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1 Istituzioni di diritto comunitario Trento, 10 maggio 2010 Dott.ssa Gabriella Di Paolo Cooperazione giudiziaria penale prima e dopo il Trattato di Lisbona.

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1 1 Istituzioni di diritto comunitario Trento, 10 maggio 2010 Dott.ssa Gabriella Di Paolo Cooperazione giudiziaria penale prima e dopo il Trattato di Lisbona

2 2 Introduzione: Cooperazione internazionale (giudiziaria e di polizia) in materia penale Evoluzione delle competenze dell’Unione nel settore della cooperazione giudiziaria penale Istituzioni e strumenti normativi dell’Unione

3 3 Cooperazione internazionale in materia penale (CGIMP): perché è necessaria? Principio di sovranità/territorialità Dimensione transfrontaliera della criminalità Difficoltà nella raccolta della prova e nella cattura di fuggitivi all’estero Strumenti tradizionali della cooperazione giudiziaria penale: estradizione e rogatorie

4 4 Estradizione Definizione: consegna da parte di uno Stato di un individuo, che si sia rifugiato nel suo territorio, ad un altro Stato, affinché venga sottoposto al giudizio penale (in questo caso si ha estradizione processuale) o alle sanzioni penali se già condannato (in questo caso si ha estradizione esecutiva). Principi fondamentali : doppia incriminazione, principio di specialità, reciprocità Procedura: doppio controllo 1) politico (Ministro della Giustizia) 2) giurisdizionale

5 5 Rogatorie Definizione: richiesta avanzata dall’autorità giudiziaria di uno Stato, nei confronti all’autorità giudiziaria di un altro Stato, affinché venga data assistenza giudiziaria tramite il compimenti di certi atti (comunicazioni, notificazioni, attività di acquisizione probatoria) Procedura: trasmissione istanza mediante canali diplomatici Duplice vaglio di ammissibilità

6 6 Limiti dei tradizionali strumenti di cooperazione giudiziaria penale 1 Eccessiva lunghezza della procedura Gli Stati non sono obbligati a cooperare o comunque obbligo è incoercibile (ampia discrezionalità del potere esecutivo)

7 7 Limiti dei tradizionali strumenti di cooperazione giudiziaria penale 2 ADVOCATE GENERAL, RUIZ-JARABO COLOMER, delivered on 12 September 2006 Case C-303/05, Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad) 42. Con l’estradizione entrano in contatto due Stati sovrani, lo Stato che la richiede e quello a cui è richiesta, che agiscono in piena autonomia: l’uno invoca la cooperazione dell’altro, il quale decide caso per caso se prestarla o meno, in considerazione di motivi che trascendono il contesto strettamente giuridico, addentrandosi nell’ambito delle relazioni internazionali, in cui il principio di opportunità gioca un ruolo rilevante. Per tale ragione si giustificano l’intervento ultimo delle autorità politiche e l’applicazione di criteri quali la reciprocità e la doppia incriminazione: si è infatti di fronte ad elementi che provengono da sfere diverse.

8 8 Cooperazione giudiziaria penale ed evoluzione delle competenze dell’UE 1992 Trattato di Maastricht (TUE) 1997 Trattato di Amsterdam (TA) 2000 Trattato di Nizza (TN) 2007 Trattato di Lisbona (TL): prospettive future in vigore da 1° dicembre 2009

9 Il trattato di Maastricht Struttura a tre pilastri di UE 1° Pilastro comunitario (CE) [European Community, EC] 2° Politica estera e sicurezza comune (PESC) [=Common Foreign and SecurityPolicy, CFSP] 3° Cooperazione nei settori della Giustizia e Affari Interni (GAI) [=Justice and Home Affairs, JHA]

10 Trattato di Maastricht 1) la politica di asilo; 2) le norme che disciplinano l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri da parte delle persone e l'espletamento dei relativi controlli; 3) la politica d'immigrazione e la politica da seguire nei confronti dei cittadini dei paesi terzi: a) le condizioni di entrata e circolazione dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri; b) le condizioni di soggiorno dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri, compresi il ricongiungimento delle famiglie e l'accesso all'occupazione; c) la lotta contro l'immigrazione, il soggiorno e il lavoro irregolari di cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri; 4) la lotta contro la tossicodipendenza, nella misura in cui questo settore non sia già contemplato dai punti 7), 8) e 9); 5) la lotta contro la frode su scala internazionale, nella misura in cui questo settore non sia già contemplato dai punti 7), 8) e 9); 6) la cooperazione giudiziaria in materia civile; “ Articolo K.1.- Ai fini della realizzazione degli obiettivi dell'Unione, in particolare della libera circolazione delle persone, fatte salve le competenze della Comunità europea, gli Stati membri considerano questioni di interesse comune i seguenti settori: 7) la cooperazione giudiziaria in materia penale; 8) la cooperazione doganale; 9) la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito di droga e altre forme gravi di criminalità internazionale, compresi, se necessario, taluni aspetti di cooperazione doganale, in connessione con l'organizzazione a livello dell'Unione di un sistema di scambio di informazioni in seno ad un Ufficio europeo di polizia (Europol)

11 Trattato di Amsterdam (TA) Riduzione del Terzo Pilastro: solo cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale Chiarito l’obiettivo del Terzo Pilastro: la creazione di un’area di libertà, sicurezza e giustizia (LSG) sviluppando un’azione comune degli SM

12 12 Modalità di conseguimento dell’obiettivo - art. 29 TUE (cfr. art. 67 TFUE, co. 3) Efficace prevenzione/repressione del crimine mediante  Rafforzamento della cooperazione di polizia  Rafforzamento della cooperazione giudiziaria penale  Ravvicinamento delle normative in Materia penale (= Armonizzazione di certe fattispecie incriminatrici ai sensi art. 31, lett. e)

13 13 Cooperazione di Polizia Art. 30 TUE (cfr. art. 87 TFUE) Azione dell’UE in quattro aree 1) Prevenzione e individuazione dei reati 2) Raccolta, archiviazione e scambio di informazioni 3) Formazione del personale, uso attrezzature e ricerca in campo criminologico 4) Investigazione di forme gravi di criminalità organizzata

14 14 Cooperazione Giudiziaria Art. 31 TUE (cfr. art 82 TFUE) Azione dell’UE in cinque aree 1) Facilitazione e accellerazione della cooperazione giudiziaria tra SM in relazione a procedimenti o all’esecuzione di decisioni 2) Facilitazione dell’estradizione 3) Garanzia di compatibilità delle normative applicabili negli SM 4) Prevenzione di conflitti di giurisdizione tra gli SM 5) Fissazione di norme minime sugli elementi costitutivi dei reati e sulle sanzioni in certi settori (criminalità organizzata e traffico illecito di stupefacenti)

15 15 Strumenti normativi del Terzo Pilastro – Art. 34 TUE Posizioni comuni (PC) – definiscono l’orientamento Decisioni Quadro (DQ) – ravvicinamento delle disposizioni normative: vincolanti per i risultati, ma NON in merito alle forme e ai mezzi; prive di efficacia diretta Decisioni (D) – per scopi diversi dal ravvicinamento; vincolanti, ma prive di efficacia diretta Convenzioni (C) – se ne raccomanda l’adozione agli SM

16 16 Procedure legislative e ruolo della CGCE – Artt Adottatti dal Consiglio, su iniziativa della Commissione o di SM - unanimità (Ruolo del PE? solo consultazione ) CGCE ha giurisdizione su alcuni strumenti - Controllo di legalità di DQ e D - Rinvio pregiudiziale di validità e interpretazione di DQ, D, C (solo per stati che hanno accettato)

17 17 Consiglio Europeo di Tampere 1999 – fondamentali n. 2,5,6 I criminali non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri. Le sentenze e le decisioni dovrebbero essere rispettate ed eseguite in tutta l'Unione Gli ordinamenti giuridici degli Stati membri dovranno diventare maggiormente compatibili e convergenti.

18 18 Consiglio di Tampere bis Principio del mutuo riconoscimento delle decisioni quale fondamento della cooperazione giudiziaria (n. 33) Abolizione della procedura di estradizione (n. 35) Ruolo chiave di organismi di coordinamento (Eurojust,Europol, squadre investigative comuni) (n. 43, 44, 45, 46) Armonizzazione normative penali (48)

19 19 “Programma dell’Aja” ( ) Sez 2 - Rafforzamento della sicurezza Miglioramento scambio informazioni: approccio innovativo allo scambio transfrontaliero di informazioni, in base al principio di disponibilità (in vigore da 1° gennaio 2008) Cooperazione di polizia: Per lottare efficacemente contro la criminalità organizzata transfrontaliera, altre forme gravi di criminalità e il terrorismo, è necessario intensificare la cooperazione pratica tra la polizia e le autorità doganali degli Stati membri e l’Europol e utilizzare meglio gli strumenti già esistenti in questo campo. Il Consiglio europeo esorta gli Stati membri a consentire all’Europol, in cooperazione con l’Eurojust, di svolgere un ruolo cruciale nella lotta contro la criminalità transfrontaliera (organizzata) e il terrorismo Sez 3 Rafforzamento della giustizia: Rafforzamento della fiducia reciproca Ridurre gli ostacoli giuridici e rafforzare il coordinamento delle indagini Completare il programma di misure per l’attuazione del principio del mutuo riconoscimento delle decisioni penali, con elaborazione di norme equivalenti in materia di diritti processuali Ravvicinamento delle legislazioni (norme minime di diritto processuale penale e ravvicinamento del diritto penale sostanziale) Rafforzamento del ruolo di Eurojust (per consentire cooperazione e coordinamento indagini)

20 20 Risultati dell’azione dell’UE in base al Terzo Pilastro Politiche dell’Unione dopo Amsterdam: Ravvicinamento delle legislazioni Miglioramento/Rafforzamento dei meccanismi di cooperazione giudiziaria e di polizia Sviluppo di strumenti basati sul principio del mutuo riconoscimento

21 21 Ravvicinamento delle legislazioni Sono stati adottati (o stanno per essere adottati) atti giuridici (DQ o Direttive) per garantire l’adozione di regole comuni sui reati: Tratta di esseri umani Terrorismo Criminalità economica (in particolare riciclaggio, corruzione e frode) Cyber crime Reati ambientali Razzismo e xenofobia Atti giuridici dell’Unione definiscono i comportamenti che devono essere considerati reati Il trattamento sanzionatorio (tipo di sanzione e livello min/max sanzionatorio ritenuito adeguato)

22 22 Miglioramento dei meccanismi di cooperazione giudiziaria e di polizia EUROPOL (1992) RETE GIUDIZIARIA EUROPEAN (1998) EUROJUST (2002) OLAF, cioè Ufficio Europeo Anti-frode (1999) istituito all’interno delle Commissione

23 23 Sviluppo di strumenti normativi basati sul mutuo riconoscimento Decisione Quadro sul Mandato di Arresto Europeo (MAE) Sostituisce l’estradizione - Basato sul principio del mutuo riconoscimento - Richiede alto livello di fiducia reciproca

24 24 Mandato di Arresto Europeo (MAE)- contenuti - Aspetti procedurali : procedura interamente giurisdizionale - Aspetti sostanziali : superamento del principio di doppia incriminazione? - Motivi di rifiuto dell’esecuzione: non esecuzione obbligatoria (art.3) e non esecuzione facoltativa (art. 4) - Esecuzione condizionata (art. 5)

25 25 Mandato Europeo per la Ricerca della Prova (MERP) Decisione Quadro relativa al Mandato Europeo per la ricerca della prova (MERP) Parziale sostituzione delle rogatorei - Basato sul principio del mutuo riconoscimento - Richiede alto livello di fiducia reciproca - Per ottenere oggetti, documenti e dati da usare come prova nei procedimenti penali

26 26 Decisione Prum del 2008 e principio di disponibilità Miglioramento della cooperazione transfrontaliera di polizia Scambio DIRETTO di informazioni Accesso diretto a banche dati nazionali Profili Dna, impronte digitali, dati dei veicoli

27 27 Gli ultimissimi strumenti: giugno aprile ) organi di coordinamento : Decisione del Consiglio su Europol (2009) (che sostituisce la precedente Convenzione istitutiva) Decisione del Consiglio su Eurojust (2009) (per rafforzare la sua azione di coordinamento) Decisione del Consiglio 976/2008 su rete Giudiziaria (che abroga l’azione comune 98/428/GAI) Decisione del Consiglio 852/2008 che istituisce una Rete di punti di contatto per prevenire e combattere la corruzione Decisione del Consiglio 617/2008, che prevede speciali unità di intervento in situazioni di crisi Decisione del Consiglio 615/2008 (c.d.Decisione PRUM) che prevede il pattugliamento congiunto e operazioni di polizia congiunte (art. 17), 2) strumenti attuativi del principio del mutuo riconoscimento Decisione Q. del Consiglio 978/2008 sul Mandato Europeo di Ricerca della Prova (parziale sostituzione delle rogatorie) Decisione Q del Consiglio 299/2009 su reciproco riconoscimento delle sentenze pronunciate in assenza del’imputato Decisione Q del Consiglio 909/2008 sul riconoscimento delle sentenze penali che irrogano pene detentive o limitative di libertà Decisione Q. del Consiglio 847/2008 sull’estensione del principio del mutuo riconoscimento alle sentenze e decisioni di sospensione condizionale della pena 3) scambio di informazioni e protezione dati personali nel contesto della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale Decisione Q del Consiglio 675/2008 relativa alla considerazione delle decisioni di condanna pronunciate in altri SM in occasione di un nuovo procedimento penale Decisioni del Consiglio 315 e 316 del 2009 sullo scambio dei dati dei casellari Decisione Q del Consiglio 977/2008 sulla protezione dei dati personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia Decisione Q del Consiglio 615/2008 (Prum) (creazione banche nazionali DNA e assistenza giudiziaria per il prelievo campioni di DNA) Decisione Q del Consiglio 633/2008 sull’accesso per la consultazione al sistema di informazione visti (VIS) per fini di prevenzione e investigazione dei reati di terrorismo e altri gravi reati 4) armonizzazione fattispecie incriminatrici e previsione di responsabilità penale delle persone giuridiche Direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente Decisione Q del Consiglio 841/2008 sulla lotta contro criminalità organizzata Decisione Q del Consiglio 913/2008 sul razzismo Decisione del Consiglio Q 919/2008 sul terrorismo (definizione di terrorismo)

28 28 Legal istruments adopted Decision 2008/616/JHA on cross-border police cooperation (Prum Treaty Decision) Decision 2008/633/HJA on law enforcement access to VIS Decision 2008/852/JHA establishing an anti-corruption network Decisions 2008 and 2009 on migration from SIS to SIS II Decision 2009/946/JHA amending Decision establishing Eurojust Decision 2008/976/ JHA on the European Judicial Network Decision 2009/316 implementing the Framework Decision on the exchange of criminal records Decision 2009/371/ establishing Europol Framework Dec. 2008/675/ on taking account of prior convictions in another Member State Framework Dec on organised crime Framework Dec. 2008/on the transfer of custodial sentences Framework Dec. 2008/977/JHA on data protection in the sphere of criminal law and policing Framework Dec. 2008/947 on mutual recognition of alternative sanctions/suspended sentences Framework Dec. 2008/913/JHA on racism and xenophobia Framework Dec. 2008/919/JHA amending the framework decision on terrorism. Framework Dec. 2008/978/JHA on European evidence warrant Framework Dec. 2009/315/JHA on criminal record exchange Framework Dec. 2009/299/JHA on ‘procedural rights in absentia’ trials Framework Dec. 2009/829/JHA on mutual recognition of pre-trial supervision orders Framework Dec. 2009/948/JHA on conflict of jurisdcitions

29 29 Decisioni rilevanti della CGCE sugli strumenti del Terzo Pilastro 2005 – caso Pupino (C ): il principio di leale cooperazione (e l’obbligo di interpretazione conforme) si impone anche con riguardo alle DQ e alle Decisioni adottate nell’ambito del Terzo Pilastro (= effetti indiretto delle DQ e D) 2005 (C-176/03) and 2007 (C440/05): sussiste un’implicita competenza della CE in ambito penale – la CE può adottare misure (direttive CE) per imporre agli SM la previsione di sanzioni di carattere penale rispetto a certe condotte, se ciò è necessario per il perseguimento degli obiettivi comunitari) 2007 (C-303/05) – Giudizio relativo al rinvio pregiudiziale di validità sulla DQ relativa al Mandato di Arresto Europeo

30 30 Altre decisioni della CGCE nel biennio Feb 09: ECJ judgment: conflict of legal basis (Dir 2006/24/EC data retention) 10 Feb 09: ECJ judgment: conflict of legal basis (Dir 2006/24/EC data retention) 22 Dec 08: ECJ judgment: Turansky (ne bis in idem) 11 Dec 08: ECJ judgment: Bourquain (ne bis in idem) 4 Dec 08: CFI judgement: PMOI III (terrorism) 1 Dec 2008: ECJ judgment PPU: Leymann (EAW) 23 Oct 2008: CFI judgment: OMPI II (terrorism) 09 Oct 2008: ECJ judgment : Katz (statue of victims) 3 sept 08: ECJ judgment: Kadi (terrorism) 3 Sep 08: ECJ judgment: Barakaat case (terrorism) 12 Augu 2008: ECJ judgment Santesteban (EAW PPU) 17 July 2008: ECJ judgment: old urgent procedure: case-law Szymon Kozlowski (EAW) 17 July 2008: ECJ judgment: old urgent procedure: case-law Szymon Kozlowski (EAW) 3 April 08: CFI judgment: PKK & KNK (terrorism) 23 Oct 07: ECJ judgment: legal bases ( ship pollution) 12 Sept 2007: CFI action for annulment: Al-Aqsa II (terrorism)

31 31 Ragioni per una riforma (1) dell’ex Terzo Pilastro A) Inefficienza della procedura decisionale Regola dell’unanimità porta a lunghissime discussioni e ridurre il contenuto di molti atti strumenti normativi - DQ e D non hanno efficacia diretta (cfr. CGCE 2005 Pupino: Obbligo di interpretazione conforme si applica alle DQ = effetto indiretto delle DQ) - Procedimento di infrazione non esperibile (mancanza di controlli da parte della Commissione sull’inadempimento degli SM ) B) Inefficacia del diritto dell’Unione del Terzo Pilastro

32 32 Ragioni per una riforma (2) dell’ex Terzo Pilastro C) Complessità - dove è il confine tra Primo e Terzo? [esempio - la controversia tra la Comunità e l’Unione sulla competenza della CE ad imporre sanzioni penali a tutela dell’ambiente CGCE 2005 (C-176/03) e CGCE 2007 (C-440/05)] - Azione dell’Unione in certi settori divisa tra strumenti dei diversi Pilastri (es. Direttiva + DQ)

33 33 Ragioni per una riforma (3) dell’ex Terzo Pilastro D) Deficit democratico? - Controllo parlamentare insufficiente: NO codecisione, mera consultazione - Tutela giurisdizionale limitata: limitate competenze della CGCE

34 34 Le prospettive future: il Trattato di Lisbona SStruttura a Pilastri abolita UUnione come unico soggetto sovranazionale SStrumenti del “vecchio Pilastro comunitario” anche in ambito penale = comunitarizzazione della cooperazione giudiziaria penale e di polizia IInnovazioni istituzionali nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (ruolo rafforzato del PE, giurisdizione piena della CGCE, processo decisionale [Consiglio delibera a maggioranza]) BBase legale esplicita per CCreazione di Pubblico Ministero Europeo (art. 86 TFUE) RRegole minime di procedura penale (art. 82, c.2 TFUE)

35 35 Quale sorte per gli strumenti dell’ex Terzo Pilastro adottati prima di Lisbona? Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie effetti giuridici (cfr. effetto “indiretto”) sono mantenuti (art. 9) = vecchi atti normativi sopravvivono nuove attribuzioni della CGCE differite di 5 anni (art. 10) = vecchie limitazioni sopravvivono per 5 anni Entrambe le previsioni cessano di essere applicate se un atto dell’ex Terzo Pilastro viene modificato

36 36 Stockolm Programme : A Europe of rights (par. 2): accession to ECHR protection of fundamental rights, especially of freedoms and privacy, by protecting personal data protection of of rights of suspected and accused persons essential to mantain mutual trust

37 37 Stockolm Programme : A Europe of law and justice - (par. 3) Furthering implementation of mutual recognition enhancing mutual establishing minumum rules/training of judicial staff/ networking Setting up a comprehensive system for obtainig evidence – fragmentary regime Exchange of information Further developments of Eurojust (investigatio, conflict of jurisdcition, setting-up European Public Prosecutor

38 38 Stockolm Programme : A Europe that protects improvement of internal security, i.e from trans-national threats (terrorism, trafficking, corruption, etc.) by strengthening cooperation in law enforcement and criminal judicial cooperation Sharing of information but also protection of data More involvement of Europol, Eurojust, Joint Team etc.


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