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1 La politica economica in Italia - Lanalisi della Relazione annuale della Banca dItalia Sandro Momigliano (Divisione finanza pubblica – Servizio Studi.

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1 1 La politica economica in Italia - Lanalisi della Relazione annuale della Banca dItalia Sandro Momigliano (Divisione finanza pubblica – Servizio Studi di struttura economica e finanziaria ) Scuola superiore delleconomia e delle finanze – Ezio Vanoni Dipartimento delle Scienze Economiche Roma 3 luglio 2013

2 2 1.La risposta alla crisi in sintesi 2.Le manovre del 2011 (e del 2012) Composizione Effetti macroeconomici 3.I debiti commerciali 4.Il disavanzo e il debito nel Obiettivi per il 2013 e il medio periodo 6.CF La Finanza pubblica

3 : la stance della politica di bilancio dellarea è stata espansiva (Italia sostanzialmente neutrale – pochi margini di manovra – stimolo via composizione del bilancio nel 2009) : stance dellarea è restrittiva (Italia: forte aggiustamento nel 2012 – minore nel 2013). 2014: lorientamento previsto per la politica di bilancio è sostanzialmente neutrale 1. La risposta alla crisi: una visione dinsieme Fonte: Commissione europea - Spring forecasts (Maggio 2013)

4 44 1. Debito pubblico in Europa, Stati Uniti e Giappone In 6 anni il debito pubblico sale in Italia dal 103 al 131% del PIL. Lincremento è di poco inferiore a quello dellarea delleuro (dal 66 al 95). Rispetto alla situazione pre-crisi, essere un paese ad alto debito è divenuto più costoso e rischioso. Fonte: Commissione europea - Spring forecasts (Maggio 2013)

5 5 Le manovre del 2011 (e del 2012) Composizione Effetti macroeconomici

6 666 Le manovre… Il consolidamento di bilancio ha evitato una crisi di fiducia e liquidità potenzialmente devastante nella seconda metà del 2011 Rendimento lordo dei BTP decennali, tasso medio lordo sui BOT e onere medio del debito (valori percentuali)

7 777 Nel 2011 (in tre fasi) è stato approvato un consistente aggiustamento del bilancio pubblico. Le misure approvate nel 2012 hanno aumentato lincidenza degli interventi di contenimento delle spese. Gli interventi includono importanti misure di natura stutturale (come il completamento del processo di riforma del sistema pensionistico) La correzione prevede inizialmente un maggior peso degli aumenti di entrate rispetto ai risparmi di spesa, ma: 1) le misure si aggiungono a tagli già introdotti in anni precedenti; 2) la composizione dellaggiustamento diviene più equilibrata già a partire dal Le manovre…

8 888 La composizione dellaggiustamento: le entrate Aumento della pressione fiscale nel 2012 di 1,4 punti (dal 42,6% al 44,0%) Effetto delle manovre: valutazioni ufficiali (34 miliardi: 2,2% del PIL); +2 (IMU) – 2,5 (imposta di bollo); -2,5 (conversione in crediti dimposta imposte anticipate banche) => 31 miliardi (2,0% del PIL). Perché Δ PF < Manovre ? Escludendo il gettito attribuibile alle manovre le entrate sarebbero diminuite di circa il 2 per cento, a fronte di una caduta del PIL nominale dello 0,8. IMU: +13,9 miliardi (23,7 contro 9,8 ICI 2011) Lintroduzione dellImu ha riportato il nostro ordinamento in linea con la prassi internazionale e con le indicazioni della letteratura economica, che assegnano alle imposte sugli immobili di residenza un ruolo centrale nella fiscalità locale: la tassazione sullabitazione può infatti essere facilmente collegata dal contribuente ad alcuni servizi locali (principio del beneficio), incentivando la responsabilità finanziaria degli enti che applicano il tributo. Appare urgente la revisione del catasto, per eliminare ingiustificate differenze nei valori attribuiti alle proprietà immobiliari. (Relazione, pag. 157) Audizione BI al Senato (13 giugno 2013):… il gettito dellImu sullabitazione principale è stato pari a 4 miliardi, a fronte dei 3,3 del corrispondente regime ICI nel ….. lincremento di gettito rispetto al 2007 sarebbe connesso con la crescita del numero degli immobili sottoposti al prelievo; lincremento dei moltiplicatori applicati nel calcolo della base imponibile dellImu sarebbe stato sostanzialmente compensato dalleffetto congiunto dellaliquota media leggermente più bassa e delle maggiori detrazioni (circa un quarto delle unità immobiliari è risultato esente) (pp. 9-10)

9 9 La composizione dellaggiustamento: le entrate Incremento nel periodo poco superiore a quello registrato nellarea. Aumento molto più forte in Francia (che è relativamente indietro nel consolidamento).

10 10 La composizione dellaggiustamento: le spese La spesa primaria è scesa in termini nominali nel 2012 (-0,5%) per il terzo anno consecutivo, raggiungendo un livello inferiore dell1,8 per cento a quello del La spesa corrente primaria è scesa per il secondo anno consecutivo (-0,5% nel 2012). La spesa per i redditi da lavoro è scesa del 2,3 per cento, riflettendo lulteriore calo delloccupazione nelle Amministrazioni pubbliche. Dopo aver raggiunto un picco nel 2006, loccupazione si è ridotta senza interruzioni, con una flessione complessiva di quasi l8 per cento (circa unità) derivante da limiti al turnover sempre più vincolanti. La contrazione è stata particolarmente pronunciata nel caso delle Amministrazioni centrali (-9,4 per cento; circa unità). (Relazione, pag. 151) I consumi intermedi e le prestazioni sociali in natura sono scesi rispettivamente del 2,4 e del 3,2 per cento. Al netto delle dismissioni immobiliari (1,1 miliardi nel 2011 e 1,2 nel 2012), la spesa per investimenti è scesa del 5,9 per cento rispetto al 2011; -23,3 per cento nellultimo triennio). Peso delle spese nella correzione: 718 mldi => benchmark 2,5 punti => 18 mldi

11 11 Fonte: Istat (Marzo 2013) Nel decennio precedente la crisi, la spesa primaria era cresciuta in media allanno del 4,5 per cento, circa mezzo punto percentuale oltre il PIL. La composizione dellaggiustamento: le spese

12 12 La composizione dellaggiustamento: le spese Nel periodo della crisi la dinamica della spesa primaria è in media inferiore a quella dellarea delleuro

13 13 La composizione dellaggiustamento: le spese Il divario è più ampio per i redditi da lavoro

14 14 La composizione dellaggiustamento: le spese Il calo degli investimenti è solo di poco superiore a quello dellarea delleuro. Le riduzioni in Grecia, Spagna e Irlanda sono molto più ampie.

15 15 Il dibattito sullausterità e gli effetti macroeconomici delle manovre di bilancio (capitolo 6 e 13 della Relazione)

16 16 Sarebbe stato opportuno (sarebbe opportuno) differire o avere una maggiore gradualità del consolidamento di bilancio ? Evidenza che effetti recessivi del consolidamento tendono a essere superiori in fasi cicliche negative e, come quella attuale, caratterizzate da tassi di policy prossimi allo zero, restrizioni del credito, vincoli di liquidità stringenti per famiglie e imprese. È stato argomentato che il rigore di bilancio perseguito in Europa potrebbe addirittura rivelarsi controproducente, in quanto determinerebbe una contrazione del prodotto tale da aumentare, invece che ridurre, il rapporto tra il debito e il PIL rispetto a uno scenario senza aggiustamento. Un recente lavoro della Commissione europea ha individuato per i paesi europei i livelli soglia dei moltiplicatori di bilancio tali per cui nel primo anno si verifica tale fenomeno. Essi variano da un minimo di 0,5 per la Grecia a un massimo di 2,8 per lEstonia; per lItalia esso è pari a 0,6. Queste soglie sono in genere superiori ai valori di consenso dei moltiplicatori stimati con riferimento a situazioni normali. European Commission - Directorate-General for Economic and Financial Affairs (2012), Public finances in EMU 2012, European Economy, no. 4. Il dibattito sulla strategia di consolidamento (cap.6 della Relazione)

17 17 Area euro – diverse situazioni: Paesi con sostegno (aspetti rilevanti sono fiducia e solidarietà tra paesi) Paesi con debito alto e scarsa reputazione (non sono (state) rilevanti le regole europee ma i mercati, non cerano/ci sono alternative) I paesi caratterizzati da alti livelli di debito pubblico o privato, fragilità del sistema bancario e finanziario o rilevanti squilibri nei conti con lestero sono particolarmente esposti al rischio di crisi di fiducia. Tempestive misure correttive sono quindi necessarie per segnalare la determinazione a perseguire nel medio periodo livelli di disavanzo e di debito sostenibili (pag. 68 della Relazione) Paesi solidi (scelte nazionali a volte più rigorose delle regole europee) Il dibattito sulla strategia di consolidamento (cap.6 della Relazione)

18 18.. limpatto delle politiche di consolidamento dipende… anche dalla composizione. Nel breve periodo una riduzione degli acquisti di beni e servizi e delle spese per investimenti tende ad avere effetti più recessivi (a meno che non si intervenga sui prezzi e non sulle quantità) dei tagli ai trasferimenti e degli inasprimenti di imposta. ……. Nel medio e lungo termine, tuttavia, gli inasprimenti di imposta generano distorsioni nellallocazione delle risorse che riducono il potenziale di crescita delleconomia. (pag. 68 della Relazione) Il dibattito sulla strategia di consolidamento (cap.6 della Relazione)

19 19 Le manovre italiane

20 20 Nel modello econometrico della BI, in linea con la letteratura, gli effetti sul PIL delle poste di bilancio non sono uguali. Principale distinzione: 1.Spese dirette (acquisti beni e servizi e investimenti; il 10% del totale entrate+spese) => moltiplicatore pari a circa 1.1 nel primo anno e 1,3 nel secondo 2.Altre poste di bilancio (trasferimenti monetari, imposte e contributi) => moltiplicatore pari a circa 0,2 nel primo anno e 0,3 nel secondo Queste poste incidono principalmente sui consumi via reddito disponibile. Le famiglie italiane tendono a spalmare uno shock al reddito disponibile sui consumi su un ampio arco temporale: la crisi potrebbe avere reso più difficile questo comportamento, a causa di più stringenti vincoli di liquidità. Le manovre attuate nel 2011 per il hanno riguardato per poco più del 10% le spese dirette e per quasi il 90% le altre componenti (nel 2013 la quota delle spese dirette sale al 20%) => moltiplicatore complessivo dellordine di 0,3-0,4 nel primo anno, 0,5 nel secondo Tra le altre poste, ruolo rilevante dellIMU (circa un quinto della correzione). Minori effetti distorsivi sullattività economica perché incide su ricchezza. I moltiplicatori nel modello BI

21 21 Nelle nostre valutazioni, la manovra (pari al 3,2% del PIL nel 2012 e al 4,6% nel 2013), riduce il livello del prodotto nel 2013 di 2,3 punti. Date le usuali elasticità, questa flessione del prodotto peggiora il bilancio pubblico di circa 1,1 pp del PIL. La retroazione dalleconomia al bilancio riduce quindi di circa un quarto gli effetti sul disavanzo (calcolati a parità di quadro macro) della manovra. Sul debito pubblico, il miglioramento determinato dalla manovra viene invece ridotto di due terzi (da -4,6 a -1,2). Un esercizio pubblicato nel Bollettino economico BI del gennaio 2013 (aggiornato qui – si veda oltre) fornisce sostegno a queste valutazioni. Nel BE 65 del luglio 2011 – che presenta previsioni per il – è incorporata solo la manovra correttiva definita a fine giugno, che non modificava il disavanzo del 2012 (la manovra viene rafforzata in seguito). Caveat: le determinanti degli errori di previsione non sono strettamente indipendenti. In che misura gli effetti su disavanzo e debito delle manovre di bilancio sarebbero stati vanificati dallimpatto recessivo delle stesse manovre? Quali effetti di retroazione?

22 22 La caduta dellattività economica in Italia nel 2012 riflette quasi per intero gli effetti della crisi del debito sovrano, che si sono trasmessi per il tramite di diversi canali. Laumento dei differenziali di rendimento tra titoli pubblici italiani e tedeschi, che ha raggiunto un massimo a novembre del 2011 ed è poi rientrato parzialmente e solo gradualmente, si è propagato al costo del credito al settore privato; le difficoltà di raccolta delle banche italiane sui mercati internazionali hanno limitato laccesso al credito delle imprese; le manovre di correzione dei conti pubblici si sono riflesse sulla domanda interna, pur avendo verosimilmente evitato peggiori scenari di collasso finanziario; il rallentamento delleconomia globale, ed europea in particolare, ha contenuto la crescita delle esportazioni; la perdita di fiducia di imprese e famiglie ha ulteriormente influenzato i comportamenti di spesa. Una quantificazione delleffetto di questi fattori sulle principali variabili macroeconomiche può essere ottenuta confrontando gli andamenti effettivamente osservati nel corso del 2012 con quelli che, sulla base del modello econometrico trimestrale della Banca dItalia, si sarebbero registrati in uno scenario di assenza di crisi (cfr. Bollettino economico, n. 71, 2013). Tale scenario è stato elaborato assumendo ipotesi coerenti con le previsioni formulate dalle principali organizzazioni internazionali nella primavera del 2011, prima dellinasprirsi della crisi del debito sovrano. Sulla base di questo scenario, si valuta che, in assenza dei fattori menzionati, lo scorso anno il PIL dellItalia sarebbe potuto crescere di circa l1 per cento, 3,4 punti al di sopra di quanto effettivamente realizzato. (Relazione p.86) La descrizione dellesercizio in Relazione

23 23 Previsioni effettuate a luglio 2011 (*) Effetto sulla crescita del PIL 1.Il rallentamento delleconomia globale 2.Lincremento di tassi di interesse e spread sovrani 3.Le difficoltà di accesso al credito delle imprese 4.Lincertezza e la fiducia tra famiglie e imprese 5.Le manovre di finanza pubblica Consuntivo e più recenti previsioni dellOCSE (*) A luglio 2011, Consensus Economics prevedeva una crescita dell1% per il ,1 1,3 -0,7-1,2 -0,4 0,0 -0,6-0,4 -0,6-0,3 -1,1-1,2 -2,4-1,8 Una ricostruzione aggiornata delle determinanti degli errori di previsione Confronto tra le previsioni sul PIL del luglio 2011 e valutazioni correnti

24 24 I debiti commerciali delle A.P.

25 25 Debiti commerciali AP nel miliardi (come nel 2011) Stima sulla base di indagini campionarie sulle imprese e segnalazioni di vigilanza. Essa rappresenta una valutazione di massima delle dimensioni del fenomeno e costituisce una soluzione di ripiego, in termini di universalità dellindagine, precisione e omogeneità dei dati, rispetto alla raccolta diretta delle informazioni sulle passività commerciali di ciascun ente pubblico. Nella valutazione sono inclusi sia i debiti commerciali rilevati nei bilanci delle imprese sia quelli ceduti con clausola pro soluto agli intermediari finanziari. Questi ultimi (10,5 e 10,9 miliardi, rispettivamente, a dicembre 2012 e 2011) sono compresi nel debito pubblico. I debiti commerciali nei bilanci delle imprese fornitrici sono stimati applicando il rapporto tra crediti commerciali e fatturato verso le AP (valutato sul campione delle indagini) al fatturato complessivo delle imprese verso le AP, approssimato dalla somma di consumi intermedi, prestazioni sociali in natura e investimenti. Nel 2012 i tempi medi di pagamento delle Amministrazioni pubbliche sono stati superiori ai 190 giorni, in aumento di una settimana rispetto al 2011; di questi, circa 90 giorni sarebbero attribuibili ad accordi contrattuali I debiti commerciali

26 26 Il disavanzo e il debito nel 2012

27 27 I risultati nel 2012: il disavanzo e luscita dalla PDE Fonte: Commissione europea - Spring forecasts (Maggio 2013)

28 28 I risultati nel 2012: il debito Fonte: Commissione europea - Spring forecasts (Maggio 2013) Incidenza debito/PIL = 127,0 % contro 120,8 nel Principali cause dellincremento: effetti dellampio divario tra onere medio del debito e crescita nominale del PIL (6,5 punti); sostegno finanziario ai paesi della UEM (1,9 punti). In senso opposto: avanzo primario (2,5 punti). Quota detenuta da soggetti non residenti è scesa ancora, dal 38,3% nel 2011 al 35,0 nel 2012 (25%, escludendo i titoli acquistati nellambito del SMP e quelli detenuti da gestioni e fondi comuni con sede allestero ma riconducibili a investitori italiani).

29 29 Obiettivi per il 2013 e il medio termine

30 30 Obiettivi Gli obiettivi della politica di bilancio per il 2013 e il medio termine: - tenere lindebitamento netto entro i limiti della procedura per i disavanzi eccessivi - mantenere il bilancio in pareggio in termini strutturali (obiettivo di medio termine e ora anche principio costituzionale) - … ma utilizzare i margini disponibili per agevolare il ritorno alla crescita

31 31 Il primo obiettivo, rimanere entro il 3% del PIL Si può valutare che nei primi quattro mesi dellanno il fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche al netto delle dismissioni sia stato pari a circa 48 miliardi, segnando un aumento dellordine di due miliardi rispetto al corrispondente periodo del 2012, interamente attribuibili a operazioni straordinarie di natura finanziaria. Nella parte rimanente dellanno le finanze pubbliche potranno beneficiare di un miglioramento della congiuntura, ma opereranno in senso opposto gli effetti delle misure relative al pagamento dei debiti commerciali (solo in parte compensati dallinasprimento dellIVA); il conseguimento degli obiettivi per il 2013 richiederà pertanto un attento monitoraggio dei conti. (Relazione) I risultati del successivo bimestre forniscono indicazioni lievemente più favorevoli.

32 32 Nel 2013 lavanzo primario rimarrà sostanzialmente costante (anche nelle stime della CE). Solo in Germania sarà di entità analoga. Fonte: Commissione europea - Spring forecasts (Maggio 2013) Lindebitamento netto primario

33 33 Fonte: Commissione europea - Spring forecasts (Maggio 2013) Nelle stime del Governo e della Commissione il bilancio sarà prossimo al pareggio in termini strutturali nel Negli anni successivi le stime divergono. Il secondo obiettivo: il pareggio strutturale -,2

34 34 Decreto per accelerare il pagamento dei debiti commerciali (pagamenti aggiuntivi dellordine di 20 miliardi nel 2013 e nel 2014): impatto sui conti pubblici: lindebitamento sarà più elevato di 0.5 punti percentuali del PIL (per maggiori spese in conto capitale); nessun impatto nel 2014 effetti positivi sulla crescita: nelle stime del Governo: 2013 PIL PIL nelle stime della BI:...il provvedimento potrebbe contribuire alla crescita del PIL nei due anni per un ammontare complessivo compreso tra cinque e sette decimi di punto percentuale (Bollettino Economico, aprile 2013, pag. 21) Il terzo obiettivo: il sostegno alla crescita

35 35 Previsioni del Governo (inclusi gli effetti del decreto sul pagamento dei debiti commerciali): prosegue la riduzione dellindebitamento netto. Lavanzo primario supererà il 5% del PIL alla fine dellorizzonte previsivo. Il più recente documento di programmazione è stato presentato dal precedente Governo. Il nuovo Governo aggiornerà le stime a settembre. Previsioni ufficiali: il disavanzo

36 36 Il debito pubblico aumenterà anche nellanno in corso. Il calo si avvierà nel 2014 (quando ripartirà la crescita economica e si ridurrà fortemente il flusso di sostegno finanziario agli altri paesi europei) Nel 2013 la caduta del prodotto rimane (con gli aiuti agli altri paesi europei) la principale determinante dellaumento del debito. Previsioni ufficiali: il debito

37 37 CF (1) Un bilancio pubblico in equilibrio, al di là delle contingenze cicliche e con una composizione favorevole al lavoro e allo sviluppo, è il presupposto di ogni politica efficace ed equa. Luscita dalla procedura di deficit eccessivo ne è un primo frutto. I progressi conseguiti vanno preservati. Disperderli avrebbe conseguenze gravi. È illusorio per noi pensare di uscire dalla crisi con la leva del disavanzo di bilancio: il margine di fiducia che risparmiatori e operatori di mercato attualmente ci concedono è stretto. I titoli pubblici da collocare ogni anno per il finanziamento dei disavanzi e, soprattutto, per la sostituzione del debito in scadenza sono nellordine dei 400 miliardi. Per questanno non vi sono margini di aumento del disavanzo; sono stati assorbiti dalla decisione di pagare i debiti commerciali in conto capitale delle amministrazioni pubbliche. Si possono però accelerare questi pagamenti, accrescere quelli relativi a spese correnti che incidono sul debito ma non sul disavanzo; soprattutto, non devono formarsi nuovi debiti della specie. Vanno poste le condizioni per sfruttare appieno strumenti e agevolazioni, già previsti dal nostro ordinamento, allingresso e alla permanenza, da occupati, dei giovani nel mercato del lavoro.

38 38 CF (2) Riduzioni di imposte, necessarie nel medio termine, pianificabili fin dora, non possono che essere selettive, privilegiando il lavoro e la produzione: il cuneo fiscale che grava sul lavoro frena loccupazione e lattività dimpresa. Levasione distorce lallocazione dei fattori produttivi, causa concorrenza sleale, è di ostacolo alla crescita della dimensione delle imprese, aumenta il carico tributario per i contribuenti in regola. Va contrastata... La certezza delle misure fiscali e il loro attento ed equilibrato disegno possono incidere sulle aspettative, quindi sulla domanda, più e meglio di sgravi immediati ma dallincerta sostenibilità. Una ricomposizione della spesa a favore di quella più produttiva è possibile perseguendo recuperi capillari di efficienza e di risorse. … Non si otterranno risultati significativi senza coinvolgere gli enti decentrati. Commisurare le risorse trasferite a costi standardizzati, ponendo a carico degli enti leventuale eccedenza di spesa, incoraggia la diffusione delle migliori pratiche. Luso efficiente delle risorse pubbliche richiede un ripensamento dei livelli di governo, eliminando ridondanze e sovrapposizioni.

39 39 Grazie per lattenzione

40 40 Italia v. Belgio Rapporto tra il debito pubblico e il prodotto Il Belgio nel decennio precedente la crisi aveva fortemente ridotto il debito pubblico, che nel 1997 era superiore di circa 5 punti a quello dellItalia, e avuto una performance macroeconomica in linea con la media della UE. 103,3% 84,0%

41 41 Italia v. Belgio Differenziale di rendimento sulle obbligazioni pubbliche decennali rispetto al BUND Limitato coinvolgimento nella crisi dei debiti sovrani del Belgio e, di conseguenza, i costi macroeconomici per la sua economia derivanti dallinaridimento del credito e dalla necessità di una drastica correzione fiscale.


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