contesto di finanza pubblica, analisi di criticità, orientamenti e proposte Francesco Petronio Roma 18 febbraio 2013

Il contesto di finanza pubblica Nellultimo anno si sono notevolmente aggravate le difficoltà della finanza pubblica e nello stesso tempo è stato dato un primo avvio per lattuazione della normativa sul federalismo fiscale; losservazione della situazione dei conti degli enti locali viene svolta in un momento particolarmente delicato, in quanto tali condizioni possono imporre percorsi non sempre conciliabili.

Il contesto di finanza pubblica Gli effetti della crisi finanziaria che ha interessato particolarmente lEuropa e lItalia si sono intensificati nellesercizio 2011 e landamento dei conti pubblici è stato influenzato da un quadro congiunturale ben più sfavorevole rispetto al precedente. Linnalzamento dei rendimenti dei titoli del debito pubblico indotto dalle tensioni internazionali e dagli attacchi speculativi e il conseguente aggravio del costo per il servizio ne hanno accresciuto le difficoltà di controllo e reso problematica la situazione complessiva della finanza pubblica italiana.

Il contesto di finanza pubblica La prosecuzione di un cammino verso lautonomia avviene in un contesto che innegabilmente non si presenta favorevole nel quale gli enti, che nellultimo esercizio hanno risentito di una sensibile riduzione delle risorse trasferite dallo Stato, si dibattono in difficoltà per conseguire lequilibrio finanziario.

Il contesto di finanza pubblica I reiterati provvedimenti che si sono resi necessari per il riequilibrio della finanza pubblica hanno già indubbiamente segnato la finanza locale e le correzioni ancora richieste potrebbero aggravare ulteriormente la situazione. Per compensare le restrizioni progressivamente imposte gli enti rischiano di dovere fare ricorso ampiamente anche alle nuove opportunità di entrata conseguenti al recuperato dominio della leva fiscale, nonostante il livello particolarmente elevato raggiunto dalla pressione fiscale complessiva.

La finanza delle province 2011 A differenza dei comuni per le province nellesercizio non ha trovato applicazione il nuovo regime delle entrate basato sul fondo sperimentale di riequilibrio. Sono stati ridotti i trasferimenti erariali dal d.l. 78/2010 È stata ripristinata la facoltà di modificare laliquota dei tributi Dai rendiconti dellesercizio 2011 risulta una situazione della finanza provinciale ancora sostenibile.

I risultati dai rendiconti 2011 La situazione complessiva degli accertamenti di entrate correnti è in calo di 2,4 punti. Tale andamento è condizionato dai minori trasferimenti da parte dello Stato che hanno comportato una complessiva riduzione del titolo II del 14 per cento La tendenza in deciso aumento delle entrate tributarie (+ 8,3%) ha compensato in parte le flessione del titolo II (trasferimenti). Landamento complessivo della cassa è positivo.

La diversa situazione nel territorio I fenomeni di ricomposizione delle entrate di competenza non si sono manifestati in modo omogeneo nel territorio Le maggiori riduzioni dei trasferimenti riguardano le province del centro (- 20,9%), quelle del sud (- 14,2%) e del nord est (-13,3%) I maggiori aumenti delle entrate tributarie riguardano le isole (+ 12,9%), il sud (+ 11,3%) e il nord est (+ 10%)

La spesa corrente L andamento della spesa corrente di competenza delle province nellultimo triennio è in costante calo. Anche la situazione della cassa presenta un profilo discendente. La variazione degli impegni di competenza nel 2011 è in calo (6,1%) più deciso rispetto al precedente esercizio (1,6%). Anche la cassa ha un andamento in flessione (4,5%) più spinto rispetto allesercizio precedente (2,3%)

Andamenti della spesa corrente La riduzione più marcata degli impegni di spesa corrente riguarda le province del centro (11,1 %), seguita dal nord ovest (7%) e dal nord est (4,5%). Il livello degli impegni di competenza pro capite è piuttosto omogeneo nelle aree geografiche con i livelli più elevati al centro e al sud e quello più basso nelle isole. Lintervento di spesa che si riduce maggiormente è quello dei trasferimenti (13%) seguito dalla prestazione di servizi (6,7%) e acquisto di beni (6,5%)

La situazione a fine 2011 Nel complesso la finanza provinciale nel 2011 è ancora interessata a limitati cambiamenti; le Province recuperano con un aumento delle entrate tributarie la contrazione dei trasferimenti erariali, continua invece la riduzione della disponibilità di risorse da destinare alle iniziative in conto capitale; Prosegue lazione di contenimento della spesa corrente che ha concorso al raggiungimento di una situazione di complessivo equilibrio, che viene ottenuta anche con una contrazione degli investimenti.

Le incertezze per il futuro Le Province dimostrano di aver conseguito una situazione di maggiore equilibrio avvalendosi della facoltà di azionare la leva fiscale e proseguendo nel controllo delle diverse componenti della spesa, tuttavia lo scenario complessivo resta connotato dalle incertezze in ordine al ruolo che sarà loro assegnato nellambito della razionalizzazione dei livelli dellintervento pubblico nel territorio.

Le novità del contesto Avvio di un complessivo processo decisionale, europeo ed interno, in materia di nuovi strumenti e obiettivi di finanza pubblica. Inizia il 2 marzo 2012 con ladozione del cosiddetto Fiscal Compact, cioè il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nellUnione economica e monetaria da parte di 25 Stati aderenti allUnione Europea.

Il pareggio di bilancio in Costituzione Tale processo si è concretizzato nellordinamento interno con lapprovazione della legge costituzionale n. 1 del 2012, con la quale il nostro Paese ha scelto di recepire a livello costituzionale le indicazioni del Fiscal Compact. Ha fatto seguito lapprovazione della legge cd rinforzata, richiamata dalla novella costituzionale al fine di definire il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare lequilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci, nonché la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

La legge rinforzata Compito della legge rinforzata è anche dare attuazione al contenuto dellart. 5 della legge costituzionale n. 1/2012, concernente i casi di scostamento tra previsioni e consuntivi e le relative modalità di recupero, lintroduzione di una regola sulla spesa, listituzione di un organismo indipendente di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica, il concorso dello Stato per assicurare il livello essenziale delle prestazione nei momenti sfavorevoli del ciclo nonché le modalità di accesso allindebitamento da parte degli enti territoriali e quelle del relativo concorso alla sostenibilità del debito.

Il decreto legge n. 174 del 2012 Il DL 10 ottobre 2012, n. 174 è di indubbio rilievo sul piano ordinamentale in quanto si inserisce in una logica organica e sistematica che appare coerente con il quadro disegnato dalla riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione; la più che decennale giurisprudenza costituzionale che ha definito tale quadro ordinamentale ha individuato quale necessario corollario della maggiore autonomia il rafforzamento degli strumenti per il coordinamento della finanza pubblica.

Il rafforzamento dei controlli Lintroduzione di controlli esterni sugli enti, la cui autonomia è costituzionalmente riconosciuta, è sorretta dalla lettura dellart. 100 della Costituzione che individua nella Corte dei conti lorgano di controllo dellintera finanza pubblica. Anche il mutato scenario del quadro degli impegni assunti dallItalia in sede europea, cui ha fatto riscontro il recente inserimento del principio del pareggio di bilancio in Costituzione impone un rafforzamento dei controlli.

Controlli sulla finanza pubblica La finanza pubblica costituisce la risultanza dellazione di più livelli di governo, deve essere considerata unitariamente attraverso un compiuto sistema dei controlli esterni. I controlli sono affidati ad un organo la cui indipendenza è garantita in Costituzione e che è dotato di una struttura a rete che ne avvicina lattività alle comunità ed alle istituzioni locali.

I controlli sugli enti locali il tratto distintivo della nuova disciplina dei controlli per gli enti locali, rispetto a quella vigente, si coglie con particolare evidenza nel livello di maggior dettaglio relativo alla organizzazione ed alle finalità dei controlli interni e nel coinvolgimento diretto delle figure organizzative di maggior livello di responsabilità presenti negli enti, quali il segretario, il direttore generale ed i responsabili dei servizi.

I controlli interni Questa ristrutturazione dei controlli interni comporta una più immediata vicinanza tra attività gestionale e monitoraggio della stessa alla luce di specifici parametri di valutazione. Tali specificità si colgono sia negli aspetti di procedimentalizzazione dei controlli di regolarità amministrativa e contabile calibrati sui singoli atti, attraverso i pareri dei responsabili dei servizi nella fase preventiva, sia nelle valutazioni improntate ai principi di revisione aziendale sugli atti di gestione di maggiore impatto nella fase successiva.

Il referto semestrale del Presidente della provincia Nel nuovo contesto delle verifiche si inserisce il controllo di legittimità e regolarità delle gestioni intestato alle Sezioni regionali, la cui più serrata frequenza infrannuale consente valutazioni in corso desercizio. In questo senso il referto che il Sindaco o il Presidente della Provincia sono tenuti a trasmettere ogni semestre alla Sezione regionale di controllo, consentirà di leggere il concreto sviluppo della gestione attraverso la conoscenza degli atti e delle attività gestionali di maggior rilievo, mediante i quali lente attua i piani ed i programmi.

Le innovazioni ai controlli interni La relazione è funzionale a verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dellequilibrio di bilancio di ciascun ente locale. Tale misura si colloca in un contesto nel quale viene decisamente innovata la disciplina dei controlli interni con un rinnovato interesse da parte del legislatore alla effettiva funzionalità di un sistema di programmazione e verifica. Il sistema dei controlli dovrà costituire un solido supporto per le scelte decisionali funzionali alla realizzazione di processi di razionalizzazione della gestione e della spesa e ad innescare un radicale mutamento dei comportamenti amministrativi.

La nuova impostazione La nuova impostazione dei controlli interni si appunta, per molti aspetti, sulla regolarità amministrativa e contabile e sulla dimensione finanziaria dei fenomeni, ma concretizza una visione più ampia nella quale vengono in evidenza ulteriori aspetti. Una osservazione più estesa degli aspetti della gestione non manca di risultare rilevante anche per assicurare la sostenibilità degli equilibri finanziari. Nellattuale situazione, gli sforzi per il risanamento devono essere concentrati verso la razionalizzazione degli obiettivi e dei processi al fine di assicurare un percorso che sappia coniugare la regolarità dellazione, intesa come rispetto del complesso delle regole finanziarie e procedurali, con lefficacia e lefficienza della gestione.

Lobiettivo di riduzione della spesa Il complesso di queste linee di azione, che solo un sistema funzionale di controlli interni può supportare, dovrà condurre verso leconomicità della gestione con la riduzione dei costi di erogazione dei servizi, senza ridurne sensibilmente la qualità e lestensione. Il descritto percorso virtuoso verso la riduzione della spesa pubblica, affidato in ampia misura agli enti territoriali, è al momento lunica via percorribile per assicurare la tenuta dei conti pubblici ed è strategico per la stabilità finanziaria del Paese.