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DUE DEFINIZIONI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO Il diritto amministrativo è il ramo del diritto pubblico che regola lattività concreta con cui lo Stato e gli.

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1 DUE DEFINIZIONI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO Il diritto amministrativo è il ramo del diritto pubblico che regola lattività concreta con cui lo Stato e gli altri enti pubblici perseguono i propri interessi (S. Romano, 1901) Il diritto amministrativo è quel ramo del diritto che disciplina la pubblica amministrazione e i suoi rapporti con i privati. Tra il d.a. e la p.a. non cè però una corrispondenza biunivoca (S. Cassese, 2004)

2 DIRITTO AMMINISTRATIVO E P.A: LETA DELLE RIFORME (I) NEUE STEUERUNGSMODELL (GERMANIA, 1978) NEW PUBLIC MANAGEMENT (GRAN BRETAGNA, 1979) RENOUVEAU DU SERVICE PUBLIC (FRANCIA, 1989)

3 DIRITTO AMMINISTRATIVO E P.A: LETA DELLE RIFORME (II) MODERNIZACIÒN DE LA ADMINISTRACIÒN (SPAGNA, 1992) NATIONAL PERFORMANCE REVIEW (STATI UNITI, 1992) INDIRIZZI PER LA MODERNIZZAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (ITALIA, 1993)

4 LE RAGIONI DELLA CRISI NELLA ETÀ DI MEZZO (I) La crisi fiscale dello Stato. La esigenza di maggiore capacità prestazionale della p.a. La esigenza di maggiore visibilità e pubblicità della p.a. Lavvio della rivoluzione tecnologica. CONSEGUENZE: necessità del ripensamento organizzativo e funzionale necessità di liberalizzazioni e privatizzazioni.

5 LE RAGIONI DELLA CRISI NELLA ETÀ DI MEZZO (II) Lo STATO tra LOCALE e GLOBALE La internazionalizzazione degli standard dazione e della tutela dei diritti Laccelerazione della integrazione europea Il consolidamento dello Stato delle autonomie CONSEGUENZE: La transizione dalla SOVRANITÀ alla LEALE COOPERAZIONE

6 LA AMMINISTRAZIONE TRA POLITICA, ECONOMIA E SOCIETÀ La (relativa) indifferenza tra POLITICA ed AMMINISTRAZIONE Verfassungrecht vergeht, Verwaltungrecht besteht La (tradizionale) contiguità tra ECONOMIA e AMMINISTRAZIONE Stato-interventista/dirigista vs. Stato- liberista/regolatore La (nuova) legittimazione della AMMINISTRAZIONE nella SOCIETÀ Put the customer first

7 LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ALLE SOGLIE DELLE RIFORME La pubblica amministrazione è potere (semi-) autoritario e (quasi-) irresponsabile perché: è accentrata è riservata ed anonima è non partecipata dallesterno è complicata e vessatoria per lamministrato (regulatory inflation e compliance costs) è non comunicativa e impeditiva allinterno tra le sue parti è immune da obblighi di comportamento tipici del soggetto privato è immune dai controlli del mercato

8 REINVENTING GOVERNMENT: LO STATO LEGGERO E RESPONSABILE Il principio del giusto territorio* Il principio del giusto procedimento Il principio della giusta regolazione Il principio di informatizzazione in rete Il principio di responsabilità I principi del new public management * Laltra faccia del principio è il fenomeno dellaglobalizzazione del diritto amministrativo

9 LA P.A. E IL DIRITTO GLOBALE Applicazione di regole stabilite da organismi internazionali, anche non intergovernativi Applicazione dei principi generali del diritto amministrativo sovranazionale Responsabilità in sede internazionale e sovranazionale per il rispetto delle regole e dei principi Responsabilità in sede internazionale e sovranazionale per la garanzia dei diritti dei soggetti privati Competizione sul territorio tra P.A. nazionali

10 IL FEDERALISMO AMMINISTRATIVO. DALLA L. n. 142 DEL 1990 AL NUOVO TITOLO V COST L. n. 142 del 1990: legge generale che ha dettato i principi informatori dellordinamento delle autonomie locali; riconosciuto autonomia statutaria ai Comuni, Province e Comunità montane; promosso e valorizzato gli istituti di partecipazione popolare; individuato le aree metropolitane; previsto novità in materia di gestione dei servizi pubblici locali; incentivato lo sviluppo delle forme di associazione e collaborazione tra Comuni.

11 LE LEGGI BASSANINI, OVVERO LA RIFORMA A COSTITUZIONE INVARIATA L. n. 59 del 1997: delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli EE.LL., per la riforma della P.A. e per la semplificazione amministrativa. Ispirata al principio di sussidiarietà, la l. promuove una localizzazione territoriale delle funzioni e compiti amministrativi in ragione della loro strumentalità rispetto agli interessi della collettività L. n. 127 del 1997: innovazioni alla struttura e funzionamento degli EE.LL., riforma della disciplina dei controlli, riforma della dirigenza locale, dei segretari comunali e provinciali. Obiettivo della riforma è adeguare la struttura degli enti alle nuove competenze e a quelle che successivamente saranno trasferite con il D.lgs. n. 112 del 1998

12 IL CAMMINO DELLA RIFORMA NELLA PROSPETTIVA DELLA SUSSIDIARIETÀ D.lgs. n. 112 del 1998: realizzazione del conferimento di funzioni e compiti in materia di sviluppo economico e attività produttive, territorio, ambiente e infrastrutture, servizi alla persona e alla comunità, polizia amministrativa regionale e locale. Ha altresì previsto lesercizio del potere sostitutivo in relazione a compiti e funzioni spettanti alle Regioni ed EE.LL. in caso di accertata inattività che comporti inadempimenti agli obblighi derivanti dallappartenenza allUE o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali D.lgs. n. 267 del 2000 (T.U. EE.LL.): contiene principi e disposizioni in materia di ordinamento degli EE.LL., ordinati sistematicamente in chiave di sussidiarietà (verticale ed orizzontale). Operando una novazione dei testi legislativi raccolti il corpus normativo si adegua alla realtà in divenire.

13 LA RIFORMA DEL TITOLO V COST. (L. cost. n. 3 del 2001) Ripartizione della Repubblica in Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato (art. 114 Cost.) Non soltanto le Regioni speciali godono di forme e condizioni particolari di autonomia, ma anche le Regioni a Statuto ordinario possono beneficiarne, su iniziativa della Regione interessata e con legge dello Stato (art. 116 Cost.) La potestà legislativa compete allo Stato – che legifera in modo esclusivo per un complesso stabilito di materie e in modo concorrente per un secondo elenco stabilito - e alle Regioni in via residuale (inversione del criterio di riparto delle competenze) (art. 117 Cost.)

14 LA COSTITUZIONALIZZAZIONE DELLE RIFORME AMMINISTRATIVE Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. (art. 118 Cost.) Il principio di sussidiarietà è recepito anche in senso orizzontale come riconoscimento dellautonoma e spontanea iniziativa dei singoli o associati Previsione del potere sostitutivo statale nei confronti delle Regioni e degli EE.LL. a fronte di gravi inadempienze quali il mancato rispetto delle norme internazionali, della normativa comunitaria oppure di grave pericolo per lincolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dellunità giuridica o economica. (art. 120 Cost.)

15 LA DEVOLUZIONE IN EUROPA Francia: Istituzione delle Regioni e trasferimento di funzioni ali Enti locali (1982); decentramento nella amministrazione statale (1991 e 1992) GERMANIA: rafforzamento degli enti locali, ricompresi nella giurisdizione dei Laender ( ) GRAN BRETAGNA: Autonomia differenziata a Scozia e Galles (1992) SPAGNA: costituzione della Comunità autonome ( ); ampliamento delle competenze regionali ( ); riforma della legge sulle basi del regime locale (1999 )

16 I LIMITI ALLA DISCREZIONALITA COME POTERE (QUASI) LIBERO: IL GIUSTO PROCEDIMENTO Il PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO consente la voce dellamministrato IL PRINCIPIO DI TRASPARENZA rende conoscibile lazione della p.a. IL PRINCIPIO DI SEMPLIFICAZIONE introduce istituti tendenti a rendere più CELERE e più CERTA lazione amministrativa.

17 LE REGOLE ex L. n. 241/90 e L. n. 15/2005 Il PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO: diritto di DIFESA, diritto di PARTECIPAZIONE IL PRINCIPIO DI TRASPARENZA: obbligo di COMUNICAZIONE, nomina del RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO, diritto di ACCESSO dellamministrato agli atti, obbligo di MOTIVAZIONE Il PRINCIPIO DI SEMPLIFICAZIONE: divieto di AGGRAVAMENTO del procedimento, obbligo di CONCLUSIONE ESPRESSA del procedimento entro il TERMINE previsto dalla legge, possibilità di convocare la CONFERENZA dei SERVIZI e di fare ACCORDI con il privato Rispetto dei criteri di efficacia, economicità, pubblicità e rinvio ai PRINCIPI DELLORDINAMENTO COMUNITARIO Rispetto dei PRINCIPI e delle REGOLE del procedimento anche nelle ATTIVITA PRIVATE DI INTERESSE PUBBLICO

18 La giusta regolazione (La qualità della regolazione) Diminuzione del numero delle leggi Riordino, semplificazione e accessibilità dei testi normativi Introduzione di tecniche di miglioramento dellefficacia degli atti normativi (AIR, ATN e VIR) Riduzione e razionalizzazione degli adempimenti burocratici (denuncia di inizio attività - d.i.a., silenzio-assenso, autocertificazioni, sportelli unici per le attività produttive) Passaggio dai controlli di conformazione ai controlli di integrazione

19 IL GIUSTO PROCEDIMENTO IN EUROPA FRANCIA: legge sui rapporti tra cittadini e amministrazioni (2000: ma i primi provvedimenti sono del 1978) GERMANIA: legge generale sul procedimento amministrativo (1976 e 1998) GRAN BRETAGNA: legge sulle inchieste pubbliche (1971 e 1983), leggi sullaccesso ai dati personali o degli enti locali ( ), codici interni della p.a. (anni novanta) SPAGNA: legge generale sul procedimento amministrativo (1992 e 1999)

20 LA QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE IN EUROPA Codificazione a legislazione invariata, AIR, semplificazione dei procedimenti, auto-certificazioni, costituzione della Maisòn de services publics ( ), in FRANCIA Piano governativo per riformare la amministrazione (1999) e per ridurre gli oneri regolativi (2003), AIR (2001), in GERMANIA Better Regulation Task Force (1997), in GRAN BRETAGNA Commissione responsabile di un programma annuale di semplificazione (1999), AIR (1997), 6 Ventanillas Unicas, in SPAGNA

21 LAMMINISTRAZIONE INFORMATICA L. n. 59 del 1997 (art. 15) e D.P.R. n. 513 del 1997 (atto amministrativo e protocollo informatico) D.P.R. n. 445 del 2000 (T.U. della documentazione amministrativa) D.P.R. n. 10/2002 (firma digitale) D.P.R. n. 156/2003 (codice sulla protezione dei dati personali) D.P.R. n. 82 del 2005 (codice della amministrazione digitale) D.P.R. n. 101/2002 (e-procurement)

22 IL CODICE DELLA AMMINISTRAZIONE DIGITALE (I) Esigenze: Organizzative Operative Normative (art. 3 bis l. n. 241/1990) Oggetto: Digitalizzare e informatizzare la attività amministrativa = eliminare la carta e automatizzare i processi

23 IL CODICE DELLA AMMINISTRAZIONE DIGITALE (II) Finalità: Assicurare la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione, la fruibilità dell'informazione in modalità digitale. Assicurare la completa digitalizzazione dellattività procedimentale e dellintero servizio burocratico

24 IL CODICE (III): I NUOVI DIRITTI alluso delle tecnologie per tutti rapporti con la PA (art. 3); allaccesso agli atti tramite le moderne tecnologie informatiche e telematiche e allinvio di documenti digitali (art. 4); ad effettuare i pagamenti verso le PA centrali in forma digitale dal 30 giugno 2007 (art. 5); a ricevere qualsiasi comunicazione pubblica tramite PEC (art. 6); alla qualità del servizio e alla misura della soddisfazione (art. 7); alla partecipazione al processo democratico e allesercizio dei diritti politici usufruendo delle nuove tecnologie (art. 8); a trovare on-line tutti i moduli e i formulari validi e aggiornati, entro due anni (art. 58).

25 IL CODICE (IV): LA RETE La RETE diviene il volto della p.a. e deve avere le seguenti caratteristiche (art. 53)…: accessibilità, usabilità, reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di' consultazione, qualità, omogeneità, interoperabilità.

26 IL CODICE (V): LA RETE …e i seguenti contenuti (art. 54): organizzazione (organigramma, articolazione degli uffici, ecc.); tipologie dei procedimenti; scadenze e modalità; lelenco delle caselle di PEC; pubblicazioni e messaggi di informazione; lelenco di tutti i bandi di gara e di concorso; lelenco dei servizi disponibili e in fase di attivazione

27 IL CODICE (VI): GLI STRUMENTI E LA NORMATIVA COLLEGATA Lautenticazione in rete: carte elettroniche per l'accesso ai servizi; Sottoscrizione dei documenti: la firma digitale; Trasmissione dei documenti: la posta elettronica certificata. D. lgs. n. 42/2005,Istituzione del sistema pubblico di connettività (SPC) D.P.R. n. 68/2005, Regolamento per lutilizzo della posta elettronica certificata(PEC)

28 LE-GOVERNMENT IN FRANCIA Non cè una legge generale sulla materia E del 1978 la legge su informatica e libertà E del 2000 la legge sulla firma digitale E del 2004 la modifica al Codice dei contratti digitali per inserire le norme sulle-procurement

29 LE-GOVERNMENT IN GERMANIA Non cè una legge generale sulla materia E del 1990 la legge sulla protezione dei dati personali E del 2001 la legge sulla firma digitale

30 LE-GOVERNMENT IN GRAN BRETAGNA Non cè una legge generale sulla materia E del 1998 la legge sulla protezione dei dati personali E del 2002 la legge sulla firma digitale

31 LE-GOVERNMENT IN SPAGNA Non cè una legge generale sulla materia, ma vi sono due decreti reali (del 1995 e del 2005) sulluso delle tecniche elettroniche e telematiche nellamministrazione E del 1999 la legge sulla protezione dei dati personali E del 2003 la legge sulla firma digitale E del 2005 un decreto ministeriale che disciplina luso dei mezzi elettronici per la attività contrattuale delle sole amministrazioni statali

32 I DIVERSI VOLTI DEL PRINCIPIO DI RESPONSABILITA DELLA P.A. La liability: la responsabilità giuridico-civile verso il singolo per un danno ingiusto derivante da lesione degli interessi legittimi (art. 7 l. n. 205/2000) La accountability: la responsabilità politico- amministrativa verso il pubblico per lerogazione dei servizi essenziali, a protezione di diritti costituzionali (l. n. 474/1994), ora integrata dal principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118 Cost.) La responsibility: la responsabilità politico- istituzionale verso gli organismi internazionali e sovranazionali (che la p.a. condivide con il legislatore e anche con il potere giudiziario)

33 LA RESPONSABILITÀ IN EUROPA Quanto alla responsabilità civile, ormai superata limmunità per la p.a. ancora presente in qualche Paese, tendenza comune è verso unimpostazione a carattere oggettivo delle relative fattispecie, fino a previsioni di risarcimento per i danni da atti legittimi

34 GLI ELEMENTI DEL NEW PUBLIC MANAGEMENT Agencification Result-oriented Managing e Budgeting Value for money Public-private Partnership Marketisation Consumer satisfaction

35 AGENCIFICATION Creazione di AGENZIE per attività amministrative a carattere tecnico- professionale a servizio di tutte le amministrazioni (d. lgs. 300/1999) Creazione di AUTORITÀ NAZIONALI DI REGOLAZIONE (le c.d. AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI) per i settori sensibili (dal 1990, con due precedenti negli anni 70 e 80)

36 LE AGENZIE Il modello è quello della GRAN BRETAGNA, disegnato dal piano Next Steps (circa 100 agenzie dal 1988) In ITALIA state costituite per dare maggiore efficienza o assicurare maggiore neutralità di certe funzioni (Agenzie fiscali, ARAN, ANPA, etc.)

37 AUTORITÀ INDIPENDENTI Sono Organismi pubblici posti dallo ordinamento a TUTELA di INTERESSI COSTITUZIONALMENTE RILEVANTI Sono dotati di INDIPENDENZA dal Governo e dal Mercato, caratterizzati da AUTONOMIA organizzativa, finanziaria, contabile e normativa, dalla mancanza di controlli (diversi da quello della Corte dei conti) e da elevata tecnicità dei componenti.

38 LE SINGOLE AUTORITA AMMINISTRATIVE INDIPEDENTI Autorità per lenergia elettrica ed il gas; Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; Autorità garante della concorrenza e del mercato Garante per la tutela delle persone rispetto al trattamento dei dati personali; Commissione di garanzia per lattuazione della L.146/1990; Autorità per la vigilanza sui LL.PP.; Consob; ISVAP; I casi dubbi ( Difensori civici, Commissione per laccesso ai documenti amministrativi, etc.)

39 LA LEGITTIMAZIONE COSTITUZIONALE DELLE A.I. Lart. 97 Cost. I diritti fondamentali ex Parte I Cost. La normativa europea

40 La FUNZIONE di GARANZIA Funzione di regolazione, vigilanza e tutela di interessi collettivi e individuali in ambiti socio- economici rilevanti per contemperare le varie istanze in maniera neutrale e i posizione equidistante tra politica e mercato; Si distingue dalla funzione amministrativa tradizionale perché non gestisce direttamente linteresse pubblico con poteri discrezionali, ma si limiti alla valutazione tecnica dei presupposti legali; Si distingue dalla funzione di controllo per lampiezza dei poteri prescrittivi.

41 GARANZIE DI INDIPENDENZA Criteri di NOMINA dei titolari degli organi; I requisiti SOGGETTIVI e le INCOMPATIBILITA dei titolari; La DURATA della CARICA,la NON RIMOVIBILITA e la NON RINNOVABILITA; La SOTTRAZIONE allindirizzo politico e la mancanza di CONTROLLI del Governo; Gli obblighi di INFORMAZIONE verso il Parlamento

42 LAUTONOMIA Autonomia ORGANIZZATORIA e ORGANICA Autonomia FINANZIARIA Autonomia CONTABILE Autonomia NORMATIVA

43 I POTERI DELLA AUTORITA AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI POTERE REGOLAMENTARE: determinazione della disciplina di settore ad integrazione della normativa primaria; POTERE DECISORIO E PARAGIURISDIZIONALE: per le controversie rientranti nella competenza delle Autorità; POTERE ISPETTIVO E DINDAGINE: consiste nella possibilità di acquisire informazioni e notizie attraverso convocazioni e analisi documentali; POTERI SANZIONATORI E DI SOLLECITAZIONE: a tutte le autorità spettano poteri di sollecitazione, raccomandazione e proposta; ad alcune poteri sanzionatori contro i soggetti sottoposti alla loro competenza.

44 LE AUTORITÀ IN EUROPA (I) FRANCIA Nominati dal Presidente della Repubblica Organismi collegiali Membri inamovibili discrezionalmente Dotati di indipendenza organizzativa ed indipendenza funzionale limitata Natura statale Esercitano funzioni regolatorie e di garanzia

45 GERMANIA Organismi collegiali Nominati dallEsecutivo federale e dai Länder Membri inamovibili discrezionalmente Dotati di indipendenza organizzativa e funzionale Di natura federale e statale Esercitano funzioni regolatorie LE AUTORITÀ IN EUROPA (II)

46 LE AUTORITA IN EUROPA (III) GRAN BRETAGNA organismi monocratici nomina governativa dei membri membri inamovibili discrezionalmente indipendenti dal punto di vista funzionale ed organizzativo aventi natura statale

47 LE AUTORITÀ IN EUROPA (IV) SPAGNA Organismi collegiali e monocratici Nominati dallEsecutivo o dal Parlamento Membri inamovibili discrezionalmente Dotati, in alcuni casi, di limitata indipendenza organizzativa e funzionale Natura statale o autonomica Esercitano funzioni regolatorie o di garanzia

48 AAI ISTITUITE IN FRANCIA 1967 COMMISSION DES OPÉRATIONS DE BOURSE (COB) 1973 MÉDIATEUR 1978 COMMISSION NATIONALE DE LINFORMATIQUE ET DES LIBERTÉS (CNIL) 1978 COMMISSION DACCÉS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS (CADA) 1986 CONSEIL DE LA CONCURRENCE (CC) 1989 CONSEIL SUPÉRIEUR DE LAUDIOVISUELLE (CSA) 1989 COMMISSION DE CONTRÔLE DES MUTUELLES ET DES INSTITUTIONS DE PRÉVOYANCE (CCMP) 1990 COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUE (CNCFP) 1991 COMMISSION NATIONALE DE CONTRÔLE DES INTERCEPTIONS DE SÉCURITÉ (CNCIS) 1998 COMMISSION CONSULTATIVE DU SECRET DE LA DÉFENSE NATIONALE (CCSDN) 1999 CONSEIL DE LA PRÉVENTION DE LA LUTTE CONTRE LE DOPAGE (CLCD) 1999 AUTORITÉ DE CONTRÔLE DES NUISANCES SONORES AÉROPORTUAIRES (ACNSA)

49 AAI ISTITUITE IN GERMANIA AUTORITA STATALI 1989 ARBEITSGEMEINSCHAFT DER LÄNDESMEDIENANSTALTE N (ALM) - settore radiotelevisivo REAKTORSICHERHEITSKOM MISSION (RSK); KERNTECHNISCHER AUSSCHUSSE (KTA) - settore nucleare BUNDESBANK; 1994 BUNDESAUFSICHTSAMT für den WERTPAPIERHANDEL (settore finanziario) 1957 BUNDESKARTELLAMT (tutela concorrenza ) AUTORITA FEDERALI 15 LÄNDESMEDIENANSTAL TEN -settore radiotelevisivo - 11 TECHNISCHER ÜBERWACHUNGSVEREI N (TUV) - settore nucleare -

50 AAI ISTITUITE IN GRAN BRETAGNA 1984 Office for Telecommunication-OFTEL 1986 Office of Gas-OFGAS 1989 Office of Electricity Regulation-OFFER 1989 Office of Water Service-OFWAT 1989 National River Authority-NRA 1989 Office of the Rail Regulatory-ORR

51 AAI ISTITUITE IN SPAGNA 1980 BANCO DE ESPAÑA (BE) 1980 ENTE PÚBLICO RADIOTELEVISIÓN ESPAÑOLA (RTVE) 1980 CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR (CSN) 1988 COMISIÓN NACIONAL DEL MERCADO DE VALORES (CNMV) 1989 TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA (TDC) 1992 AGENCIA DE PROTECCIÓN DE DATOS (APD) 1994 COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA (CNE) 1996 COMISIÓN DEL MERCADO DE LAS TELECOMUNICACIONES (CMT) – La l. 11/1998 ha previsto la possibilità di istituire commissioni garanti in materia presso le CC.AA AGENCIA ESPAÑOLA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA (AESA)

52 RESULT-ORIENTED MANAGING E BUDGETING Creazione di una figura manageriale di funzionario pubblico, assegnatario dei compiti di gestione e della corrispondente responsabilità Creazione degli Uffici fondamentali della amministrazione come centri di responsabilità, assegnatari delle risorse finanziarie necessarie per il raggiungimento degli obiettivi

53 LA DIRIGENZA PUBBLICA La DIRIGENZA PUBBLICA è stata per la prima volta regolamentata con il D.P.R. n. 748/1972 attraverso la enucleazione della carriera dirigenziale da quella direttiva

54 LE SUCCESSIVE MODIFICAZIONI D.lgs. N.29/1993 impone il PRINCIPIO DELLA SEPARAZIONE tra ATTIVITA DI INDIRIZZO POLITICO MINISTRO E ATTIVITA DI GESTIONE DIRIGENTI

55 I PRINCIPI DELLA RIFORMA ATTUAZIONE degli artt. 97 e 98 Cost. mediante: AUTONOMIA gestionale e operativa dei dirigenti attraverso leliminazione del rapporto gerarchico a favore del rapporto di DIREZIONE rispetto al vertice politico; RESPONSABILIZZAZIONE del dirigente, con la possibilità di revoca dellincarico (fino al licenziamento), e introduzione di parametri tecnico-professionali per la verifica ministeriale; Modifica dei criteri di RECLUTAMENTO e FORMAZIONE e CONTRATTUALIZZAZIONE del relativo rapporto; Bipartizione della figura dirigenziale tra DIRIGENTE GENERALE e DIRIGENTE

56 LATTUAZIONE DEI PRINCIPI: LA FUNZIONE DI INDIRIZZO ART. 4, I COMMA: 1. Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico- amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento ditali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attivita' amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo; b) la definizione di obiettivi, priorita', piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico- finanziarie da destinare alle diverse finalita' e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni; f) le richieste di pareri alle autorita' amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato; g) gli altri atti indicati dal presente decreto.

57 LA FUNZIONE DI GESTIONE ARTICOLO 4, II,III E IV COMMA: 2. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonche' la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attivita' amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. 3. Le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2 possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative. 4. Le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall'altro.

58 I POTERI DEL MINISTRO… Art.14, I comma Il Ministro esercita le funzioni di cui all'articolo 4, comma 1. A tal fine periodicamente, e comunque ogni anno entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, anche sulla base delle proposte dei dirigenti di cui all'articolo 16: a) definisce obiettivi, priorita', piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l'attivita' amministrativa e per la gestione; b) effettua, l'assegnazione ai dirigenti preposti ai centri di responsabilita' delle rispettive amministrazioni; c)provvede alle variazioni delle assegnazioni

59 I LIMITI DEL POTERE DEL MINISTRO.. Art.14, III comma Il Ministro non puo' revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o ritardo il Ministro può fissare un termine perentorio entro il quale il dirigente deve adottare gli atti o i provvedimenti. Qualora l'inerzia permanga, o in caso di grave inosservanza delle direttive generali da parte del dirigente competente, che determinino pregiudizio per l'interesse pubblico, il Ministro può nominare, salvi i casi di urgenza previa contestazione, un commissario ad acta, dando comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri del relativo provvedimento.

60 Le funzioni dei dirigenti generali: art.16, l. n.165/2001 Formulano pareri e proposte al Ministro; Curano lattuazione dei piani, della programmazione e delle direttive ministeriali; Attribuiscono gli incarichi, gli obiettivi e le responsabilità ai dirigenti; Dirigono, coordinano e controllano lattività dei dirigenti, anche con potere di sostituzione in caso di inerzia; Adottano atti e provvedimenti amministrativi; Adottano gli atti relativi allorganizzazione degli uffici; Svolgono lattività di organizzazione e gestione del personale e di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro; Decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti non definitivi dei dirigenti; Richiedono pareri agli organi consultivi dellamministrazione e curano i rapporti con gli uffici dellUnione europea

61 LE FUNZIONI DEI DIRIGENTI: ART I dirigenti esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri: a) formulano proposte ed esprimono pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; b) curano l'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate; c) svolgono tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; d) dirigono, coordinano e controllano l'attivita' degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia; e) provvedono alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici.

62 ACCESSO ALLA DIRIGENZA D.Lgs. 165/2001, art.28, prevede due modalità di accesso al ruolo dirigenziale: corso-concorso per laccesso dallesterno a laureati con particolari requisiti di specializzazione; concorso interno riservato ai funzionari laureati con 5 anni di anzianità di servizio; Il rapporto di lavoro ed il suo contenuto economico sono regolati da apposito atto di natura contrattuale; Il dirigente di II° fascia transita nella prima dopo 3 anni di incarico nella stessa, se non è incorso in provvedimenti negativi (art. 23)

63 Assegnazione e revoca dellincarico INCARICO: Provvedimento del Presidente della Repubblica o del Presidente del Consiglio con cui sono definiti loggetto e gli obiettivi da perseguire in base alla programmazione nonché la durata dellincarico stesso. o REVOCA: In caso di reiterata inosservanza delle direttive o di risultati negativi, lincarico può essere revocato, ed in caso di particolare gravità il dirigente può essere licenziato.

64 Il PROBLEMA DELLATTO DI INCARICO Provvedimento amministrativo (Corte dei conti, sez. contr., n. 13/2001) Atto di diritto privato (Cass., sez. lav., 5669/2004) La giurisdizione del giudice ordinario (art. 63, D.Lgs. 165/2001)

65 LO SPOIL SYSTEM: ART.19, D.lgs. 165/2001 e ART.3, L.n.145/2002 Tutti gli incarichi di funzione dirigenziale delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono conferiti a tempo determinato, hanno durata che non può essere inferiore a 3 anni né superiore a 5 anni. Gli incarichi sono rinnovabili. Gli incarichi di segretario generale e di direttore di dipartimento dei ministeri cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo. Natura fiduciaria della relazione, imparzialità e separazione politica-amministrazione: il limite della verifica dellazione svolta e dei risultati conseguiti (Corte cost. 193/2002)

66 RESULT-ORIENTED MANAGING IN EUROPA In tutti i Paesi vigono principi costituzionali sul MERITO e la CAPACITÀ nellaccesso come garanzia della posizione individuale degli interessati e del risultato di una p.a. efficiente e neutrale Manca una chiara distinzione delle competenze secondo il criterio indirizzo- gestione, anzi le Costituzioni riaffermano il principio della responsabilità ministeriale Prevalgono i caratteri di un rapporto di tipo fiduciario

67 VALUE FOR MONEY Introduzione della contabilità per centri di costo Generalizzazione dei controlli di gestione

68 PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP A) Contracting out per servizi strumentali alle attività istituzionali della p.a. B) Affidamento a privati di attività di interesse pubblico sotto il controllo della p.a. C) Collaborazione, anche finanziaria, alla realizzazione di attività amministrative

69 PPPs: esempi A) Servizi di pulizia dei locali della p.a., servizi informatici, servizi di global service, etc. B) Gli ausiliari del traffico, le imprese di riparazione autorizzate alla revisione degli autoveicoli, lassistenza fiscale, le società di certificazione nel sistema di qualificazione delle imprese, etc. C) I concessionari e i promotori di opere pubbliche nella c.d. finanza di progetto, etc.

70 MARKETIZATION Apertura dei servizi pubblici/di interesse economico generale alla concorrenza (comunicazioni elettroniche, energia, servizi postali, trasporti) Introduzione di elementi di competizione nei servizi di interesse generale rimasti pubblici (istruzione, sanità)

71 NEW PUBLIC MANAGEMENT IN EUROPA La Gran Bretagna è il paese che ha introdotto e più utilizzato tutti gli strumenti a carattere più economico-aziendalistico del NPM, fin dagli anni 80 (competitive tendering, best value e budgeting, PFI); la Germania a livello dei Laender, mentre la Francia e la Spagna soprattutto le forme di PPP per i lavori pubblici Più ugualmente diffuse nei vari Paesi sono invece state la privatizzazione e la liberalizzazione dei servizi di i.e.g.

72 ISTITUZIONI E MERCATO IN AMBIENTE EUROPEO ECONOMIA DI MERCATO IN LIBERA CONCORRENZA (ART Tr. CE) BASATA SULLUNIONE ECONOMICA E MONETARIA (ART. 2) E SUL COORDINAMENTO DELLE POLITICHE ECONOMICHE E MONETARIE (artt. 98 e 99 Tr.) MERCATO UNICO (art Tr.)

73 LA DISCIPLINA DELLA ECONOMIA IN AMBIENTE EUROPEO PRINCIPI : LIBERTA DI CIRCOLAZIONE DI MERCI, LAVORATORI, SERVIZI E CAPITALI. LIMITI: DISCIPLINA DELLA CONCORRENZA (DISCIPLINA EX POST) E DEGLI AIUTI DI STATO STRUMENTI (VERSO GLI STATI COME TITOLARI DI POTERI): DIVIETI, ARMONIZZAZIONE, MUTUO RICONOSCIMENTO STRUMENTI (VERSO GLI STATI COME ACQUIRENTI): REGOLAZIONE (DISCIPLINA EX ANTE) DEI SERVIZI PUBBLICI E DEI CONTRATTI PUBBLICI STRUMENTI (VERSO LE IMPRESE): REGOLAZIONI SETTORIALI PRINCIPI DELLA REGOLAZIONE ECONOMICA (PROPORZIONALITA, NON DISCRIMINAZIONE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA) EFFETTI: LIBERALIZZAZIONI E PRIVATIZZAZIONI

74 IL GOVERNO DELLECONOMIA DISCIPLINA COMUNITARIA DELLA CONCORRENZA NORMATIVA NAZIONALE ANTITRUST (l. n. 287/1990) LIBERALIZZAZIONE E REGOLAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI PRIVATIZZAZIONE DELLE IMPRESE PUBBLICHE E DISCIPLINA DELLE ATTIVITÀ PUBBLICHE DI REGOLAZIONE (leggi n. 474/1994 e 481/1995)

75 PRIVATIZZAZIONE DELLE IMPRESE PUBBLICHE PRIVATIZZAZIONE FORMALE: un ente pubblico (ente pubblico economico, azienda autonoma …) pur restando sotto il controllo dello Stato ( proprietario dellintero pacchetto azionario o della quota di maggioranza) muta la propria struttura organizzativa da pubblicistica a privatistica (es. le FF. SS.) PRIVATIZZAZIONE SOSTANZIALE: quote societarie o azionarie dellente pubblico vengono trasferite dallo Stato a soggetti privati (es. la cessione dellAlfa Romeo alla FIAT negli anni 80 )

76 CONSUMER SATISFACTION CARTE DEI SERVIZI (dal 1994) e CONTRATTI DI SERVIZIO PROCEDURE DI CONCILIAZIONE E RECLAMO DAVANTI ALLE AUTORITÀ DI REGOLAZIONE INDENNIZZI FORFETTARI (dal 1997)

77 LA CONSUMER SATISFACTION IN EUROPA La CHARTE DES SERVICES PUBLICS, in FRANCIA (1992) The CITIZENs CHARTER, in GRAN BRETAGNA (1991) Gli OMBUDSMEN o DIFENSORI CIVICI o DI SETTORE in tutti i Paesi (dagli anni 70)

78 LA INTERNALIZZAZIONE DEL D.A.: LA TUTELA DEI DIRITTI Il primo riconoscimento istituzionale dei diritti fondamentali risale, in Europa, alla DICHIARAZIONE DEI DIRITTI DELLUOMO E DEL CITTADINO, proclamata nel 1789 allapice della Rivoluzione francese; Solo nel 1950, a Roma, in seno al Consiglio dEuropa, nasce la CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELLUOMO; Nel 1959, il Consiglio istituisce la CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELLUOMO, con sede a Strasburgo; La Corte ha quale precipuo scopo la tutela dei diritti contemplati nella Convenzione, ed al suo giudizio sono sottoposti tutti gli Stati appartenenti al Consiglio dEuropa.

79 PRESUPPOSTI PER IL RICORSO INDIVIDUALE Presupposto oggettivo: lesione di un diritto fondamentale enunciato nella Convenzione da parte di uno Stato membro del Consiglio; Presupposto soggettivo: il proponente deve aver esaurito tutti i rimedi giurisdizionali previsti dallordinamento; Il ricorso viene però accolto anche se, pur non avendo esaurito tutti i gradi giurisdizionali, il processo interno abbia superato il limite della ragionevole durata ex art. 6 della Convenzione stessa.

80 LA CEDU E IL DIRITTO AMMINISTRATIVO Ex art. 6, I comma, Convenzione: Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi DIRITTI e dovere di carattere civile, sia sulla fondatezza di ogni accusa penale che le venga rivolta Ex art. 13: ogni persona i cui DIRITTI e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad unistanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nellesercizio delle loro funzioni ufficiali Il diritto amministrativo non gode più della immunità rispetto alla giurisdizione della Corte

81 LUNIONE EUROPEA E LA P.A. Oltre alle fonti nazionali, la struttura e le funzioni della p.a., nonché le forme di tutela verso i suoi atti, sono ormai disciplinate ed influenzate anche dal diritto comunitario

82 LE FONTI COMUNITARIE Ex. Art. 249 del Trattato CE, gli organi comunitari emanano: Regolamenti Direttive Decisioni Raccomandazioni e Pareri Solo Regolamenti, Direttive e Decisioni hanno carattere vincolante e ricadono negli ordinamenti nazionale, vincolando al loro corretto adempimento tutti gl operatori giuridici, fra cui la P.A.

83 IL COINVOLGIMENTO DELLA P.A. In base al principio di sussidiarietà, sancito dal Trattato CE, devono essere le istituzioni più vicine al cittadino le prime ad attuare il diritto comunitario; Le p.a., nazionali e locali, sono quindi lo strumento privilegiato per lattuazione del diritto comunitario di diretta applicazione o successivamente al recepimento;

84 Unazione comune…. Sempre più spesso, le p.a. sono chiamate a collaborare direttamente con le istituzioni sovranazionali per la realizzazione non più soltanto di finalità di interesse pubblico nazionale, ma anche per la realizzazione di obiettivi comunitari; Questa tendenza alla COMUNITARIZZAZIONE della azione amministrativa ha comportato un proficuo scambio di principi e strumenti di azione amministrativa sia trans-nazionale che sovranazionale

85 IL DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO Con tale definizione sintende far riferimento ad un nucleo, ormai sostanziale, di regole e principi di buona amministrazione che accomunano gli Stati membri e le Istituzioni comunitarie; A livello comunitario non esiste però un atto normativo di disciplina complessiva dellattività o delle funzioni amministrative (come ad esempio la legge italiana n. 241/1990); I principi fondamentali sono da rinvenire, oltre che in alcuni articoli del Trattato, soprattutto nella giurisprudenza creativa della Corte di Giustizia delle Comunità Europee e del Tribunale di I grado.

86 IL DIRITTO ALLA BUONA AMMINISTRAZIONE Art. 41della Carta europea dei diritti: 1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione 2. Tale diritto comprende in particolare: - il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio; - il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale; - l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri.

87 LA TUTELA GIURISDIZIONALE NELLA UNIONE EUROPEA E chiaro quindi che il diritto comunitario non solo crea nuove situazioni soggettive, ma può anche LEDERE interessi e diritti dei singoli. Gli organi di giustizia dellUE sono: - Il tribunale di I grado (1988); - La Corte di Giustizia delle Comunità Europee; o Gli organi comunitari e gli organi nazionali agiscono su piani separati, unico strumento di coordinamento è il RINVIO PREGIUDIZIALE ex art. 234 Trattato

88 I DIFFICILI EQUILIBRI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO Tra fedeltà nazionali e obblighi internazionali e sovranazionali Tra cooperazione e competizione allinterno dei vari livelli del sistema amministrativo Tra unilateralità e consensualità Tra autoritatività e controllo del giudice Tra partecipazione e semplificazione, economicità e garanzia dei diritti, tra imparzialità e buon andamento Tra obbedienza alla politica e a regole tecniche Tra trasparenza e riservatezza Tra aspirazione alla democrazia amministrativa e deficit democratico Tra principi pubblicistici e principi privatistici, tra regole generali e ricerca della specialità (GOVERNMENT MORE BUSINESS-LIKE o GOVERNMENT MORE LIKE BUSINESS?)


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