (fino al ) lItalia abbraccia il modello continentale mutualistico. Lo abbandona, forse troppo frettolosamente, per i deficit accumulati prevalentemente a causa delle spese ospedaliere. Nel secondo periodo, dall80 a circa il 1994, viene adottato il modello nordico- anglosassone di sistema sanitario nazionale (Rif. L. 833/1978). Esso viene poi sostanzialmente corretto e abbandonato per la insoddisfazione dei cittadini riguardo al tipo e qualità dei servizi forniti e a diffuse inefficienze. Con la riforma della riforma (aziendalizzazione ASL Rif. D. Leg. 502/1992 e 517/1993), con la riforma ter (Rif. D. Leg. 229/ 1999) e con il susseguente federalismo (Rif. D. Leg. 56/2000 e riforma Titolo V) si pongono le basi per un ritorno al modello continentale. Infatti i rapporti di produzione integrati vengono sostituiti di nuovo da relazioni contrattuali (accreditamento) e da nuovi meccanismi di rimborso (DRG), e le regioni divengono le nuove mutue con assicurati non più distinti a seconda di categorie professionali, ma a seconda di zone di residenza. Conclusioni: il modello più congeniale allItalia sembra quello continentale (interpretato con fantasia) più che quello anglosassone?

59 Le riforme federaliste Al termine delle riforme, ed in particolare con la riforma del titolo V della costituzione e il D.Lgs. 56/2000, viene disegnata larchitettura federalista della Sanità italiana, rappresentata nel diagramma di flusso seguente Tale struttura, almeno per quanto riguarda il contenuto del D.Lgs 56/2000 è però entrata sostanzialmente in crisi già nei primi anni di attuazione, come si vedrà nelle diapositive seguenti Ciò va interpretato come una pervicace resistenza della struttura burocratica statale al cambiamento

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61 Piano sanitario nazionale 1 Piano sanitario nazionale: Il piano sanitario nazionale è adottato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni; le regioni possono partecipare allelaborazione del Psn, con proposte formulate singolarmente o in modo coordinato. Esso non è più un programma dettagliato, ma è solo una pianificazione strategica: si occupa del cosa e del perché, ma non del come che viene demandato alle regioni. Infatti: Stabilisce gli obiettivi del SSN, affinché vi sia unitarietà del sistema, e cioè: - obiettivi di salute; - obiettivi di assistenza Individua sia linee guida per il miglioramento della qualità (qualità dellassistenza; accreditamento), sia linee generali per la ricerca, lo sviluppo, la formazione; Definisce i LEA

62 I LEA Lo Stato definisce i LEA, e ne cura laggiornamento e modifica; in linea di principio sono utilizzabili due criteri: a) Ricorso a principi ispiratori (come nel Canada) quali universalità, trasferibilità, accessibilità, globalità copertura, b) Definizione di prestazioni incluse negli standard o lista positiva e di prestazioni escluse o lista negativa (come nellOregon). In Italia, il Piano sanitario Nazionale ha adottato una tipologia ibrida, cioè principi ispiratori e principi che determinano prestazioni. Più in dettaglio, i principi ispiratori, analoghi a quelli canadesi sono: dignità della persona, bisogno di salute, equità nellaccesso, mentre quelli che determinano prestazioni sono: qualità delle cure, appropriatezza terapeutica, economicità. In base a questa serie di principi si potrebbe in linea teorica determinare sia una serie di prestazioni incluse (che li soddisfano) sia una serie di prestazioni escluse (che non li soddisfano): la lista positiva, in realtà non esiste, essendo definite solo tre macro aree assistenziali: a) assistenza collettiva, b) assistenza distrettuale, c) assistenza ospedaliera, mentre sono definite una limitata lista negativa (prestazioni totalmente escluse): 1) chirurgia estetica, non dovuta ad incidenti o malattie, 2) medicina non convenzionale, 3) certificazioni mediche, 4) vaccinazioni non obbligatorie per soggiorni allestero, 5) alcune prestazioni di medicina fisica e riabilitativa, una lista ibrida di prestazioni parzialmente incluse (se si verificano certe condizioni): 1) odontoiatria, 2) densitometria ossea, 3) medicina fisica, 4) chirurgia rifrattiva ed una lista di prestazioni che possono violare il principio dellappropriatezza: 1) 43 DRG se erogati anziché in Day Hospital in regime di ricovero ordinario, 2) altri possibili DRG e chirurgia ambulatoriale.

63 Piani sanitari regionali Il Piano Sanitario Regionale è adottato previo esame della Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e sociosanitaria regionale e con la partecipazione degli enti locali e delle forze sociali e rivendica alle Regioni il diritto di avere piena autonomia nella organizzazione dei servizi sanitari, di potere effettuare sperimentazioni gestionali anche non autorizzate dalla Conferenza Stato-Regioni, e di potere costituire aziende ospedaliere in modo autonomo. In pratica: per quanto riguarda lassistenza ospedaliera vengono individuati centri di eccellenza, collegati in rete con altri presidi ospedalieri o aziende ospedaliere, si determina il numero di queste, inserendo il tutto in una pianificazione regionale della dotazione necessaria di posti letto e di riequilibrio con lassistenza territoriale, si determina il modello concorrenziale ed il conseguente peso delle strutture accreditate e pubbliche, il tipo di prestazioni che dagli ospedali possono essere contrattate allesterno, il ruolo dei pazienti. Si determinano veri e propri modelli regionali: Lombardo, Toscano, ecc.

64 Laziendalizzazione delle USL Nella legge 833 si afferma che (Inpdap 2000): a) la gestione delle Usl è affidata a un comitato di gestione eletto da unassemblea generale (la quale coincide, sostanzialmente, con il consiglio comunale o con lassociazione di comuni/comunità montane); b) gli stabilimenti ospedalieri sono strutture delle Usl; c) lo stato giuridico del personale delle Usl è disciplinato secondo i principi che caratterizzano il pubblico impiego; d) la contabilità è quella tipica delle organizzazioni pubbliche; e) il controllo sugli atti delle Usl è esercitato dai Comitati Regionali di Controllo; f) non solo il rapporto con le istituzioni private è regolato dalle convenzioni, ma è la stessa legge di riforma a obbligare a tenere conto prioritariamente delle convenzioni già siglate; g) centrale è un modello di programmazione razionale, fondato sullapprovazione da parte del Parlamento, di un Piano sanitario nazionale e sulla sostanziale insensibilità alla logica degli incentivi e dei disincentivi. Con la riforma bis si è teso a dare maggiore autonomia alle USL, che divengono soggetti con pratiche gestionali e normative simili a quelle private.

65 Il finanziamento globale del Servizio Sanitario Nazionale Anni Milioni di Tasso annuale crescita ,9% ,1% ,7% % %

66 Tratto da: INPDAP RAPPORTO ANNUALE SULLO STATO SOCIALE 2002 Il decreto legislativo 56 abolisce tutti i trasferimenti erariali dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario: il che comporta labolizione del Fondo Sanitario Nazionale. I trasferimenti sono sostituiti da un aumento dallo 0,5 allo 0,9 dellaliquota delladdizionale Irpef (il gettito di riferimento è costituito sulla base del domicilio fiscale del contribuente e lincremento è compensato da un pari decremento nelle aliquote dellIrpef erariale); da un aumento da 0,12 a 0,13 euro nella compartecipazione allaccisa regionale sulla benzina e dallistituzione di una nuova compartecipazione al gettito Iva, inizialmente fissata al 25,7% e subito innalzata, per ragioni di bilancio, al 38,5 % (il gettito di pertinenza delle singole regioni è assegnato sulla base della media mobile triennale dei consumi regionali, quale desunta dai dati Istat). Alle regioni è, altresì, assegnata la facoltà di elevare di un ulteriore 0,5 laddizionale Irpef, senza decremento, in tal caso, nelle aliquote dellIrpef erariale. Al tempo stesso, restano di pertinenza regionale lIrap (peraltro, incrementata dallabolizione della compartecipazione prima esistente a favore dei comuni e delle province) e la tassa di circolazione. In questo contesto, risultano autosufficienti soltanto la Lombardia, lEmilia Romagna, il Veneto, il Piemonte, la Toscana, le Marche e il Lazio e assai vicino allautosufficienza, la Liguria. Le fonti di finanziamento e la perequazione tra regioni

67 Viene, inoltre, istituito un fondo perequativo nazionale, il cui obiettivo, come recita lart.7, è quello di consentire a tutte le regioni a statuto ordinario di svolgere le funzioni di propria competenza a livelli essenziali e uniformi su tutto il territorio nazionale. La perequazione riguarderebbe sia le capacità fiscali – con lobiettivo di ridurre del 90% le distanze di gettito standardizzato per abitante di ciascuna regione rispetto al gettito standardizzato medio delle regioni a statuto ordinario – sia i fabbisogni. La perequazione rispetto ai fabbisogni, a sua volta, è scissa in una perequazione rispetto ai fabbisogni sanitari e in una perequazione, al 70%, rispetto ai differenziali di costosità dei servizi regionali non sanitari – dovuti alla variabile dimensionale, ossia, alle diseconomie di scala a carico delle regioni più piccole. La perequazione rispetto ai fabbisogni sanitari è volta ad assicurare il finanziamento di livelli essenziali e uniformi di assistenza sanitaria, sulla base della disponibilità, per tutti i cittadini, di una medesima quota capitaria ponderata sulla base della nozione di popolazione equivalente fissata dal Piano sanitario nazionale, ossia sulla base delle classi di età. Ad alimentare la perequazione è la compartecipazione allIva. Esiste un regime transitorio volto a garantire una continuità storica con il regime di finanziamento precedente: in pratica la quota che di compartecipazione allIVA che ogni regione ottiene per il 2001 è pari al rapporto tra i trasferimenti soppressi, al netto delle nuove risorse attribuite, ed il totale gettito della compartecipazione; negli anni successivi vi è un progressivo annullamento della compensazione storica, che dovrebbe cessare entro il 2013 (con riduzioni del 5% annue fino 2003 e del 9% a partire dal 2004), ed un corrispondente progressivo aumento della componente determinata mediante il fondo perequativo.

68 Anno Fonti di finanziamento Totale- Miliardi Composizione % +/- anno precedente Pro capite Regioni e PPAA79, ,81366 Irap e Addizionale IRPEF 32,98241,73,4570 Fabb. San. Ex D.Lvo 56/00 (Iva e Accise) 34,006434,8588 Ulteriori trasferimenti da pubblico e privato 5,5867,14,697 Ricavi e entrate proprie2,2732,91,639 FSN e ulteriori integr. a carico Stato 4,1705,3-0,972 Altri Enti (B.Gesù…)0,5590,8 Disavanzo (Regioni)-1,8092,2 delle spese-32,131

69 Irap Add.le Irpef TOTALE Iva e accise Riequilibrio Stima Stima Irap e add.le Irpef (3) (4) (1) (2) A=1+2 PIEMONTE 2.735, , , , ,246 VALLE D'AOSTA 76,030 6,635 82, LOMBARDIA 8.210, , , , ,399 Provincia autonoma BOLZANO 334,434 26, , Provincia autonoma TRENTO 300,338 24, , VENETO 3.056, , , ,792 26,371 FRIULI-VENEZIA GIULIA 710,797 63, ,568 0,000 - LIGURIA 751,502 83, , ,931 30,096 EMILIA ROMAGNA 2.928, , , , ,894 TOSCANA 2.073, , , , ,272 UMBRIA 345,821 36, , ,188 -6,949 MARCHE 755,154 66, , , ,529 LAZIO 3.465, , , , ,117 ABRUZZO 433,174 45, , , ,191 MOLISE 36,623 9,981 46, ,643 0,195 CAMPANIA 1.267, , , , ,152 PUGLIA 835, , , , ,505 BASILICATA 51,136 17,046 68, ,273 7,323 CALABRIA 133,933 50, , ,772 67,327 SICILIA 1.374, , , ,935 SARDEGNA 546,791 52, , ,160 B. Gesù riequiilibrio (da ripartire) 147,417 ITALIA per LEA , , , , ,917

70 Mobilità TOTALE Entrate proprie Partecipazioni RSS TOTALE TOTALE TOTALE LEA Procapite stima Iva e accise (6) (7) Altri ricavi FSN A+B+C+D euro (5) B=3+4+5 C=6+7 D -12, , , , , , ,568 4,341 75,286 79, , , , , , , ,582 5,582 17, , , , ,022 -6,022 17, , , , , , , , , ,455 21,455 47, , , , , ,768 62, , , , , , , , , , , , , , ,870 34, , , , ,658 57, , , , , , , , , ,084 41, , , , ,103 12, , , , , , , , , , , , , , ,224 16, , , , ,093 47, , , , , , , , , , , ,181 45, , , , , , , , , , , , , , ,

71 Cosa sarebbe accaduto se le riforme federaliste fossero state attuate rigorosamente? In primo luogo, come mostrano le tavole riportate di seguito, al termine del periodo transitorio, cioè nel 2013, si sarebbe avuta una redistribuzione di risorse tra regioni Plausibilmente, però, si sarebbe avuto anche un miglioramento dellefficienza nella gestione delle risorse a livello regionale I due fenomeni sono concettualmente distinti, ed entrambi costitutivi di ogni riforma federalista, almeno in paesi con forti differenze tra regioni, come lItalia

72 Seguendo Bordignon (2005),possiamo dire che nellattuazione del decreto 56/2000 si sono verificati una serie di errori che ne hanno minato limpianto originario : 1) Subito dopo averlo approvato, la politica si è dimenticata della sua esistenza. Nel 2000 e ancor più nel 2001, venivano varati accordi tra Stato e Regioni sulla spesa sanitaria, che prescindevano interamente dallesistenza del decreto e ne contraddicevano la stessa filosofia di fondo. 2) Nellattuare il riparto per la prima volta sulla base dei nuovi criteri (per il 5% della compartecipazione allIva), la Ragioneria ha commesso una tale serie derrori da suscitare le reazioni negative di buona parte delle Regioni, con la conseguenza che il riparto per il 2002, dopo essere rimasto a lungo bloccato in sede di conferenza Stato – Regioni, è stato poi approvato con decreto della presidenza del Consiglio nel 2004, per poi essere ritirato precipitosamente subito dopo a fronte della levata di scudi delle Regioni penalizzate, lasciando tra laltro in predicato la distribuzione di somme importanti alle Regioni per tutto il triennio Errori di attuazione

73 Errori di attuazione 2 Gli errori commessi dalla Ragioneria in sede dattuazione del decreto sono numerosi. Eccone una lista parziale, in ordine dimportanza (Bordignon e Giarda, 2004): 1) invece di lasciare inalterata la distribuzione per la spesa storica a quella prevalente nel 2001, come previsto nel decreto, si è ricalcolata compartecipazione Iva e riparto per la spesa storica sulla base della contrattazione Stato-Regioni del 2002 sul fondo sanitario, con leffetto di rimettere in crisi il funzionamento del fondo, a quel punto potenzialmente incapace di garantire il fabbisogno sanitario di ciascuna Regione; 2) i tributi delle Regioni non sono stati standardizzati, con leffetto di danneggiare chi avesse effettuato un maggior sforzo fiscale; 3) la componente geografica della formula, anche per un errore di scrittura nel decreto, è stata applicata non alla spesa relativa ai costi fissi della politica, come previsto inizialmente nel modello, ma allintera spesa diversa dalla sanità, oltretutto no n applicando la formula del decreto, con leffetto paradossale di dare più soldi alle Regioni di maggior dimensioni rispetto a quelle più piccole;

74 Errori di attuazione 3 4) a differenza di quanto previsto dal decreto, le ulteriore risorsi attribuite alle Regioni dalle Bassanini non sono entrate a far parte del fondo del 56/2000, ma sono state finanziate con trasferimenti a parte. Ma questo è un problema, perché in questo modo il 56/2000 ha finito con il finanziare esclusivamente la sanità, una contraddizione in termini, visto che per costruzione, essendo basato su un criterio davvicinamento della capacità fiscale e non di fabbisogno, il 56/2000 può funzionare adeguatamente se e solo se esso finanzia un complesso di spese in cui la parte determinata dal fabbisogno sia solo una parte del totale (cfr. Bordignon, 2005).

75 Una visione di sintesi del Federalismo sanitario Teoricamente il Federalismo sanitario in Italia mostrava i seguenti fattori positivi e negativi: Fattori positivi: Vicinanza maggiore degli enti locali ai bisogni dei cittadini Soddisfazione spinte localistiche e maggiore responsabilizzazione enti locali Fattori negativi: Standard minimi forse non raggiungibili: conflitto stato-regioni ed inadeguatezza degli organismi di composizione del conflitto, riequilibrio con fondo perequativo non completo Dinamica delle risorse inadeguata: bassi livelli di partenza, ciclicità congiunturale, crescita limitata alla dinamica del PIL Equilibrio con i rimanenti due pilastri del finanziamento ancora da trovare, e critico per quanto riguarda i fondi integrativi Problemi di equità: finanziamento più regressivo, equità violata al di là degli standard Pessima implementazione

76 UNALTRA COMPONENTE DELLA STRUTTURA A TRE PILASTRI DELLA SANITÀ ITALIANA: I FONDI SANITARI INTEGRATIVI I fondi possono essere di tre tipi: Assicurazioni complementari o integrative Assicurazioni aggiuntive Assicurazioni su compartecipazione Vantaggi e svantaggi: Assicurazioni complementari: una volta suddivisi i compiti tra finanziatore pubblico e privato funzionano generalmente bene, ma hanno come inconveniente la difficoltà nellindividuazione dei rispettivi compiti (elasticità della domanda, rimborso o contratto) Assicurazioni aggiuntive: portano a sovraconsumo, livello qualitativo dei servizi adeguato, minore programmazione del flusso dei servizi, problema dei pazienti ad alto rischio e scrematura Assicurazioni su compartecipazione: sovraconsumo per moral hazard, problemi finanziari per adverse selection Fondi Bindi: hanno la natura parzialmente di fondi complementari e parzialmente di assicurazioni su compartecipazione. Data la natura dei possibili finanziatori (soggetti accreditati, quali associazioni di categoria, enti locali, società di mutuo soccorso) e data la possibilità di auto-gestione (prevista la possibilità di affidamento a terzi, purché operanti sul mercato da almeno 5 anni), non si escludono problemi di equilibrio finanziario perché non è valida la legge dei grandi numeri. Il trattamento fiscale inoltre è solo poco favorevole (2066 di deducibilità contro i 1808 dei fondi esistenti), come è incerta la suddivisione degli oneri tra lavoratori e datori di lavoro.

77 Ticket Compartecipazioni: Applicazione a macchia di leopardo: Le regioni in bianco non applicano alcuna forma di ticket

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80 I cittadini italiani si sono impoveriti con il federalismo? Un recente studio mostra che vi è una tendenza, a partire dallanno 2001 ad un crescente impoverimento delle famiglie italiane, anche a cagione delle spese sanitarie out of pocket Questo problema può essere definito come privatizzazione strisciante ed ha una sua logica: col federalismo il mix pubblico privato viene scelto dalla regione più ricca e non dalla più povera e la più ricca sceglierà meno pubblico e più privato

81 Il ciclo politico-elettorale

82 Cicli politici-elettorali: per essere rieletti i politici tendono ad espandere la spesa prima delle elezioni per poi comprimerla subito dopo; molto sensibili sono soprattutto le componenti di spesa in cui vi è una compartecipazione o ticket: ci attendiamo che i ticket scendano prima delle elezioni e crescano subito dopo. Il grafico precedente illustra la dinamica, in termini di tasso di crescita annuale, del ticket sui farmaci in Italia: il risultato è eloquente e mostra, a partire dal 1987, un sistematico uso di questa leva.

83 Problemi di finanziamento Livello microeconomico

84 Il finanziamento dei medici Pagamento per quota capitaria: consiste in una somma fissa, eventualmente correlata all'età o ad altri fattori di rischio, accordata per ogni paziente registrato presso il medico. Si usa in genere per la medicina di base. In Italia il medico di base ha un massimale di 1500 pazienti (800 i pediatri), con quota capitaria tra i 15,5 e i 21,2 a seconda dellanzianità. Vantaggi: non incentiva la creazione di domanda da parte del medico, permette la continuità di cura. Svantaggi: se non correlata a fattori di rischio può stimolare una scrematura dei pazienti, il medico è incentivato a diminuire lo sforzo e a rimandare a specialisti e a prescrivere troppi farmaci, laddove ciò sia percepito dal paziente come un miglioramento qualitativo. Può portare anche ad una scorretta localizzazione dello studio. Pagamento a prestazione o notula: consiste in pagamenti proporzionali agli effettivi servizi resi dal medico. Usato per la medicina specialistica e in alcuni casi anche per quella di base e ospedaliera. Vantaggi: garantisce una buona qualità ed intensità di cure, con ridotto rinvio ad altri medici (incerto, invece, il comportamento rispetto ai farmaci e alla diagnostica). Non esiste alcun incentivo a scremare i pazienti. Svantaggi: può indurre, laddove il mercato per ogni medico sia ristretto, a creazione o induzione di domanda. Scorretti incentivi alla localizzazione in aree svantaggiate. Possibili discriminazioni dei prezzi.

85 Pagamento con stipendio: il medico è un dipendente dellorganizzazione di cura, che lo paga indipendentemente dallammontare delle cure prestate. Usato prevalentemente nel settore ospedaliero o nei grandi ambulatori. Vantaggi: non incentiva la creazione di domanda e può incentivare una corretta localizzazione e scelta della specialità medica. Svantaggi: poco incentivo allimpegno lavorativo, può indurre il rinvio ad altri medici, può limitare la libertà di cura. Budget: al medico viene garantito un budget con cui deve coprire in tutto o in parte le spese di secondo livello dei pazienti registrati con lui. Si usa nella medicina di base. Vantaggi: responsabilizza il medico sulle spese da lui indotte per specialistica e diagnostica, permette una maggiore capacità contrattuale a favore dei pazienti. Svantaggi: contiene un forte incentivo alla scrematura dei pazienti, può portare a sperequazioni tra pazienti. Tetti di spesa: consistono nel porre dei tetti aggregati di spesa, riducendo, nel periodo successivo, lammontare ricevuto dai medici se cè stato un superamento degli stessi. Vantaggi: permette un buon controllo della spesa a livello aggregato Svantaggi: può indurre diminuzioni dello sforzo dei medici, riallocazione del mix di servizi offerto. Il comportamento scorretto di alcuni medici si ripercuote su tutti gli altri.

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87 I pericoli della concorrenza eccessiva tra medici La teoria della domanda indotta dallofferta postula che al crescere della densità dei medici per 1000 abitanti aumenta anche la spesa sanitaria: ciò è dovuto, in presenza di pagamento a tariffa, al desiderio dei medici di compensare, con maggiori cure per ogni paziente, il proprio ridotto giro di clientela. I limiti a tale fenomeno possono derivare o da disutilità per i medici generata da questo comportamento scorretto, o da maggior controllo da parte dei pazienti In Italia il rischio di domanda indotta è presente per lelevata densità dei medici ma è anche, probabilmente limitato, nel settore pubblico, dal metodo di pagamento dei medici (quota capitaria o stipendio). Resta forte nel settore privato, e può trovare un limite solo nei fattori prima elencati.

88 FINE


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