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Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria1 Elementi di contabilità, bilancio e controllo di gestione dello.

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1 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria1 Elementi di contabilità, bilancio e controllo di gestione dello Stato e delle Regioni (Reggio Calabria, novembre 2008)

2 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria2 Levoluzione storica dellapproccio al controllo nelle aziende pubbliche Modello burocratico-autorizzativo di natura finanziaria (controllo della legittimità delle fasi della spesa) Interventi di riforma degli anni 90 modifica dei modelli di governance –Promozione di una positiva tensione verso leconomicità, lefficienza e lefficacia –Superamento della logica incrementale del rifinanziamento della spesa storica mediante il ricorso a strumenti di programmazione e controllo

3 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria3 Concetti introduttivi in materia di pianificazione, programmazione e controllo di gestione La pianificazione strategica La programmazione Il controllo di gestione –Antecedente, concomitante, susseguente –Strategico (ex ante sulla strategia; sulle variabili- chiave del piano), operativo, organizzativo –Burocratico, internal auditing, ispettivo –Interno, esterno –Modelli di controllo: feed-back, feed-forward Le relazioni tra piano, programmi e controllo

4 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria4 Funzioni del sistema di programmazione e controllo Ex ante – pianificazione, programmazione e controllo strategico: –Formulazione dei piani e dei programmi in vista del raggiungimento degli obiettivi fornendo i necessari elementi di valutazione –Assunzione delle decisioni di allocazione delle risorse finanziarie coerentemente rispetto ai programmi da realizzare In corso di esercizio – revisione dei programmi e controllo operativo: –Monitoraggio dello stato di attuazione dei programmi (anche a livello di centro) per attuare tempestivamente interventi correttivi al manifestarsi di scostamenti –Monitoraggio costante della dinamica delle entrate e delle uscite per poter attuare tempestivamente interventi correttivi idonei a prevenire il manifestarsi di tensioni di tesoreria Ex post – revisione dei programmi, controllo dei risultati e valutazione della performance

5 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria5 La gestione del bilancio Art. 16, comma 2, D. Lgs. 76/2000: compete al Consiglio regionale disporre o autorizzare con legge soltanto quelle variazioni di bilancio che comportano spostamenti di risorse tra capitoli appartenenti a U.P.B. differenti. Per le variazioni nellambito di una medesima U.P.B che si compensano reciprocamente, invece, non è previsto lintervento dellorgano assembleare. E la Giunta regionale che, … con provvedimento amministrativo, può effettuare variazioni compensative fra capitoli della medesima unità previsionale …. Il Consiglio regionale ha la funzione dindirizzo politico dellente, che si realizza attraverso lesercizio del diritto di voto sulle U.P.B. Allesecutivo compete direttamente, ovvero attraverso gli atti della dirigenza, lattuazione dei programmi e la c.d. gestione del bilancio, che si realizza: –ex ante, attraverso la definizione delle previsioni relative alle diverse tipologie di entrate, ovvero a quelle di impiego di risorse finanziarie, che sono indicate nei distinti capitoli di ciascuna U.P.B.; –in corso desercizio, attraverso le variazioni compensative fra i capitoli di una medesima unità previsionale di base

6 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria6 La struttura del bilancio delle regioni: le Funzioni-obiettivo Funzioni-obiettivo: costituiscono gli aggregati contabili del massimo ordine di grandezza corrispondenti ai programmi elaborati dagli organi di governo con riferimento alle diverse aree di intervento dellente La classificazione funzionale mira a recepire nel bilancio preventivo i programmi proprio attraverso le funzioni-obiettivo. La realizzazione di un legame tra i programmi e questi aggregati contabili è indispensabile anche per valutare a consuntivo il loro grado di realizzazione, per esprimere un giudizio sullefficacia e sullefficienza della gestione e per definire gli eventuali interventi correttivi

7 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria7 Le U.P.B. Le U.P.B. … sono determinate con riferimento ad aree omogenee di attività, anche a carattere strumentale, in cui si articolano le competenze delle regioni [art. 4, 2° comma, D. Lgs. 76/2000] Nellambito delle proprie funzioni istituzionali, devono individuare aree omogenee di attività ed aggregare i capitoli che si riferiscono ad ognuna di esse in distinte U.P.B. Laggregazione in UPB non può essere corrispondente allarticolazione delle competenze regionali perché in tal modo si assegnerebbe loro un oggetto così ampio da fornire un output informativo scarsamente utile ai fini del controllo di gestione e da svilire il contenuto informativo del bilancio c.d. politico Ad esempio, per il Servizio Sanitario Regionale non avrebbe alcun senso aggregare questi capitoli soltanto in due U.P.B.: una per quelli dellentrata e una per quelli della spesa. Nellambito di ciascuna delle proprie competenze, infatti, le regioni potrebbero aggregare i capitoli per natura delle spese o delle entrate riportate nei capitoli. –Avremmo così, per ciascuna delle competenze istituzionali delle regioni, tante U.P.B. per quante sono le tipologie di spese e di entrate cui si riferiscono i capitoli. Ciò, tuttavia, impedirebbe ogni collegamento con i programmi da realizzare e comporterebbe una frammentazione delle responsabilità, degli obiettivi e delle attività, tali da compromettere lefficacia del controllo di gestione –Inoltre, si snaturerebbe questo aggregato contabile, la cui funzione principale è di fornire agli organi dindirizzo politico le informazioni necessarie per assumere le decisioni allocative e quelle di acquisizione delle risorse finanziarie. –Infine, si sposterebbe troppo verso il basso la sfera decisionale di questi organi che si sovrapporrebbe inutilmente alle funzioni della dirigenza. oppure per affinità di oggetto

8 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria8 Principi di definizione della struttura del bilancio dello Stato e delle regioni La legge n. 94 del 3 aprile del 1997 di riforma della contabilità di Stato prevede che le U.P.B. siano … stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa, cui è affidata la gestione La corretta definizione dellarticolazione della struttura del bilancio in U.P.B. costituisce il presupposto essenziale per realizzare un sistema informativo-contabile adeguato, da un lato, a supportare i processi di programmazione e controllo di gestione, e dallaltro, a soddisfare il fabbisogno informativo degli organi dindirizzo politico e della dirigenza; Le funzioni-obiettivo e le U.P.B. in cui esse si articolano devono essere definite avuto riguardo ai programmi ed agli obiettivi da realizzare, in materia di acquisizione delle entrate e di allocazione delle risorse finanziarie; La struttura organizzativa deve essere adattata alla mappa dei centri di responsabilità posta a base dei sistemi di programmazione e controllo e non viceversa; Le U.P.B. devono essere correttamente collegate a monte con le funzioni-obiettivo (e, quindi, con i programmi cui queste si riferiscono) e a valle con gli obiettivi e i sotto- programmi in cui è possibile scomporre i programmi relativi alle funzioni obiettivo; Nella definizione delle U.P.B. è necessario aggregare i capitoli assumendo come riferimento i sotto-programmi (di acquisizione dellentrata o di stanziamento della spesa) cui ciascuna di esse si riferisce rispettando, da un lato, il criterio della significatività ai fini del voto consiliare dellaggregato di entrata o di spesa così ottenuto, dallaltro, la loro riferibilità a centri di responsabilità.

9 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria9 I criteri di aggregazione dei capitoli nelle U.P.B. della spesa La definizione delle unità previsionali della spesa deve ispirarsi a criteri diversi a seconda che le unità organizzative cui si riferiscono presentano natura di centri di costo, oppure di centri di spesa. Nel primo caso, dopo aver definito il piano dei centri di responsabilità ed attribuito obiettivi e compiti alle unità organizzative impegnate nella realizzazione dei programmi dellesercizio, attraverso le U.P.B. si assegnano le risorse finanziarie ai responsabili dei centri. Nel bilancio amministrativo, inoltre, nellambito di ciascuna unità previsionale, devono essere indicati i capitoli opportunamente distinti per natura, ossia in relazione alle tipologie di spese previste. Per quanto attiene invece ai centri di spesa, che possono essere individuati in corrispondenza agli organi dellapparato burocratico- amministrativo cui competono le funzioni generali ed a quelli istituzionali (Giunta e Consiglio regionale), contrariamente allimpostazione generale proposta, non si ritiene possibile, né utile, ridefinire annualmente le U.P.B. avuto riguardo ai programmi da realizzare in ciascun esercizio.

10 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria10 Le spese di funzionamento ordinario delle unità organizzative impegnate nello svolgimento delle funzioni generali (o di supporto) e quelle relative agli organi dindirizzo politico non sono, se non in minima parte, correlabili ai distinti programmi da realizzare in ciascuno degli esercizi amministrativi in cui si articola il piano Loperatività della struttura burocratico-amministrativa e il funzionamento degli organi istituzionali, inoltre, devono essere in ogni caso garantiti, indipendentemente dai singoli programmi che dovranno trovare attuazione nel corso dellesercizio. Non è corretto, pertanto, sotto il profilo logico e metodologico, attribuire una quota parte di questi costi e spese ai centri impegnati nellattuazione dei programmi. Nella definizione della struttura del bilancio, pertanto, è opportuno costituire distinte U.P.B. con riferimento a ciascun organo istituzionale (Consiglio regionale, Presidenza della regione, Direzioni generali degli assessorati, ecc.) e a tutte quelle unità organizzative che si configurano come centri di spesa poiché svolgono le funzioni generali. Con riferimento a questi organi, pertanto, nellimpossibilità di cogliere una relazione significativa tra gli obiettivi ed programmi da realizzare e le risorse finanziarie a tal fine necessarie, è utile esercitare il controllo finanziario e non anche quello economico. In particolare, il responsabile del centro deve assicurare loperatività ordinaria dellorgano, contenendo la spesa entro un predefinito limite.

11 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria11 Lentrata Lart. 6 del d. lgs. 76/2000 classifica le entrate secondo un grado di aggregazione decrescente, nel modo che si indica di seguito: –Titoli; –Categorie; –U.P.B.; –Capitoli. I Titoli costituiscono la classe con il massimo grado di aggregazione ed accolgono le entrate secondo la fonte di provenienza. Ad esempio, il versante dellentrata del bilancio preventivo delle regioni, potrebbe articolarsi nel modo seguente: - Titolo I: Entrate da tributi propri della regione e dal gettito di tributi erariali; - Titolo II: Entrate derivanti da contributi e trasferimenti dello Stato, dellUnione Europea e di altri enti o istituzioni; - Titolo III: … - … I Titoli si articolano in Categorie, distinte secondo la natura dellentrata. Ad esempio, il Titolo I: Entrate da tributi propri della regione e dal gettito di tributi erariali, può essere distinto in Categorie, quali: - Categoria 1.1 : Tributi propri delle regione; - Categoria 1.2: Tributi erariali e quote dal gettito di tributi erariali trasferite alla regione; - Categoria 1.3: … - …

12 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria12 I criteri di aggregazione dei capitoli nelle U.P.B. dellentrata è opportuno impiegare un criterio di classificazione che ponga in luce, oltre alla natura dellentrata, anche il collegamento con le U.P.B. della spesa, ovviamente quando tale legame sussiste. In tal modo la denominazione e la classificazione delle U.P.B. evidenzia la relazione tra lentrata prevista e il correlato stanziamento di risorse finanziarie iscritto nella sezione della spesa consentendo, da un lato, di accrescere la chiarezza e lintelligibilità di questo documento contabile da parte degli organi dindirizzo politico che sono chiamati a pronunciarsi sullapprovazione e sulla cosiddetta gestione del bilancio, e dallaltro, di verificare agevolmente la sussistenza degli equilibri di bilancio e di presidiarli (equilibrio di competenza e equilibrio di cassa). le U.P.B. dellentrata devono corrispondere ai differenti programmi di acquisizione di risorse finanziarie accogliendo i capitoli per natura dellentrata. Per quelle riguardanti le entrate a destinazione vincolata, la loro denominazione deve rendere evidente la relazione quali-quantitativa con le spese previste.

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15 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria15 Larchitettura del sistema informativo-contabile nel suo insieme deve essere nel suo insieme coerente rispetto al piano strategico, ai programmi, ai sistemi di controllo e alla struttura del bilancio; in caso contrario non può fornire un flusso informativo adeguato. Lefficacia del sistema informativo-contabile a supporto della programmazione e del controllo di gestione richiede, infatti, larmonica integrazione e la massima coerenza possibile tra il Piano Regionale di Sviluppo (P.R.S.), i programmi annuali (budget), la mappa dei centri di responsabilità e larticolazione strutturale del bilancio in funzioni-obiettivo ed unità previsionali.

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17 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria17 Nel bilancio dello Stato, tuttavia, le U.P.B. non costituiscono unarticolazione delle funzioni-obiettivo corrispondenti ai programmi bensì replicano, di fatto, la matrice delle responsabilità dirigenziali e, quindi, la struttura organizzativa in essere, in netto contrasto con la normativa vigente e con i corretti principi di progettazione dei sistemi di programmazione e controllo di gestione. Alcune regioni (Piemonte, la Sicilia e la Calabria) hanno individuato questi aggregati contabili attraverso il semplice raggruppamento dei capitoli di entrata e di spesa affidati alla responsabilità amministrativa dei dirigenti e politica degli assessorati, piuttosto che facendo riferimento ad una mappa dei centri di responsabilità definita in vista della realizzazione dei programmi. Altre (Lombardia, Basilicata, Liguria, ecc. ) hanno opportunamente distinto la funzione dindirizzo politico-strategico, di competenza dellesecutivo e del Consiglio regionale, dalle funzioni amministrative attribuite alla dirigenza, ed hanno definito le unità previsionali avuto riguardo agli obiettivi ed ai programmi.

18 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria18 Il budget come strumento di raccordo tra il bilancio preventivo ed i sistemi di pianificazione, programmazione e controllo Alla formulazione del piano strategico, che trova espressione nel Piano Regionale di Sviluppo e, sotto il profilo contabile, nel bilancio pluriennale, deve seguire lelaborazione di distinti budget relativi agli anni assunti come riferimento dal piano. Il budget, quindi, deve costituire lo strumento attraverso il quale, da un lato, collegare in modo formale il piano strategico e il bilancio preventivo pluriennale al bilancio preventivo annuale, e dallaltro, assegnare la realizzazione dei programmi di esercizio ai differenti centri di responsabilità. Mediante un collegamento strutturato con il budget, il bilancio preventivo annuale può essere elaborato rispettando le finalità della riforma dellordinamento contabile e finanziario delle regioni che, è opportuno ribadirlo, intende superare la tradizionale logica incrementale, assegnando le risorse ai centri di responsabilità in funzione degli obiettivi da perseguire e dei programmi da realizzare nellesercizio

19 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria19 I principi organizzativi del budget La formulazione del piano strategico e dei programmi operativi (budget) è una fase molto importante, non soltanto per indirizzare la gestione verso il conseguimento degli obiettivi, ma anche per definire larticolazione della struttura del bilancio coerentemente con larchitettura del sistema informativo assunta per la programmazione e il controllo di gestione. Nel formulare la strategia e nel progettare larchitettura della mappa dei centri di responsabilità, allo scopo di ridurre limpatto degli interventi da attuare, non è possibile prescindere completamente dalla configurazione della struttura organizzativa esistente. Attraverso i programmi di esercizio è possibile realizzare le modifiche organizzative definite mediante il piano strategico ed effettuare altri interventi di modesto rilievo, ma non è ragionevole porsi lobiettivo di attuare radicali revisioni dellassetto organizzativo. Un programma di esercizio la cui realizzazione presuppone significativi interventi sulla struttura organizzativa, infatti, è destinato al fallimento.

20 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria20 Nelle AA PP, a causa della caratteristica rigidità dellassetto organizzativo, eventuali errori di progettazione o di implementazione degli interventi di cambiamento organizzativo difficilmente possono essere corretti tempestivamente. È importante prefigurare correttamente anche le future esigenze di natura organizzativa che si potranno manifestare nel corso dellorizzonte assunto come riferimento per lelaborazione del piano. La struttura organizzativa informale si sovrappone alla struttura organizzativa formale generando sovente conflitti di ruolo, duplicazioni di competenze, rallentamenti dei processi decisionali e delle procedure amministrative. Nel definire la strategia organizzativa e nel progettare i cambiamenti da attuare, pertanto, è necessario condurre approfondite analisi dirette ad esplicitare la configurazione dellorganigramma di fatto per rimuovere le aree di sovrapposizione con lorganigramma formale e, per questa, via porre rimedio alle possibili conseguenze negative. Approccio al cambiamento organizzativo: –dallalto (approccio top-down); –dal basso (approccio down- top); –negoziato.

21 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria21 I differenti approcci alla programmazione

22 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria22 Lapproccio incrementale alla programmazione finanziaria Lallocazione delle risorse finanziarie in bilancio viene effettuata mediante semplici aggiustamenti degli stanziamenti dellesercizio precedente in funzione, non già degli obiettivi da perseguire e dei programmi da realizzare, bensì del gioco negoziale che si instaura tra le differenti parti politiche e tra queste e lapparato burocratico-amministrativo Poiché non sottopone a verifica la congruità del rapporto tra le risorse finanziarie assegnate a ciascuna unità organizzativa e gli obiettivi che questa deve perseguire, si perpetuano gli sprechi e le inefficienze del passato

23 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria23 I vantaggi dellapproccio incrementale Mantenendo costanti i criteri di ripartizione risorse tra le unità organizzative riduce la conflittualità tra i dirigenti che tendono alla conferma del budget di risorse gestibili per lattività operativa. Svincolando lallocazione delle risorse finanziarie dalla preliminare definizione degli obiettivi, inoltre: –accresce la discrezionalità di spesa degli organi dindirizzo politico –semplifica la programmazione delle spese di funzionamento degli organi delle funzioni generali, che sono nettamente prevalenti negli istituti pubblici rispetto a quelle derivanti dalla realizzazione di specifici programmi di attività (costi parametrici).

24 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria24 Il superamento dellapproccio incrementale nella programmazione di bilancio Il superamento della logica incrementale, fino ad oggi posta a base del processo di elaborazione del bilancio preventivo degli istituti pubblici, rende necessario limpiego di metodologie e strumenti di programmazione e controllo

25 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria25 Il controllo di gestione nella L.R. 8/2002 Gli Art. 29 e segg. disciplinano, in conformità con i principi stabiliti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, il controllo di gestione, volto a verificare lefficacia, lefficienza e leconomicità dellazione amministrativa della Regione, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati. E prevista, inoltre, –Elaborazione, verifica e revisione di un Piano operativo pluriennale, articolato in budget annuali –Elaborazione di un rapporto annuale sullattuazione del Piano e dei budget Art. 32, 2° comma, Il controllo di gestione è strutturato dal punto di vista organizzativo, tecnico-contabile e di processo in aderenza alla specifica normativa in materia e alle metodologie suggerite dalla tecnica.

26 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria26 Art. 35 –1. La struttura tecnico-contabile del controllo di gestione è costituita dallinsieme organizzato degli strumenti informativi che consentono la raccolta, lanalisi e la diffusione delle informazioni per lo svolgimento del processo di controllo di gestione. –2. La struttura tecnico-contabile del controllo di gestione utilizza i dati e le informazioni sistematicamente rilevati dalla contabilità, dalla metodica di budget, nonché da ogni altra parte del sistema informativo regionale che offre flussi informativi significativi per le finalità perseguite. –3. Il processo di controllo di gestione è articolato in modo da favorire il decentramento della funzione presso i centri di responsabilità amministrativa, al fine di rafforzare la cultura dellautocontrollo, e si basa sulla rilevazione, anche infrannuale, degli scostamenti tra dati di previsione e dati di consuntivo.

27 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria27 I modelli di programmazione: Il P.P.B.S. Nel nostro paese questapproccio è stato posto a base della metodologia cosiddetta dei bilanci- programma –nelle regioni questa metodologia è stata introdotta con la legge n. 335/76, recante Principi fondamentali e norme di comportamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni

28 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria28 Le cause della crisi della pianificazione formale di lungo termine La tipica visione di breve periodo degli organi dindirizzo politico La difficoltà di implementare i programmi e gli obiettivi nella gestione operativa a ragione dellelevata complessità organizzativa delle amministrazioni pubbliche La crescente imprevedibilità degli scenari futuri La tendenza a considerare le differenti fasi del processo di programmazione come sterili adempimenti rituali Le difficoltà di valutazione ex ante per la selezione delle differenti alternative decisionali (multi-dimensionalità del finalismo)

29 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria29 La reazione alla restaurazione dellincrementalismo: i modelli «revisionati» Il modello Policy Issue –Si basa sulle analisi costi-benefici e di impatto ambientale nonché sulla definizione di un sistema di indicatori per misurare gli effetti delle decisioni sulle variabili considerate rilevanti, piuttosto che su determinazioni analitiche di risultati di natura economica, quali i rendimenti, i costi, lefficienza, lefficacia, leconomicità, ecc. –Lidea di fondo è la seguente: noti gli obiettivi, le variabili e gli indicatori dimpatto, un efficace sistema informativo è sufficiente per guidare lazienda verso gli obiettivi

30 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria30 Il Corporate planning –Si basa su un approccio trans-funzionale dei processi che privilegia lequilibrio complessivo del sistema rispetto a quello delle singole aree di intervento, ponendo al centro le relazioni orizzontali tra le unità organizzative ed affermando una visione della pubblica amministrazione assimilabile a quella delle holding (problema della eccessiva settorializzazione) –In luogo di programmare analiticamente le attività da svolgere e gli obiettivi da raggiungere per ogni unità organizzativa, definisce le regole e i criteri decisionali, gli obiettivi generali e lorientamento strategico di fondo Il modello di Correlazione strategia-struttura –E diretto a ridurre il rischio che i limiti di carattere organizzativo caratteristici delle amministrazioni pubbliche possano determinare il fallimento dei piani e dei programmi –Pone al centro del processo di definizione della strategia e dei programmi la valutazione delle potenzialità dellassetto organizzativo e la sua coerenza rispetto al piano.

31 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria31 Il Performance-Based Budgeting System (P.B.B.S.) Sin dalla metà degli anni 70 nel Texas è stato introdotto il bilancio preventivo per progetti in sostituzione di quello di competenza articolato in capitoli Questo modello collega sistematicamente lallocazione delle risorse finanziarie ai progetti da realizzare ed alla misurazione della performance conseguita delle agenzie impegnate nella loro attuazione (meccanismo di premialità e di penalizzazione) Le fasi: –elaborazione piani strategici per il raggiungimento di obiettivi, disposti in ordine di priorità –definizione di un sistema di indicatori di risultato, di prodotto e di efficienza per la misurazione della performance –reporting trimestrale sulla performance –eventuale rimodulazione lallocazione delle risorse finanziarie

32 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria32 Lo Zero Based Budget Questa metodologia di programmazione è stata messa a punto per : –superare il limite della rigidità strategica del P.P.B.S. –ridurre la complessità della programmazione delle funzioni generali e dei centri di spesa (costi discrezionali e/o vincolati) –eliminare attività inutili e di ridurre le inefficienze ll budget è riformulato ogni anno ripartendo da zero, ossia senza assumere come riferimento il livello dei costi (o della spesa) dellesercizio precedente Leterogeneità delle attività delle funzioni generali viene ridotta attraverso la definizione di pacchetti di attività omogenee per le quali è possibile: –individuare una relazione funzionale tra le risorse stanziate e i risultati attesi –e così costruire un sistema di indicatori di performance

33 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria33 Il processo di elaborazione dello ZBB Preliminarmente, viene richiesto ai responsabili dei centri di condurre, con cadenza annuale, approfondite analisi di natura tecnica ed economica delle operazioni e dei processi da svolgere per il raggiungimento degli obiettivi fissati dalla direzione nel programma desercizio (ipotizzando anche interventi di reingegnerizzazione o di eliminazione di attività) e di stimarne il relativo costo. I responsabili dei centri, quindi, definiscono: –pacchetti minimi di attività, al di sotto dei quali il centro non è in grado di produrre alcun risultato utile –e pacchetti incrementali, che vengono disposti secondo una scala di priorità e classificati in base ai livelli di prestazione attesi e allimpegno finanziario che la loro attuazione comporta.

34 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria34 Il processo di elaborazione dello ZBB La selezione tra le attività alternative avviene attraverso il confronto tra il fabbisogno di risorse finanziarie e i risultati attesi da ciascun pacchetto Si considerano, tuttavia, anche altri elementi: lobbligatorietà, i benefici economici e sociali, la fattibilità tecnica, laccettabilità sociale, il rischio Il punteggio attribuito a ciascun pacchetto di attività, opportunamente ponderato avuto riguardo al grado di importanza del risultato atteso, consente di definire una graduatoria generale per lallocazione delle risorse finanziarie tra le unità organizzative che saranno impegnate nella realizzazione delle attività programmate. La costruzione del budget avviene, quindi, per aggregazione successiva dei pacchetti di attività che sono stati accolti.

35 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria35 LActivity Based Budget (A.B.B.) Costi elementari risorse indirette Costi elementari fattori diretti Driver delle risorse Servizi ATTIVITA GENERALI Driver delle attività

36 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria36 Le fasi del processo di pianificazione e controllo strategico Definizione degli obiettivi di medio-lungo termine Formulazione, valutazione e selezione delle alternative strategiche Elaborazione del piano Avvio a realizzazione della strategia Eventuale revisione del piano (riorientamento strategico)

37 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria37 Il learning by doing durante lattuazione del piano, il continuo monitoraggio delle variabili-chiave dambiente e dazienda può fare apprendere nuove strategie ed indurre il management a modificare le scelte già assunte e, in alcuni casi, anche a ridefinire gli obiettivi, dando così avvio ad un nuovo processo pianificazione. Controllo strategico antecedente: è diretto a verificare ex ante la sostenibilità economico-finanziaria e la concreta realizzabilità tecnica del piano Controllo strategico concomitante: in corso desercizio controlla la dinamica delle variabili interne e di contesto che sono considerate cruciali per il successo del disegno strategico.

38 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria38 La pianificazione e il controllo strategico La definizione degli obiettivi e delle priorità di intervento compete e la verifica dei risultati (attraverso il controllo strategico) compete agli organi di governo dellEnte Il controllo strategico, secondo quanto previsto dal d. lgs. n. 286 del 1999, è diretto a: –stabilire le priorità di intervento e i livelli di performance raggiungibili con lutilizzo delle risorse disponibili; –nonché a valutare ladeguatezza dei sistemi direzionali e i risultati conseguiti dai dirigenti. Il d. lgs. n. 286 del 1999 demanda il controllo strategico al nucleo di valutazione strategico, che risponde allorgano politico.

39 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria39 Le funzioni della pianificazione strategica Nel processo di pianificazione strategica rientrano : –la formulazione delle strategie –la verifica della loro attuazione –ladozione di provvedimenti correttivi

40 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria40 Il controllo operativo Il comma 2, dellart. 3 del d. lgs. 29/93 demanda alla dirigenza: –la pianificazione operativa e gestionale –il controllo di gestione –e la valutazione dei dirigenti che non rispondono direttamente allesecutivo.

41 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria41 Le relazioni tra controllo operativo, controllo strategico e pianificazione Il ciclo di programmazione e controllo direzionale attua le scelte strategiche tramite: –la loro traduzione in obiettivi di breve termine; –la verifica sistematica del loro grado di conseguimento; –la conseguente adozione di provvedimenti correttivi e di riformulazione delle strategie che dà avvio ad un nuovo ciclo di pianificazione strategica

42 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria42 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance Gli indicatori economico finanziari non sono sufficienti per valutare la performance Il sistema di controllo e la valutazione della performance devono impiegare metodologie condivise dallorgano dindirizzo politico, dalla Direzione Generale e, soprattutto, dai dirigenti la cui attività costituisce oggetto di valutazione (è necessario coinvolgere i dirigenti nel processo di definizione degli indicatori di performance) La condivisione della metodologia è indispensabile affinché essa possa essere percepita, a tutti i livelli dellorganizzazione, non già come uno strumento coercitivo-punitivo, bensì come un prezioso supporto al miglioramento continuo della qualità delle prestazioni fornite dalle differenti unità organizzative

43 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria43 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance La condivisione si coniuga armonicamente con il suo necessario corollario: la pervasività della strategia e degli obiettivi dellEnte. Se i dirigenti condividono la metodologia e il sistema degli indicatori (misure della performance) è molto probabile che essi, a loro volta, li assumano anche per orientare lattività dei propri subordinati. Di conseguenza, la strategia definita dellorgano politico nella Relazione Previsionale e Programmatica, tradotta in obiettivi dalla Direzione generale in sede di definizione del PEG, dal terreno generale-astratto delle idee e degli obiettivi strategici si trasferisce a quello concreto delle misure di performance e dei comportamenti quotidiani. Per questa via, la strategia assunta dellEnte orienterà indirettamente lattività di tutti dipendenti, anche di quelli che si collocano ai livelli più bassi della scala gerarchica

44 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria44 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance Altro corollario è la significatività delle misure : il coinvolgimento dei diretti interessati, i quali per definizione conoscono a fondo le caratteristiche peculiari e le criticità delle attività che sono chiamati a svolgere, dovrebbe consentire di definire un set di indicatori che: –tenga in considerazione le difficoltà di misurazione di alcune dimensioni della performance dei Settori –sia significativo della qualità e della quantità delloutput di detti centri di responsabilità dirigenziale

45 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria45 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance In conseguenza delle caratteristiche strutturali ed operative delle amministrazioni pubbliche, secondo le evidenze di numerose ricerche scientifiche, sono molto frequenti fenomeni distorsivi dei processi di valutazione della qualità e della quantità delle prestazioni fornite dai centri di responsabilità. È questa naturale una conseguenza della tipica non controllabilità di numerose variabili influenti sul loro output: i soggetti ai quali è affidata la responsabilità di tali unità organizzative possono agire su poche variabili influenti sui risultati da esse conseguiti. I sistemi di misurazione e, in particolare, il set di indicatori dovrà, quindi, tenere in considerazione soltanto variabili controllabili (nel senso che si è precisato); in caso contrario, un dirigente potrebbe arbitrariamente essere premiato (o punito) per meriti (o colpe) che non ha.

46 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria46 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance Lefficacia del sistema di controllo e di valutazione della performance presuppone il coinvolgimento nel processo di definizione del set di indicatori dellunità organizzativa cui è affidato il controllo di gestione. Soltanto per questa via il sistema potrà essere coerente anche con i principi–guida di seguito riportati: –la misurabilità delle prestazioni: la metodologia deve tradurre in quantità anche i profili qualitativi della performance dei centri; –la selettività: gli indicatori devono consentire di misurare le prestazioni dei processi critici per la realizzazione della strategia dellEnte, non tutte le attività svolte dai centri. Gli indicatori, quindi, devono essere pochi; –la frequenza e la tempestività dei reporting intermedi (mensili) forniti dal controllo di gestione. –la proattività: conoscendo gli obiettivi e le variabili di misurazione delle propria performance, i dirigenti disporranno anche di una valida guida che potrà spingerli, non tanto a realizzare compiti, bensì a ricercare sempre nuove vie per migliorare i risultati e di conseguenza, per quanto fin qui detto, accrescere il tasso di successo della strategia complessiva dellEnte.

47 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria47 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance Significatività: gli indicatori devono riflettere gli obiettivi e lattività svolta da ciascun centro e il contributo dato alla realizzazione degli obiettivi e dei programmi complessivi Obiettivi generali Indicatori di performance complessiva Sub-obiettivi dei centri Indicatori di performance dei centri

48 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria48 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance La definizione degli obiettivi da assegnare ai dirigenti deve scaturire da un processo di negoziazione basato sulla preliminare valutazione del fabbisogno di risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per la loro realizzazione, nonché sulla definizione di indicatori e parametri adeguati per la valutazione dei risultati conseguiti. Le negoziazioni non devono attuarsi soltanto tra gli organi dindirizzo politico e i dirigenti generali, ma anche tra questi ed i dirigenti di livello gerarchico inferiore allo scopo di definire, per approssimazioni successive, da un lato, gli obiettivi di ciascun centro di responsabilità, e dallaltro, gli interventi di adeguamento della struttura organizzativa, dellorganismo personale e dellassetto tecnico che si ritengono necessari per il conseguimento degli obiettivi.

49 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria49 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance Nella fase della definizione degli obiettivi è necessario, inoltre, esaminare approfonditamente le operazioni ed i processi, le caratteristiche dellorganismo personale e la configurazione dellassetto tecnico e della struttura organizzativa dellente: –per individuare gli interventi da attuare per adeguarne i caratteri strutturali (assetto tecnico, assetto organizzativo e organismo personale) ed operativi (combinazioni economiche) alla strategia da realizzare; – per quantificare il relativo fabbisogno finanziario.

50 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria50 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance Dopo aver definito le strategie è possibile elaborare il bilancio preventivo pluriennale, attribuendo a tale documento la funzione tipica del piano finanziario. La scomposizione del piano strategico in programmi annuali (budget) consente poi di elaborare i bilanci preventivi annuali che, per questa via, assumono la funzione del budget finanziario.

51 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria51 I principi-guida della scelta degli indicatori di controllo e di misurazione della performance

52 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria52 La progettazione e la realizzazione dei sistemi informativi di programmazione e controllo di gestione presuppone il preliminare esame: –delle caratteristiche strutturali dellazienda in cui deve essere impiegato e delle attività che essa svolge –del fabbisogno informativo degli organi di governo e dei responsabili dei centri

53 Prof. Domenico Nicolò - - Univ. Mediterranea di Reggio Calabria53 Analisi preliminari alla progettazione del sistema informativo per il controllo 1.Analisi delle funzioni istituzionali e delle attività caratteristiche che lente deve svolgere in vista del raggiungimento degli obiettivi e della realizzazione del programmi 2.Scomposizione delle attività per la definizione della mappa dei centri di responsabilità impegnati nella loro realizzazione 3.Definizione dei parametri di misurazione della performance e loro attribuzione ai centri 4.Definizione delle variabili, degli strumenti e delle metodologie del sistema informativo di programmazione e controllo


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