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POLITICHE PUBBLICHE NELLUNIONE EUROPEA Istituzioni europee e modalità di policy-making.

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Presentazione sul tema: "POLITICHE PUBBLICHE NELLUNIONE EUROPEA Istituzioni europee e modalità di policy-making."— Transcript della presentazione:

1 POLITICHE PUBBLICHE NELLUNIONE EUROPEA Istituzioni europee e modalità di policy-making

2 Tipi di politiche pubbliche (Löwi) Coercizione Indirizzate a Diretta, sui soggetti Indiretta, sullambiente Comportamenti degli individui RegolativeDistributive Aggregati sociali RedistributiveCostituenti

3 Politiche regolative della UE Le principali ragioni della prevalenza delle politiche regolative sono: Costi economici bassi (bilancio della UE è modesto) Lelevato livello di consenso dei governi degli s.m. sugli obiettivi (creazione del mercato interno ) Il contesto istituzionale della UE funziona con maggiore legittimità ed efficacia per le politiche regolative, specie per quelle di integrazione negativa

4 Unione Europea e politiche regolative Politiche europee prevalentemente di tipo regolativo G.D. Majone(1996)- UE come stato regolatore lattività principale è definizione e applicazione di regole per accrescere efficienza economica mentre non ha poteri di tassazione e spesa tali da permettere estese politiche distributive e redistributive Ruolo di istituzioni e processi decisionali non maggioritari Gli assetti istituzionali della UE (deficit democratico) sono più adeguati per le politiche regolative (la cui legittimità risiede soprattutto nella capacità di essere risposte tecnicamente efficienti ai problemi) che alle politiche redistributive che implicano scelte tra gli interessi in conflitto di ampie platee di destinatari (richiedono assetti e processi tipici di democrazia rappresentativa). Scharpf tipo di legittimazione prevalente è output legitimacy piuttosto che input legitimacy V.Schmidt government for the people (e with the people) piuttosto che by the people ; policy without politics

5 Tipi di politiche regolative della UE (Scharpf) POLITICHE DI INTEGRAZIONE NEGATIVA-rimozione degli ostacoli alla creazione di un mercato unico concorrenziale (barriere tariffarie e non tariffarie alla libera circolazione, interventi dei governi che alterano concorrenza etc.).

6 Tipi di politiche regolative della UE (Scharpf) POLITICHE DI INTEGRAZIONE POSITIVA-politiche che definiscono nuove regole per uno spazio economico integrato (es.nuovi standard dei prodotti)

7 Policy-making: il modello a fasi Problem solving 1)constatazione del problema 2)proposta di soluzione 3)scelta della soluzione 4)attuazione della soluzione 5)controllo dei risultati Ciclo di una politica pubblica 1) definizione dellagenda 2)formulazione della politica 3)Decisione 4)implementazione della politica 5)valutazione della politica

8 Politiche europee e assetti istituzionali LUnione Europea presenta differenti modi di governo cioè diversi assetti istituzionali che definiscono quali attori partecipano alle scelte di politica pubblica e quali sono le regole decisionali in base alla quali debbono essere determinati gli esiti in caso di disaccordo tra questi attori i diversi settori di politica pubblica sono caratterizzati da modi di governo, o combinazioni di modi di governo, distinti Uno degli aspetti della frammentazione istituzionale della UE

9 Politiche europee e assetti istituzionali –Modi di governo nella UE (Scharpf) : Intergovernativo Sovranazionale-gererachico Della decisione congiunta (metodo comunitario) Coordinamento aperto Differiscono in termini di: Efficacia (grado in cui favoriscono la presa di decisioni, il grado di innovatività delle decisioni e la loro applicazione corretta e tempestiva) Legittimità – grado in cui le decisioni sono accettate e evocano la disponibilità a conformarsi dei loro destinatari

10 La modalità intergovernativa Riforme dei Trattati Tutti gli ambiti per cui Trattati prescrivono la regola dellunanimità Attori GOVERNI Regola decisionale CONSENSO Legittimità delle decisioni è elevata (deriva da legittimità dei governi) Efficacia decisionale è bassa (veto nazionale)- processo decisionale lento e le decisioni che vengono prese sono difficili da modificare

11 La modalità intergovernativa Riguarda: Le politiche costituenti governi decidono sulle regole decisionali e sulle competenze, su quali settori di policy riservare alla modalità intergovernativa oppure delegare ad altre modalità, conferendo ampi poteri alla Commissione, alla Corte o alla Banca Centrale (modalità sovranazionale-gerarchica) o alla decisione tramite il metodo comunitario (modalità della decisione congiunta). Le decisioni in alcuni settori di policy riservati alla modalità intergovernativa (PESC-PESD)

12 La modalità sovranazionale gerarchica Implica due passaggi: -una decisione intergovernativa che fissa determinati obiettivi di policy e affida la produzione di regole specifiche o lenforcement a unautorità sovranazionale -la decisione autonoma di tale autorità sovranazionale

13 Delega Corte motivata dalla necessità degli stati membri di avere un arbitro neutrale del diritto europeo Art.220 (ex 164 del Trattato di Roma) dei Trattati recita la Corte di giustizia assicurerà che nellinterpretazione e nellapplicazione di questo Trattato venga osservata la legge E specifica poi in una serie di articoli lampia e varia giurisdizione della Corte Essa riguarda essenzialmente la risoluzione delle dispute tra stati, istituzioni europee e soggetti privati relativamente allinterpretazione dei Trattati e della legislazione europea

14 Perché la delega? Relazione principal-agent (Pollack) Gli agenti(Corte, Commissione, BCE) sono stati creati dai principals (s.m.) per ridurre i costi di transazione legati alladozione e allimplementazione di politiche comuni. Lo scopo è ridurre lasimmetria informativa soprattutto nellarea della regolazione economica, fornire una regolazione esperta e credibile, assicurare la conformità alle norme La delega è tento più ampia quanto maggiore è il consenso degli s.m. e elevato il livello di conoscenza esperta richiesto

15 Efficacia Elevata Lautorità sovranazionale non è bloccata nellesercizio dei suoi poteri decisionali dal possibile veto degli s.m. ( anche se talvolta le sue decisioni sembrano riflettere una previsione delle loro possibili reazioni: es. concorrenza: aiuti di stato;)

16 Legittimità delle decisioni prese secondo la modalità sovranazionale gerarchica In primo luogo deriva dalla legittimità dellaccordo intergovernativo che ha delegato poteri allautorità sovranazionale e dalla legittimità dei governi che a tale accordo hanno dato vita (indiretta). Tale delega di poteri può essere difficilmente revocata, perché le riforme dei Trattati richiedono lunanimità

17 -una decisione intergovernativa che fissa determinati obiettivi di policy e affida la produzione di regole specifiche o lenforcement a unautorità sovranazionale Decisione intergovernativa

18 La modalità sovranazionale gerarchica VII Nel caso della Corte di Giustizia Europea la legittimità deriva dalla forte componente legale delle culture politiche dei sistemi liberali (ancor prima che democratici) europei Indirettamente dalla legittimità degli ordinamenti giudiziari nazionali (strettamente integrati con quello comunitario )

19 La modalità sovranazionale gerarchica VIII La gamma di politiche cui si applica la modalità sovranazionale gerarchica è abbastanza limitata Si tratta essenzialmente di politiche di integrazione negativa: Rimozione di barriere al commercio, liberalizzazione degli scambi asimmetria istituzionale tra integrazione negativa e positiva

20 Lombra della gerarchia (Börzel 2010) Tuttavia la facoltà della Commissione di iniziare procedure di infrazione contro gli s.m. e la giurisprudenza della Corte di Giustizia hanno un effetto indiretto di condizionare lautonomia negoziale degli stati, al di là delle politiche di integrazione negativa. Gli stati debbono assicurarsi che gli esiti dei loro negoziati passino lesame della Commissione e della Corte. Inoltre per il princio di supremazia ed effetto diretto del diritto europeo gli stati sono vincolati nella loro attività di policy-making

21 La decisione congiunta I E la principale modalità di governo nel pilastro comunitario (I Pilastro) Comunemente nota come METODO COMUNITARIO Commissione iniziativa legislativa:proposta Consiglio dei Ministri e in misura crescente Parlamento decisione Commissione norme applicative (comitologia) S. m. implementazione, ma sotto sorvegialnza della Commissione che può iniziare procedure di infrazione

22 La decisione congiunta II COMMISSIONE Responsabile di preparazione legislativa (nelle DG)- risponde a una pluralità di impulsi (Consiglio, PE) Principale destinataria della pressure politics- quasi pluralismo Si avvale di conoscenza esperta (interna, comitati consultivi e di esperti) Relativamente autonoma nel elaborazione di policy anche se anticipa le reazioni del Consiglio

23 La decisione congiunta III Consiglio dei Ministri I Formazioni differenziate per settore di policy Regole decisionali formali unanimità in certi settori, ma sempre più (da AU) maggioranza qualificata. Comunque regole supermaggioritarie Regola in uso è comunque il consenso e il voto è raro Elevate possibilità di blocco del processo decisionale

24 La decisione congiunta IV Consiglio dei Ministri (b) Logica di decisione Autointeresse degli s.m. –Veto se decisione va contro preferenze salienti(es.modelli nazionali di policy o preferenze di gruppi forti) Ma: -gioco a due livelli –interesse a mantenere funzionante lassetto di negoziazione (evitare rotture) -importanza del livello burocratico (COREPER) nel processo decisionale

25 La decisione congiunta V Consiglio dei Ministri c) Impegno alla ricerca di soluzioni soddisfacenti per le parti coinvolte, riconoscimento della legittimità di ciascun s.m. a ricercare soluzioni relativamente soddisfacenti, compensazioni laterali deliberative supranationalism policy making by stealth (compromessi su aspetti tecnici, apparentemente minori) Ruolo dei rappresentanti permanenti

26 La decisione congiunta VI Ruolo delle regole formali:Perché è importante lestensione della regola del VMQ? Le negoziazioni avvengono in the shadow of the vote: gli s.m. sanno che vi è la possibilità legale che si ricorra al voto e di essere messi in minoranza, e sono quindi indotti a accettare compromessi. Dopo lallargamento si è votato un po più spesso perché il consenso a 27 è più difficile

27 La decisione congiunta VII Consiglio dei Ministri (d) E riduttivo interpretare la fase decisionale in Consiglio come un confronto tra incoercibili interessi nazionali Tuttavia vi sono elevate probabilità che il processo decisionale risenta di veti o esordisca in decisioni poco innovative

28 La decisione congiunta VIII Parlamento Europeo Sempre più coinvolto nel processo decisionale (da AU) Codecisione-procedura bicamerale Logiche- non di tipo partitico, anche se cè crescente politicizzazione di processo decisionale nel PE Ruolo delle Commissioni Parlamentari

29 Caratteristiche della modalità della decisione congiunta Accesso degli interessi e delle idee al policy making: Natura settoriale del policy making Processo multi-level Numerosità dei punti di accesso al processo decisionale (Commissione, gov.nazionali, commissioni parlamentari, gruppi di lavoro e comitati, Comitato delle Regioni e CES) La gamma di interessi e idee che viene presa in considerazione è potenzialmente molto ampia

30 Pratiche di minimizzazione del conflitto Il successo delle negoziazioni dipende dal reciproco riconoscimento dei vincoli politici in cui ciascun negoziatore deve operare e dal fatto che ognuno deve presentare al proprio governo qualche tipo di vittoria nel negoziato europeo. La tendenza degli attori è a fare concessioni sulle questioni politicamente meno salienti nel proprio paese e a resistere su quelle politicamente più salienti.

31 Pratiche di minimizzazione del conflitto Esiti: Si possono raggiungere accordi su regole che prevedono anche cambiamenti di grande portata nella legislazione degli s.m. su questioni poco salienti politicamente Ma spesso le regole concordate sono di grande complessità perché occorre fare posto alle domande specifiche di tutti gli s.m. Il bizantinismo delle direttive europee deriva dalle caratteristiche del contesto decisionale

32 Caratteristiche della modalità della decisione congiunta: Efficacia Processi politici nella modalità della decisione congiunta sono fortemente specializzati (DG competente, la formazione specifica del Consiglio, la commissione parlamentare specializzata in quel settore di policy) Gli attori che rappresentano interessi in altre policy areas (es. consumatori per la PAC) o finalità di tipo generale dei governi (es.ambiente) hanno un accesso comparativamente minore al processo decisionale di quanto generalmente non accada ai livelli nazionali Per questo le politiche europee possono perseguire obiettivi settoriali talvolta anche più ambiziosi di quanto non avvenga a livello nazionale.

33 Decisione congiunta :legittimità La prassi di evitare di violare interessi politicamente salienti degli stati assicura la legittimità delle decisioni prese col metodo comunitario

34 La decisione congiunta IX- limplementazione (V. Schmidt) Invece che di natura gerarchica (attraverso una burocrazia unitaria) come negli stati, il processo di implementazione tende ad essere di tipo coordinativo. Disposizioni applicative della legislazione UE definite attraverso le procedure della comitologia (comitati di esperti e burocrati nazionali) Trasposizione (implementazione legale) da parte di s.m. con la supervisione della Commissione Enforcement da parte delle burocrazie degli s.m. (the black hole)

35 Coordinamento aperto Introdotto formalmente a Lisbona nel 2000 Ma sperimentato a partire dal trattato di Maastricht per il coordinamento delle politiche macroeconomiche e dal Trattato di Amsterdam per il coordinamento delle politiche del lavoro

36 Al di là di Lisbona… Il coordinamento aperto è stato applicato anche in aree di policy non contemplate dalla Strategia di Lisbona come la giustizia e gli affari interni, la sanità, lambiente e la politica fiscale

37 Coordinamento aperto Riguarda aree di politica pubblica altamente salienti nella vita politica nazionale (es. lavoro, welfare, istruzione) per le quali i governi non sono disposti a correre il rischio di vedersi imporre delle decisioni dal livello europeo Sono spesso le aree in cui più è evidente la perdita di capacità di governo autonomo dei governi nazionali a causa dei vincoli posti dai processi di integrazione e crescita della mobilità trasnazionale

38 Coordinamento aperto II Intermedio tra la cooperazione intergovernativa e ladozione di regole comuni La responsabilità delladozione delle politiche e della loro implementazione resta ai governi nazionali A livello europeo vengono definiti obiettivi comuni, indicatori comuni del successo o del fallimento a raggiungerli e viene favorito il processo di apprendimento dalle migliori prassi di altri stati membri

39 Coordinamento aperto III Gli stati membri sviluppano dei Piani di Azione Nazionali la cui implementazione è monitorata e valutata sulla base di indicatori comuni

40 Coordinamento aperto IV Elementi del OCM (Open coordination method) Elaborazione di linee guida per la UE (con specifiche scadenze nel periodo breve, medio, lungo) Creazione di indicatori di performance e benchmarks (parametri di riferimento) per comparare le performance e individuare le migliori prassi Traduzione delle linee guida in specifiche politiche nazionali Monitoraggio, valutazione, peer review periodici, organizzati come processo di apprendimento reciproco

41 Coordinamento aperto V Gli s.m. entrano in una sorta di competizione per la migliore performance nel raggiungere obiettivi condivisi La posta non è solo reputazionale; le migliori performance possono servire anche ad attrarre o trattenere attività economiche (es. pol.lavoro, ricerca etc.)

42 Coordinamento aperto VI Caratteristiche centrali del OCM: A)Aperto->nel senso che sono possibili diverse strategie nazionali (open ended) Nel senso che il metodo dovrebbe coinvolgere nellelaborazione delle politiche attori della società civile (parti sociali)

43 Coordinamento aperto VII Non-vincolante->gli obiettivi definiti non sono obbligatori per gli s. m.e il mancato adeguamento non dà luogo a sanzioni. Tuttavia è più della semplice cooperazione perché si fa ricorso a forme di regolazione non vincolante (soft law: raccomandazioni )

44 Coordinamento aperto VIII Dovrebbe favorire un processo di convergenzabottom up in cui i governi osservano le rispettive strategie, valutano il successo di diversi strumenti di politica pubblica e imitano le migliori prassi

45 Coordinamento aperto IX- Efficacia Non vi sono garanzie di efficacia perché i governi possono essere insensibili ai moniti europei e incuranti del biasimo che deriva loro da una performance scadente rispetto al conseguimento degli obiettivi concordati Altamente contingente perché dipende da variabili politiche ed economiche a livello nazionale

46 Coordinamento aperto X- Legittimità Elevata perché: -decisioni a livello europeo (es.obiettivi) sono di natura intergovernativa Le politiche sono di responsabilità dei singoli governi

47 Conclusione Unione Europea caratterizzata dalla presenza di una pluralità di modalità di governance In queste modalità di governo prevalgono attori pubblici (governi nazionali, istituzioni sovranazionali) (Börzel, 2010): i governi nazionali rimangono gli attori chiave nella presa di decisoni e nellimplementazione delle politiche Comunque la UE opera in the shadow of hierarchy cast by supranational institution (diritto europeo e la CGE; lUnione Monetaria)


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